構(gòu)建地方政府協(xié)調(diào)機(jī)制有利于社會(huì)和諧

內(nèi)容摘要 在市場經(jīng)濟(jì)條件下,利益的多元化和復(fù)雜的利益格局使得利益沖突成為當(dāng)前地方社會(huì)中的一個(gè)突出問題,建立有效的、與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,是解決這一問題的根本途徑。

關(guān) 鍵 詞 利益沖突 利益協(xié)調(diào) 地方政府

作者 陸道平,蘇州科技學(xué)院教授、博士。(江蘇蘇州:215011)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,地方社會(huì)多元化的利益主體和日益復(fù)雜的利益關(guān)系,必然要求建立一整套與之相適應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)不同利益主體之間的利益和諧,才能更為有效地構(gòu)建地方的和諧社會(huì)。

地方利益沖突不利于和諧社會(huì)構(gòu)建

改革開放30年以來,我國的利益格局發(fā)生了根本的變化,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一元化的利益關(guān)系已經(jīng)被打破,新的利益群體和利益關(guān)系不斷涌現(xiàn),多元化的利益格局和復(fù)雜利益關(guān)系已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的一個(gè)新的重要特征。隨著利益格局的調(diào)整,我國已進(jìn)入了一個(gè)矛盾凸顯期,原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下被掩蓋的矛盾、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中以及受金融危機(jī)影響新呈現(xiàn)的各種矛盾交織在一起。目前,我國進(jìn)入了“社會(huì)群體沖突”時(shí)期,從“三農(nóng)”問題引發(fā)的農(nóng)民群體與基層政府的沖突,城市拆遷引起的群體對抗,金融危機(jī)導(dǎo)致大量農(nóng)民工無法返城工作,到個(gè)別企業(yè)工人的集體罷工行為,以及貧富分化的加劇對大眾情緒的強(qiáng)烈刺激,都說明當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性。我國地方利益沖突呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的特點(diǎn):

一是地方社會(huì)利益異質(zhì)化程度加劇。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的地方社會(huì)里,個(gè)人利益和集體利益、國家利益保持高度的一致,個(gè)人通過農(nóng)村集體組織和單位與黨和國家有效地整合在了一起。但是,隨著改革開放的不斷深入,我國階級、階層發(fā)生分化,產(chǎn)生了一些新的利益階層和利益群體。由于“自由流動(dòng)資源”和“自由活動(dòng)空間”的擴(kuò)大,一些人在市場經(jīng)濟(jì)競爭中嶄露頭角,并迅速從普羅大眾中脫穎而出,成為地方社會(huì)中新的利益群體。另一些人則在市場競爭中逐漸被“甩出”主流社會(huì)隊(duì)伍,淪為社會(huì)的弱勢群體。[1]社會(huì)的“斷裂”現(xiàn)象開始成為人們?nèi)找骊P(guān)心的問題。由于不同利益主體的群體意識和群體歸屬感不一樣,產(chǎn)生了價(jià)值觀的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)及取向的變化,不可避免地導(dǎo)致價(jià)值觀念出現(xiàn)新的沖突。義與利、公與私、權(quán)利與義務(wù)、奉獻(xiàn)與索取等道德關(guān)系,在不同的利益主體之間有不同的價(jià)值取向。所有這些表明,地方社會(huì)利益的異質(zhì)化程度在不斷地加劇。

二是利益沖突的群體化趨勢加強(qiáng)。與過去利益沖突主要發(fā)生在個(gè)人之間不同,近年來,利益訴求相近的利益群體、階層間的認(rèn)同意識增強(qiáng),共鳴程度加深,社會(huì)利益沖突群體化的趨勢日益明顯。這主要表現(xiàn)在:一起群體性事件的參與者當(dāng)中,不僅有利益相關(guān)者,而且有利益無關(guān)者參與并組織策劃,呈現(xiàn)出“無直接利益沖突”的特殊現(xiàn)象。從無直接利益沖突的參與者來看,他們多與沖突事件本身無關(guān),多屬于擁有政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)資源較少的弱勢群體,而且他們或多或少具有了“類意識”。[2]社會(huì)利益沖突的群體化潛藏著政治沖突的風(fēng)險(xiǎn),成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的隱患,地方群體性事件已經(jīng)成為影響我國政治穩(wěn)定、社會(huì)安寧和社會(huì)發(fā)展的突出問題。

