彭婉如基金會事件對臺灣地區(qū)幼教生態(tài)與未來政策走向的影響及啟示

核心提示：當(dāng)前，幼教改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段。國務(wù)委員劉延?xùn)|在教育部2009年度工作會議上指出，當(dāng)前要重點(diǎn)“解決學(xué)前教育存在的突出問題”。哪些是“學(xué)前教育存在的突出問題”?如何尋找良策解決這些問題?從本期起，本刊將以連載方式選發(fā)臺灣地區(qū)著名幼教專家、臺灣政治大學(xué)簡楚瑛教授的部分相關(guān)研究論文。據(jù)了解，臺灣地區(qū)近十幾年來幼教改革所經(jīng)歷的種種問題很多和當(dāng)前大陸所遭遇的問題十分相似，因此，相信臺灣地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)?zāi)芙o我們以有益的啟示。

[摘要]1998年，彭婉如基金會在臺北市數(shù)所小學(xué)內(nèi)利用小學(xué)資源為附近社區(qū)居民提供幼兒課后照顧服務(wù)。這一舉措雖受到社區(qū)居民的好評，卻遭到了安親班業(yè)者的激烈反對。這一沖突事件的背后有著理論觀點(diǎn)上的差異。本文先從“社區(qū)自治觀點(diǎn)”與“市場競爭觀點(diǎn)”著手來分析該沖突事件背后的理論觀點(diǎn)，然后再提出其對幼教生態(tài)與政策走向的啟示。

[關(guān)鍵詞]安親班；民營化；非營利組織；幼教政策

[中圖分類號]G610[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-4604(2009)06-0005-04

1998年，彭婉如基金會在臺北市數(shù)所小學(xué)內(nèi)，利用小學(xué)的場地為附近社區(qū)居民提供幼兒課后照顧服務(wù)。這一項(xiàng)目充分利用小學(xué)和社區(qū)的資源，成本較低，所以在收費(fèi)方面比民間的安親班便宜許多，受到民眾的熱烈歡迎，但遭到了安親班業(yè)者的強(qiáng)烈抗議。一些民意代表甚至認(rèn)為標(biāo)榜非營利性質(zhì)的基金會卻推行收費(fèi)的課后輔導(dǎo)服務(wù)。似乎有營利之嫌。

傅立葉(1999)指出，彭婉如基金會與民間安親班的沖突凸顯的是理念上的對立問題。這種對立表現(xiàn)為社區(qū)自治觀點(diǎn)與市場競爭觀點(diǎn)的對立、專業(yè)主義觀點(diǎn)與志愿主義觀點(diǎn)的對立以及教育觀點(diǎn)與福利觀點(diǎn)的對立。限于篇幅，本文將著重討論社區(qū)自治觀點(diǎn)與市場競爭觀點(diǎn)的對立問題，并分析其對臺灣幼教生態(tài)與政策走向的影響及啟示。

一、沖突事件背后的理論沖突

市場競爭觀點(diǎn)是依據(jù)福利營利化理論而來的，安親班即屬此類。社區(qū)自治觀點(diǎn)則扣緊福利社區(qū)化理論，彭婉如基金會即屬此類。根據(jù)陳雅琴(1999)的研究，福利營利化與福利社區(qū)化皆為社會福利民營化的一種模式。對社會福利民營化的緣起、定義、兩種操作模式及其影響等問題進(jìn)行詳細(xì)說明，有助于讀者更好地理解兩種觀點(diǎn)之間的對立與沖突。

1社會福利民營化(Privafization)的緣起與定義

民營化是指改變政府資產(chǎn)的所有權(quán)性質(zhì)，將其轉(zhuǎn)變成民間機(jī)構(gòu)，原本由政府部門提供的服務(wù)改為由民間機(jī)構(gòu)提供。社會福利民營化的興起，主要源于高福利國家或地區(qū)對社會福利危機(jī)的反省?；诟＠嘣髁x的理念，完備的社會福利制度使人民的生活有保障，但也給政府帶來了巨大的財(cái)政壓力，并且在一定程度上剝奪了人民的自由選擇權(quán)。于是社會福利民營化呼聲日益高漲，核心內(nèi)容是要求增加提供社會福利的機(jī)構(gòu)，吸引民間力量參與其中，政府力量與民間力量合作互補(bǔ)，以期既減輕政府過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，又為人民提供自由選擇的機(jī)會。

