失地農(nóng)民利益導(dǎo)向機(jī)制初探

劉　鋒

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和民生的持續(xù)改進(jìn)，各地的工業(yè)化和城市化正在加速推進(jìn)，征用土地的規(guī)模越來(lái)越大，失地農(nóng)民的數(shù)量越來(lái)越多。如何妥善安置失地農(nóng)民，解決失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問(wèn)題，關(guān)系到改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，關(guān)系到和諧建設(shè)的成敗。

一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

失地農(nóng)民是繼城鎮(zhèn)企業(yè)下崗職工之后出現(xiàn)的又一龐大的困難群體，他們失去的不僅是土地，還有就業(yè)崗位、居住房屋和生活保障，成為“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份、安居無(wú)房”的“四無(wú)”人群。

失地農(nóng)民主要集中在城郊結(jié)合部和工業(yè)園規(guī)劃區(qū)。造成農(nóng)民失地的主要原因是政府征地進(jìn)行城區(qū)擴(kuò)建和工業(yè)開(kāi)發(fā)，其它原因有民間自由轉(zhuǎn)讓、外出打工自愿放棄土地等?？傮w而言，失地農(nóng)民的生存和發(fā)展?fàn)顩r比較嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1思想觀念落后。目前對(duì)被征地農(nóng)民采取的主要補(bǔ)償方式是貨幣安置，由用地單位一次性支付給被征地農(nóng)民。有些農(nóng)民缺乏理性考慮和長(zhǎng)期打算，在拿到征地補(bǔ)償費(fèi)后，沒(méi)有進(jìn)行合理安排——投資于生產(chǎn)性和保障性支出，而是大量用于修建房屋、子女教育等生活性和消費(fèi)性支出上。這樣容易坐吃山空，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

2就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻。失地導(dǎo)致失業(yè)，就業(yè)壓力大增。失地農(nóng)民的自身文化和專業(yè)技能不高，就業(yè)觀念狹隘，在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的環(huán)境下，靠自身的能力和條件重新就業(yè)十分困難。他們所從事的也一般是環(huán)衛(wèi)、綠化、保安等低收入工作。其中年齡偏大和無(wú)一技之長(zhǎng)的“純農(nóng)民”就業(yè)最為困難。

3長(zhǎng)期保障缺失。土地是農(nóng)民的安身立命之本，承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能，失去土地意味著失去了基本生活來(lái)源，失去了長(zhǎng)期的社會(huì)保障。現(xiàn)行的征地安置辦法沒(méi)有充分考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題，廣大失地農(nóng)民尚未納入社會(huì)保障范圍，失地農(nóng)民失地返貧現(xiàn)象比較普遍。

4生活水平較低。征地補(bǔ)償?shù)挠邢扌院褪У剞r(nóng)民收入來(lái)源的不穩(wěn)定性使失地農(nóng)民生活水平普遍偏低。現(xiàn)階段的征地補(bǔ)償中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和一般不超過(guò)土地年產(chǎn)值的30倍，約相當(dāng)于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員3—5年的工資標(biāo)準(zhǔn)。未來(lái)隨著補(bǔ)償款的消耗和物價(jià)的自然上漲，生活水平還會(huì)下降。另外，由于土地被征，原有住房一并被拆，無(wú)形中又增加了一筆建房或租房成本。

除此之外，征地過(guò)程中的某些不規(guī)范行為也會(huì)影響這些農(nóng)民的后續(xù)生活質(zhì)量。比如以租代征，以租用農(nóng)民集體土地的形式進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批程序，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，同時(shí)逃避繳納有關(guān)稅費(fèi)、履行耕地占補(bǔ)平衡等法定義務(wù)；標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，用地單位有意無(wú)意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于信息不對(duì)稱，涉地農(nóng)民并不了解補(bǔ)償款是否足額、符合標(biāo)準(zhǔn)，一旦土地被征，轉(zhuǎn)為商業(yè)或工業(yè)用地后，再找相關(guān)部門協(xié)調(diào)或向用地單位追償就比較困難了。

二、當(dāng)前征地補(bǔ)償?shù)闹饕绞?/p>

1貨幣補(bǔ)償。這是目前最主要的補(bǔ)償方式，國(guó)家按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，向涉地農(nóng)民支付土地補(bǔ)償金和個(gè)人安置費(fèi)，以取得土地的使用權(quán)，被征地農(nóng)民與所征土地完全脫鉤，并被永久性推向勞動(dòng)力市場(chǎng)。這種征地方式簡(jiǎn)便迅捷，操作性強(qiáng)，但沒(méi)有對(duì)涉地農(nóng)民日后的生活和社會(huì)保障進(jìn)行考慮，在解決發(fā)展所需土地問(wèn)題時(shí)可能產(chǎn)生新的社會(huì)隱患。