三是利益沖突的對抗性傾向增強(qiáng)。在這種對抗中,利益沖突的雙方通常視對方為利益完全對立的一方,參與過程中往往不夠理性,情緒化比較嚴(yán)重,容易采取極端的手段,造成不良后果。雙方不遵守正式的參與規(guī)則,往往訴諸于非正規(guī)、非法甚至暴力手段。由于缺乏組織和制度規(guī)范,因此呈現(xiàn)無序化和非組織化的特點(diǎn),而且在參與過程中不顧社會(huì)后果,事情的發(fā)展趨勢往往難以預(yù)測和控制,這也容易導(dǎo)致意外事件的發(fā)生。更為重要的是,由于大眾沖動(dòng)和非理性的存在,很容易被一些居心不良的非法勢力所利用,從而給地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展帶來混亂。

我國地方社會(huì)利益沖突的這些特點(diǎn),對于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)顯然是不利的。社會(huì)主義和諧社會(huì)并不意味著消除利益沖突,而是指在利益沖突出現(xiàn)后能夠得到及時(shí)地化解,能夠以一種和平和雙贏的方式最終解決這種沖突。

我國地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失

目前,我國已經(jīng)建立了一系列有著社會(huì)主義特色的地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制?，F(xiàn)階段,地方利益沖突主要通過以下幾種組織來進(jìn)行協(xié)調(diào):政黨組織、人大、政協(xié)和信訪部門。但是,這些正式的地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制由于制度本身的不完善以及種種現(xiàn)實(shí)原因,并沒有完全實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)利益沖突的目標(biāo)。我國地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制在實(shí)踐中依然存在一些問題,呈現(xiàn)出較為明顯的缺失。

一是黨的地方組織的協(xié)調(diào)問題。政治溝通是現(xiàn)代政黨組織的一項(xiàng)最為根本的功能。在中國,共產(chǎn)黨是唯一合法的執(zhí)政黨,在中國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于最突出的地位。這就決定了黨的組織在地方利益協(xié)調(diào)中扮演著更為重要的角色。中國共產(chǎn)黨一直奉行“從群眾中來,到群眾中去”的群眾路線,這為黨的組織更好地承擔(dān)這種溝通地方大眾的功能奠定了良好的基礎(chǔ)。同時(shí),中國共產(chǎn)黨擁有龐大的組織網(wǎng)絡(luò)和黨員數(shù)量,這為政治溝通提供了很好的保障。從理論上來說,在中國,通過政黨來實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)不會(huì)存在太大的問題,黨與地方民眾的溝通渠道一般都是暢通的。但事實(shí)上,在協(xié)調(diào)地方利益沖突方面,黨的組織、特別是黨的基層組織的功能并沒有有效地發(fā)揮出來,社情民意難以上傳、上情難以下達(dá)、黨與民眾難以溝通的現(xiàn)象依然存在。導(dǎo)致這一問題的原因有:一些黨員的黨員意識淡薄;黨內(nèi)民主不充分,一言堂現(xiàn)象比較嚴(yán)重;一些基層黨組織渙散和缺失,使黨組織渠道難以發(fā)揮溝通作用;黨員流動(dòng)性的加強(qiáng)使不少基層黨組織難以正常開展活動(dòng);從基層黨組織到中央黨組織層級過多,信息會(huì)出現(xiàn)部分損失或歪曲,等等。[3]所有的這些原因,使得黨的基層組織在發(fā)揮利益協(xié)調(diào)方面的功能大打折扣。

二是地方人大的協(xié)調(diào)問題。人民代表大會(huì)制度是中國社會(huì)主義政治文明的重要制度載體,是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。從法律上來說,各級人大代表是人民群眾的政治代言人,是受人民委托參與管理國家和社會(huì)事務(wù)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員,理所當(dāng)然在地方利益協(xié)調(diào)中扮演重要角色。然而,由于中國人大制度本身并不完善,中國地方人大制度在一些具體的民主制度、工作程序、工作方式方面尚有很多需要改進(jìn)和完善的地方,其在地方利益協(xié)調(diào)中的地位和功能沒有得到充分的體現(xiàn),地方人大和人大代表更多的時(shí)候是形式大于內(nèi)容。特別是一些非常重要的、確保有效溝通的具體制度,如代表接受選民委托的制度、人大代表述職制度、代表約見制度、代表信息公開制度、代表行為懲戒制度等,并沒有真正建立起來,導(dǎo)致地方大眾與地方人大代表之間依然保持著一定的距離,更不用說一旦自身合法利益受損能夠有效地和人大代表取得聯(lián)系。而地方人大代表由于缺乏必要的約束機(jī)制和責(zé)任體系,很難會(huì)主動(dòng)深入一般民眾了解情況。因此,地方人大代表對于地方社會(huì)的利益沖突狀況的把握有限,一旦呈現(xiàn)比較突出的利益沖突,他們的反應(yīng)通常比較滯后。