謝美娥(1995)指出，社會福利民營化是指政府將提供社會福利服務(wù)的角色職責(zé)部分或全部轉(zhuǎn)移到私人部門的過程。政府并不回避自身的責(zé)任，只是在物資分配或服務(wù)方式上有所改變，目的是減輕政府負(fù)擔(dān)，調(diào)節(jié)資源分配，以滿足更多人的個(gè)性化需要。陳雅琴(1999)指出，社會福利民營化是指政府將福利事業(yè)的提供與經(jīng)營工作交由民間部門負(fù)責(zé)的過程，目的是希望借助民間力量的參與，減輕政府在社會福利方面的支出。一般認(rèn)為，社會福利民營化是指政府將生產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)交給民間機(jī)構(gòu)，但是為保證福利供給的本質(zhì)意義，服務(wù)的所有權(quán)依然歸政府所有。

2社會福利民營化的四種具體方式

筆者整理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，在幼教領(lǐng)域社會福利民營化有四種具體的操作方式：(1)契約讓渡，即政府機(jī)構(gòu)與民間機(jī)構(gòu)簽約，政府機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)與相關(guān)協(xié)助，民間機(jī)構(gòu)為民眾提供契約中規(guī)定的服務(wù)，如政府部門委托兒童福利聯(lián)盟進(jìn)行兒童托育咨詢服務(wù)等。(2)發(fā)放教育券(voucher)。教育券是一種具有現(xiàn)金性質(zhì)的兌換券，持有者可以用教育券購買政府或民間機(jī)構(gòu)提供的相應(yīng)服務(wù)。(3)實(shí)行補(bǔ)助或減免(grants or subsidies)政策，即政府提供一定數(shù)額的補(bǔ)助款，協(xié)助幼兒及其家庭解決幼兒教育問題，如臺北市社會局為低收入家庭提供育兒津貼、育兒補(bǔ)助等。(4)公共設(shè)施民營化，即政府提供土地、建筑物等硬件設(shè)施，民間機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)或經(jīng)營管理等工作。

3社會福利民營化的兩種操作模式

社會福利民營化有兩種不同操作模式，一種是強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治，旨在增強(qiáng)服務(wù)便利性的福利社區(qū)化模式：另一種是引進(jìn)市場競爭機(jī)制，以求提高服務(wù)效率的福利營利化模式。兩種模式依據(jù)的理論不同，具體運(yùn)作方式也不相同。正因?yàn)槿绱耍鳛閮煞N操作模式的具體代表，彭婉如基金會與安親班的激烈沖突在所難免。

(1)社會福利社區(qū)化

傅立葉(1999)指出，福利社區(qū)化是社會福利民營化的方式之一。社會福利社區(qū)化的理論基礎(chǔ)是社區(qū)主義和公民參與論。

社區(qū)主義強(qiáng)調(diào)社區(qū)的力量，認(rèn)為由民間機(jī)構(gòu)提供社會福利比由政府提供更有彈性，可以增進(jìn)社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的參與程度，整合社區(qū)資源，更好地提供服務(wù)。非營利組織是社會福利社區(qū)化的主要提供者，這樣可以避免因?yàn)檫^分追求利潤而犧牲服務(wù)質(zhì)量的弊端。簡言之，福利社區(qū)化強(qiáng)調(diào)地理位置的便利性；強(qiáng)調(diào)在社區(qū)內(nèi)提供服務(wù)；強(qiáng)調(diào)由社區(qū)成員提供服務(wù)；強(qiáng)調(diào)為滿足社區(qū)居民的需要提供服務(wù)。

Brager,G.等人(1987)指出，所謂公民參與是一種方法，借由這種方法，非政府官員的社會大眾也可以對與自身生活息息相關(guān)的國家計(jì)劃與政策的制訂產(chǎn)生影響。彭婉如基金會提供的幼兒課后照顧服務(wù)即是公民參與社會事務(wù)的表現(xiàn)。

可見，社會福利社區(qū)化強(qiáng)調(diào)由政府與市場外的第三部門，即由非營利組織或其他志愿組織來進(jìn)行資源整合。提供社會福利服務(wù)。社會福利社區(qū)化倡導(dǎo)由社區(qū)或社區(qū)成員來承擔(dān)服務(wù)責(zé)任，旨在通過互助互惠的人際互動(dòng)，增強(qiáng)個(gè)體歸屬感，增強(qiáng)社會凝聚力。社會福利社區(qū)化注重提高社區(qū)成員的民主參與程度，以求更好地滿足社區(qū)成員的個(gè)性化需求。