2社保安置。是將征地補(bǔ)償金和個(gè)人安置費(fèi)的全部或部分，用于被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)的一種安置辦法。這種安置方式較好地解決了失地農(nóng)民今后的社會(huì)保障問(wèn)題，對(duì)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋率有積極意義。

3調(diào)地安置和異地安置。調(diào)地安置是通過(guò)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部調(diào)整土地，使被征地農(nóng)民重新獲得土地的安置辦法。異地安置則是將土地補(bǔ)償費(fèi)等交給安置地，由安置地統(tǒng)一安排涉地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活。這兩種方式旨在保證涉地農(nóng)民在土地被征后，不致成為真正的“失地”農(nóng)民，從而減少征地對(duì)其生活生產(chǎn)的沖擊；但隨著耕地的逐年減少，調(diào)地安置和異地安置的空間越來(lái)越小。

三、完善失地農(nóng)民導(dǎo)向機(jī)制的建議

1提升失地農(nóng)民技能水平，促進(jìn)多樣化就業(yè)

鑒于當(dāng)前失地農(nóng)民已經(jīng)存在和今后幾年還會(huì)逐漸增加的事實(shí)，多渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，是保證農(nóng)民“失地不失業(yè)”的主要思路，也是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的必然要求。在實(shí)際操作上，必須根據(jù)具體情況，采取不同方式。對(duì)于年齡較大、缺乏資金，且無(wú)一技之長(zhǎng)的失地農(nóng)民，應(yīng)加強(qiáng)政府的關(guān)懷力度，由政府出資舉辦相應(yīng)的技能培訓(xùn)，力促掌握一技之長(zhǎng)；同時(shí)，與各企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)，盡量幫助這些農(nóng)民在原住地附近找到適合的崗位。原住地在城郊結(jié)合部的，可以到城里擇業(yè)；離工業(yè)園區(qū)較近的，可以去工業(yè)園區(qū)就業(yè)。對(duì)于有一定資金、年紀(jì)較輕的失地農(nóng)民，應(yīng)加以政策引導(dǎo)，出臺(tái)扶持措施，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。這樣既能解決自己的就業(yè)問(wèn)題，又能吸收一定數(shù)量的失業(yè)人員，還能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，可謂一舉三得。有些城市還專門興建了下崗職工創(chuàng)業(yè)園，在園里創(chuàng)辦企業(yè)，投入資金不多，優(yōu)惠政策不少，十分適合這類打算創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民。

此外，應(yīng)盡快完善就業(yè)服務(wù)體系，培育各種勞務(wù)和金融中介機(jī)構(gòu)，將就業(yè)市場(chǎng)和信息中心辦到失地農(nóng)民集中的地區(qū)，為其及時(shí)提供各類就業(yè)和創(chuàng)業(yè)信息。