三是政協(xié)組織的協(xié)調(diào)問題。依照中國的憲法,人民政協(xié)是“有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。從理論上來看,政協(xié)組織特別是地方政協(xié)組織在溝通地方利益沖突方面有著很大的優(yōu)勢。然而,由于政協(xié)組織只是民意表達(dá)機(jī)構(gòu),而不是政策綜合機(jī)構(gòu),它本身并不具備利益分配和利益整合的權(quán)力和政治功能。同時(shí)關(guān)于政協(xié)的組成及職責(zé)、權(quán)限仍無法律規(guī)定,它的相關(guān)活動(dòng)幾乎無法可依,也缺乏有效的制度化的溝通程序和機(jī)制,導(dǎo)致其難以在溝通地方大眾中發(fā)揮真正重要的功能。

四是地方信訪部門的協(xié)調(diào)問題。信訪制度是我國非常有特色的地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制,在有效溝通地方利益關(guān)系方面確實(shí)起到了獨(dú)特的作用,在中國政治溝通中扮演了重要的角色。到目前為止,中國縣級以上地方都建立了較為系統(tǒng)的信訪機(jī)構(gòu)和體系,成為地方利益協(xié)調(diào)中一個(gè)重要的互動(dòng)渠道。但是,由于地方信訪部門本身不是利益的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),更多的時(shí)候只是扮演自下而上的信息傳遞的角色,信訪的內(nèi)容不一定能夠引起上一級有關(guān)部門的足夠重視。因此,信訪者有時(shí)需要經(jīng)歷一個(gè)不斷往來于不同層級的不同政府部門,包括黨委、政府和其他如人大、司法等部門的繁瑣過程。并且,上層的政府機(jī)關(guān),如省級政府甚至是中央機(jī)關(guān)往往都是距離比較遙遠(yuǎn),并不是所有的人都愿意花費(fèi)這些人力和物力來進(jìn)行信訪活動(dòng),出于對成本的理性估量,很多信訪者就有可能采取忍氣吞聲的方法來替代信訪,除非自身的利益受損程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出自身的承受限度。而除了上訪可能花費(fèi)的大量人力和物力以外,信訪者有時(shí)可能面對的更大的成本是,信訪所招致的來自各個(gè)方面的阻撓甚至是報(bào)復(fù)。

基于利益和諧的地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)

實(shí)現(xiàn)不同利益主體之間的和諧,是社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容,而實(shí)現(xiàn)利益和諧的制度保障就是建立有效的、與市場經(jīng)濟(jì)體制利益關(guān)系相適應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前,就我國地方社會(huì)新的利益關(guān)系狀況來說,地方政府必須從以下幾個(gè)方面重新構(gòu)建地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制:

一是建立有效的對地方民眾的信息公開制度。利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是有效溝通,而有效溝通的基礎(chǔ)是信息。目前,中國地方政治溝通過程中的信息公開依然是一個(gè)值得關(guān)注的問題。在很多時(shí)候,地方政治溝通依然是一種信息不對稱的溝通。尤其在公共事件發(fā)生初期,一些地方政府對信息傳播途徑以及傳播內(nèi)容進(jìn)行封鎖、壓制,采取了諸如屏蔽短信、關(guān)閉網(wǎng)站論壇等措施,只有到了事態(tài)發(fā)展難以控制的時(shí)候,地方政府才被動(dòng)地公開相關(guān)信息。這自然會(huì)導(dǎo)致“小道消息”和謠言滿天飛。為此,必須進(jìn)一步推動(dòng)地方政府信息公開制度的有效實(shí)施,建設(shè)透明型政府,確保地方政府組織透明、決策透明和行為透明,讓地方大眾有權(quán)知道政府在做什么,政府為什么要這樣做,政策、法規(guī)為什么這樣制定,以及政府怎么做。為此,未來地方政府信息公開制度的建設(shè)必須在以下幾個(gè)方面積極努力:第一,必須進(jìn)一步促進(jìn)地方政府在信息公開方面的制度化,在組織機(jī)構(gòu)、責(zé)任人員、公開范圍、公開時(shí)效以及責(zé)任機(jī)制等方面完善相關(guān)措施。第二,進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府在信息公開方面的監(jiān)督,中央政府必須在這方面發(fā)揮積極的作用。例如在美國,聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)每年要向國會(huì)提供一份年度報(bào)告,匯報(bào)有關(guān)情況——諸如申請?zhí)峁┬畔⒍痪芙^的次數(shù)和理由,當(dāng)事人就此向政府官員提出申訴的次數(shù)、結(jié)果及理由;拒絕提供信息的官員姓名、職稱、職位及參與案件的數(shù)目,等等。第三,進(jìn)一步強(qiáng)化地方公眾在獲取政府信息方面的權(quán)利,對于拒絕公開應(yīng)該公開的信息的相關(guān)人員和機(jī)構(gòu), 應(yīng)制定有效的約束機(jī)制迫使其公開。第四,進(jìn)一步推進(jìn)信息公開過程中爭議仲裁機(jī)制建設(shè)。