謝美娥(1995)指出，社會福利民營化機(jī)構(gòu)主要是指非營利組織，不以營利為目的。江明修(2002)認(rèn)為，非營利組織可以界定為“一個(gè)非政府、非商業(yè)性的獨(dú)立部門，是以公益為先，具有公共性本質(zhì)和公共服務(wù)使命，且不以營利為目的的公益組織”。馮燕(2000)指出，非營利組織不以營利為目的，具有合法的組成結(jié)構(gòu)和組織過程，以為公眾利益服務(wù)為根本宗旨。在臺灣，非營利組織有時(shí)被視為私立機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗皇钦畽C(jī)構(gòu)；有時(shí)又被視為公共機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗怨怖鏋橄?；有時(shí)也被稱為非政府組織(DOll government organization)或民間

團(tuán)體、民間組織，以標(biāo)示其“民間”屬性。也就是說，非營利組織的主要目的是為公眾提供服務(wù)，而非追求利潤，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是在一定的資源條件下是否能為公眾提供最佳服務(wù)。盡管這類組織有時(shí)也會產(chǎn)生類似利潤的余額，但其存在的目的并不是為了追求利潤。

Neugebauer,R.(2000)指出，由非營利組織提供幼兒教育服務(wù)已經(jīng)成為世界性的潮流，例如大約66％的美國學(xué)前教育機(jī)構(gòu)是按照非營利組織的方式運(yùn)作的，它們只接受極少的聯(lián)邦政府財(cái)政補(bǔ)助，在形式上非常多元，獨(dú)立的托育中心、Head Start中心等均屬此類。近年來。臺灣地區(qū)也不乏非營利組織參與幼兒教育的例子。例如：信誼基金會在“守護(hù)孩子唯一的童年”的服務(wù)宗旨下，20年來堅(jiān)持為社會大眾提供有關(guān)學(xué)前教育的信息和服務(wù)；兒童福利聯(lián)盟既通過政策倡導(dǎo)方式，推動(dòng)與兒童福利相關(guān)的法律法規(guī)的制訂與完善，又通過提供福利服務(wù)和改善環(huán)境的方式，維護(hù)兒童的人權(quán)，還成立了研究發(fā)展處，建立兒童福利資料庫，搜集與兒童福利議題相關(guān)的社會需求及最新政策動(dòng)態(tài)，為政策制訂提供依據(jù)等。這些都是非營利組織參與社會福利社區(qū)化的表現(xiàn)。

(2)社會福利營利化

競爭、自由選擇、市場法則是社會福利營利化的理論基礎(chǔ)。新自由主義(Neo-liberalism)主張任何財(cái)貨的交換都應(yīng)通過自由市場的競爭機(jī)制進(jìn)行，社會福利的提供也不例外。通過競爭，人民可以在市場上自由選擇自己需要的服務(wù)。

社會福利營利化反對高福利國家或地區(qū)缺乏效率及削弱家庭功能的福利提供方式，認(rèn)為政府只需要提供那些單純依靠市場無法滿足的社會福利服務(wù)。完全由政府提供社會福利不僅會干擾市場秩序，破壞市場機(jī)能，而且會導(dǎo)致稅收高昂，高稅率又會影響投資者的投資意愿，投資不足又會造成經(jīng)濟(jì)增長低迷，形成惡性循環(huán)。與此相反，市場競爭則會促進(jìn)社會發(fā)展。引入市場競爭機(jī)制，可以保證社會資源得到有效利用，消費(fèi)者獲得最大收益，服務(wù)提供者獲得最大利潤。

在自由經(jīng)濟(jì)體制下，社會福利由營利機(jī)構(gòu)提供。如小哈潑計(jì)算機(jī)美語、私立幼兒園及托兒所等。司徒達(dá)賢(1998)指出，在自由經(jīng)濟(jì)體制下，絕大部分衣食住行服務(wù)都可以由營利組織來提供，那些不能由營利組織提供的福利，原則上才由政府提供。

二、對臺灣地區(qū)幼教生態(tài)與未來政策走向的影響及啟示

依據(jù)臺灣教育行政部門的統(tǒng)計(jì)資料(2003)，臺灣共有3275所幼兒園，其中公立幼兒園1331所，私立幼兒園1944所，私立幼兒園約占幼兒園總數(shù)的60％；共有20457名幼兒園教師，其中公立幼兒園教師5363名，私立幼兒園教師15094名，私立幼兒園教師約占幼兒園教師總數(shù)的70％：共有在園幼兒241180名，公立幼兒園幼兒76382名，私立幼兒園幼兒164798名，私立幼兒園幼兒約占在園幼兒總數(shù)的68％?？梢?，就幼教服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，臺灣地區(qū)是公私立機(jī)構(gòu)并存，而且私立機(jī)構(gòu)比重較大。