2選擇合理社會(huì)保險(xiǎn)方式，構(gòu)建失地農(nóng)民社保體系

盡管促進(jìn)就業(yè)在近期能保障失地農(nóng)民的生活生產(chǎn)，但難以從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂，因?yàn)槔碚撋蟿?wù)農(nóng)農(nóng)民可以耕作到六七十歲，而進(jìn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工則很難工作到60歲以后，在目前就業(yè)壓力普遍較大的形勢(shì)下，情況更是不容樂(lè)觀。因此，在征用土地時(shí)即提前籌劃農(nóng)民失地后的養(yǎng)老保障措施，建立相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)體系就顯得尤為重要。目前農(nóng)村保險(xiǎn)主要有兩種形式：一種是社保，采取自愿繳納的形式，一般按城鎮(zhèn)下崗職工保險(xiǎn)方式投保，以城鎮(zhèn)居民生活標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算應(yīng)繳費(fèi)額，符合條件的農(nóng)村人口(一般指男性45周歲以下，女性35周歲以下)都可以參加保險(xiǎn)。但由于社保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高，有保險(xiǎn)需求的農(nóng)民基本都超過(guò)了年齡限制(有些地方超過(guò)年齡的另需補(bǔ)繳一定的保險(xiǎn)費(fèi))，加上養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念，此類參保農(nóng)民很少，覆蓋范圍十分有限，而且這種趨勢(shì)在今后幾年內(nèi)難有大的改觀。另一種是農(nóng)保，由政府主管部門負(fù)責(zé)組織和管理，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、集體事業(yè)單位和各業(yè)勞動(dòng)者共同承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納，按農(nóng)村消費(fèi)水平繳費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)比社保低，退休后所獲得的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇也相應(yīng)比社保低。這種保險(xiǎn)方式的開(kāi)支在農(nóng)民承受范圍之內(nèi)，比較符合農(nóng)村實(shí)際，但不大適合已被征地的農(nóng)民，因?yàn)檫@類農(nóng)民流動(dòng)性比較大，收入也很不穩(wěn)定，只能作為近期的過(guò)渡形式。除此之外，近年在有些地方還出現(xiàn)了一種新的方式，叫“土地?fù)Q社?！?，將被征地農(nóng)民60—70％左右的土地補(bǔ)償費(fèi)和全部個(gè)人安置費(fèi)，加上政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的款項(xiàng)，換取社會(huì)保障。這種方法有效防止了一些失地農(nóng)民拿到補(bǔ)償金后缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，坐吃山空的現(xiàn)象，代表了今后一段時(shí)期內(nèi)失地人口保障措施的發(fā)展趨勢(shì)，可以積極借鑒，吸收其中合理的內(nèi)核，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的具體辦法，以長(zhǎng)期有效地解決失地農(nóng)民因年老、失業(yè)和疾病而帶來(lái)的各種困難。

3優(yōu)化土地補(bǔ)償設(shè)計(jì)方案，保證失地農(nóng)民長(zhǎng)期受益

現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)所征土地前三年的平均收益來(lái)確定的，沒(méi)有考慮土地的市場(chǎng)價(jià)值，補(bǔ)償金和安置費(fèi)偏低已成社會(huì)共識(shí)；單一的貨幣補(bǔ)償也沒(méi)有解決土地原來(lái)承載的社會(huì)保障功能問(wèn)題，失地農(nóng)民就業(yè)困難、生活水平低的情況會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)延續(xù)。因此，今后征用農(nóng)村土地時(shí)，要改變過(guò)去單純以土地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)，并著力構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的多樣化補(bǔ)償制度。一是逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理體現(xiàn)被征土地市場(chǎng)價(jià)值。土地也是勞動(dòng)資料，有其內(nèi)在價(jià)值，應(yīng)該由市場(chǎng)決定價(jià)格。今年開(kāi)始實(shí)行的農(nóng)村與城市土地“同地同價(jià)同收益”辦法，正是為了改變?cè)瓉?lái)“農(nóng)村失地，城市圈地”的局面，改革“農(nóng)民賣地，政府獲利”的弊病。另外，合理提高土地價(jià)格，可以在一定程度上抑制對(duì)土地的非理性需求，降低政府征地欲望，減少市場(chǎng)對(duì)土地的預(yù)期，有利于保護(hù)現(xiàn)有土地。二是轉(zhuǎn)變補(bǔ)償程序，改先補(bǔ)后征為先征后補(bǔ)。可以先報(bào)批擬征土地，然后組織土地評(píng)估，再進(jìn)行掛牌交易，最后按交易價(jià)格的一定比例補(bǔ)償農(nóng)戶。補(bǔ)償數(shù)額會(huì)有差別，這集中體現(xiàn)了土地的市場(chǎng)價(jià)值。對(duì)于失地后農(nóng)民的生活問(wèn)題，政府可先行墊付一定資金加以解決，待最終補(bǔ)償金額確定下來(lái)之后，再支付剩余款項(xiàng)。三是以地養(yǎng)地，占補(bǔ)平衡。這是對(duì)當(dāng)前土地補(bǔ)償方式的有益探索，也是解決失地農(nóng)民一攬子問(wèn)題的釜底抽薪的辦法。從形式上看，有點(diǎn)類似以前的調(diào)地安置和異地安置，由用地單位另選或另購(gòu)適合的土地補(bǔ)償給被征農(nóng)戶，農(nóng)戶將所獲土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助金交給安置地，再由安置地統(tǒng)籌安排失地農(nóng)民的生產(chǎn)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們最擅長(zhǎng)的職業(yè)是務(wù)農(nóng)，最需要的是安定，另劃一片土地給被征地農(nóng)民，不需從頭學(xué)習(xí)新技能，不用顛沛流離四處謀職，還可就地參加適合他們的農(nóng)保，既發(fā)展了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，又維護(hù)了一方穩(wěn)定，是十分值得嘗試的。