基于對彭婉如基金會與安親班的沖突事件背后理論觀點(diǎn)的探討來看第三部門(即非營利組織)在臺灣地區(qū)幼教領(lǐng)域的蓬勃發(fā)展，筆者認(rèn)為臺灣地區(qū)未來幼教生態(tài)與政策的可能發(fā)展趨勢如下。

1幼教服務(wù)機(jī)構(gòu)多樣化

福利多元主義理念的盛行，將促使幼教服務(wù)機(jī)構(gòu)更加多樣化，不再局限于以政府部門和私立機(jī)構(gòu)為主，而是會吸引更多的非營利組織參與其中。這一方面可以擴(kuò)大民眾自由選擇的機(jī)會，提升生活質(zhì)量，另一方面可以削減政府經(jīng)費(fèi)預(yù)算，避免出現(xiàn)社會福利危機(jī)。

2幼教服務(wù)范圍擴(kuò)大

以往幼兒園是提供幼教服務(wù)的唯一機(jī)構(gòu)，而且只為4｀6歲幼兒提供服務(wù)。是否進(jìn)一步擴(kuò)大幼教服務(wù)范圍，并將服務(wù)對象的年齡范圍擴(kuò)展至0～8歲，這是一個(gè)需要深入思考的問題。

3幼教人員培訓(xùn)課程多元化

因?yàn)橛捉谭?wù)范圍的擴(kuò)大，以往高等院校的幼教系培育幼兒園教師、幼保系培育托兒所保育人員的師資培訓(xùn)方式可能無法滿足師資培訓(xùn)的要求。師資培訓(xùn)課程應(yīng)依據(jù)幼兒教育的新定義與功能進(jìn)行重新規(guī)劃，以便為受訓(xùn)者提供多元化的培訓(xùn)內(nèi)容。

4吸納第三部門參與

多年來臺灣地區(qū)幼教機(jī)構(gòu)一直是公私立并存。就幼教服務(wù)提供而言，如果全部由公立機(jī)構(gòu)提供，因?yàn)槿狈κ袌龈偁幜?，容易造成效率低下；而私立機(jī)構(gòu)大多以營利為目的，要么可能因?yàn)榻档统杀驹斐煞?wù)質(zhì)量降低，要么服務(wù)質(zhì)量高的機(jī)構(gòu)大多收費(fèi)昂貴，超出一般家庭的承受范圍。司徒達(dá)賢(1998)指出，除了企業(yè)與政府之外，民間非營利組織可以成為提供幼教服務(wù)的第三類機(jī)構(gòu)。第三部門的參與，可以彌補(bǔ)公私立機(jī)構(gòu)并存的不足。江明修(2002)提出，教育事業(yè)應(yīng)該由民間具有公信力的非營利組織經(jīng)營，這樣有利于提高服務(wù)效率。美國大力發(fā)展非營利性的幼教機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)公民參與其中，為社會提供低收費(fèi)高質(zhì)量的幼教服務(wù)，這是非常值得臺灣地區(qū)幼教界研究與借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

5民主參與

以往在幼教政策的制訂和修改的過程中主要是聽取學(xué)者、專家的意見，后來也考慮企業(yè)的需要。未來非營利組織的加入，會為幼兒家長與社區(qū)公民提供更多的參與政策制訂與修改的機(jī)會。

彭婉如基金會與安親班之間的沖突事件反映的社會福利社區(qū)化與社會福利營利化之間的矛盾，值得我們省思。

福利營利化以營利為目的，往往會因價(jià)格因素而犧牲服務(wù)質(zhì)量，剝奪人民享受福利的權(quán)利。再者，營利機(jī)構(gòu)視福利服務(wù)為商品，購買能力不足的家庭往往無法享受福利，這與社會公平的理念不符。在福利多元化的理念下，營利組織如何參與幼教服務(wù)，才能為公眾提供更好的幼教服務(wù)。這是值得關(guān)注與研究的新課題。

福利社區(qū)化則以社區(qū)的需要為出發(fā)點(diǎn)，提倡由社區(qū)成員針對社區(qū)的特點(diǎn)，在社區(qū)內(nèi)提供服務(wù)，能較好地滿足社區(qū)居民的需要。另一方面，福利社區(qū)化不強(qiáng)調(diào)利潤盈余，倡導(dǎo)以集體化、普及化的方式提供社會福利，能夠照顧到弱勢群體的需要，符合社會福利的基本精神。政府若有意吸納第三部門參與提供幼教服務(wù)，應(yīng)大力宣傳此項(xiàng)政策的必要性，同時(shí)跟進(jìn)配套措施，以讓公、私立機(jī)構(gòu)與第三部門并存的方式提供高質(zhì)量的服務(wù)，有效促進(jìn)幼兒發(fā)展。