二是進(jìn)一步完善地方利益表達(dá)機(jī)制。利益表達(dá)機(jī)制是現(xiàn)代多元社會(huì)中各利益群體和利益集團(tuán)實(shí)現(xiàn)自身合法利益的重要途徑,通過利益表達(dá)機(jī)制,社會(huì)的不同利益之間進(jìn)行有效的博弈、妥協(xié)和協(xié)商,最后實(shí)現(xiàn)利益的整合,實(shí)現(xiàn)各方的利益均衡。可以說,利益表達(dá)機(jī)制是調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系的重要紐帶,是保持社會(huì)基本公平和正義的重要平臺(tái)。但是,利益表達(dá)往往意味著沖突,因?yàn)樗藶檫_(dá)到利益的目標(biāo)而采取的施加壓力的方式。利益表達(dá)的需求總是產(chǎn)生于利益失衡或利益沖突的時(shí)候,這時(shí)如果不開啟表達(dá)的大門,利益矛盾得不到解決導(dǎo)致日積月累從而醞釀出更嚴(yán)重的危機(jī);但如果完全開啟表達(dá)的大門,以諸多利益矛盾為基礎(chǔ)的表達(dá)行動(dòng),往往會(huì)以不可控的方式和力度沖擊試圖為它提供空間的體制,嚴(yán)重者會(huì)造成社會(huì)的動(dòng)蕩。因此,必須要在利益表達(dá)和社會(huì)穩(wěn)定之間取得平衡?？梢赃@樣說,底限是社會(huì)的穩(wěn)定,上限是利益的表達(dá),兩者之間形成制度化的利益表達(dá)機(jī)制的空間。[4]因此,對于地方大眾的利益表達(dá)機(jī)制來說,如何實(shí)現(xiàn)在保持社會(huì)穩(wěn)定前提下,達(dá)到有效表達(dá)的目的就顯得十分重要。根本的途徑就是在進(jìn)一步完善現(xiàn)有的表達(dá)制度(人大制度、政協(xié)制度和信訪制度)的基礎(chǔ)上,在以下幾個(gè)方面以循序漸近的方式進(jìn)行努力:首先是必須從法律上給予地方大眾更多的自主性的利益表達(dá)權(quán)利和機(jī)會(huì),使其擁有自主表達(dá)的話語權(quán);其次是進(jìn)一步拓寬地方大眾的表達(dá)渠道,如一些地方的“主任信箱”、“群眾來信”、“建言獻(xiàn)策”、“要求督辦”、“批評建議”、“揭發(fā)舉報(bào)”等形式;再者是進(jìn)一步發(fā)揮新聞媒體在地方大眾利益表達(dá)方面的積極功能。公共傳媒是社會(huì)話語權(quán)的掌握者,通過他們可以迅速喚起社會(huì)關(guān)注并形成輿論壓力。這就要求進(jìn)一步理順地方政府和公共傳媒之間的關(guān)系,減少一些不必要和不合理的行政管制,增強(qiáng)傳媒自主性和公眾言論自由性,使之真正發(fā)揮信息雙向互動(dòng)的平臺(tái)效用。

三是進(jìn)一步推動(dòng)地方大眾在利益協(xié)調(diào)中的組織化。利益協(xié)調(diào)本質(zhì)上是各種社會(huì)力量博弈的過程,而博弈的力量和方式取決于社會(huì)組織化程度,社會(huì)集團(tuán)的組織化程度越高則力量越大,博弈的方式越理性,轉(zhuǎn)化為暴力方式的幾率越小。正如阿爾蒙德認(rèn)為的那樣,“所有從事利益表達(dá)的集團(tuán)和組織都可能從事利益綜合”[5]。對于中國來說,中國共產(chǎn)黨的組織已經(jīng)在實(shí)現(xiàn)民眾參與的組織化方面發(fā)揮著積極而不可替代的作用。但是,僅僅依靠黨的組織還是不夠的。解決這一問題有效的途徑是充分發(fā)揮中國各地社會(huì)團(tuán)體的功能。要發(fā)揮這些中介組織在地方政治溝通中的功能,必須進(jìn)一步理順政府和社團(tuán)之間的關(guān)系,確保社團(tuán)的相對獨(dú)立性,淡化社團(tuán)的行政隸屬色彩。必須進(jìn)一步規(guī)范社團(tuán)的制度和運(yùn)行,民政監(jiān)督部門和審計(jì)部門要加強(qiáng)稽查審計(jì)制度,以防止一些組織利用“非營利”的旗幟,謀取自身利益,從而損害其在地方大眾中的形象。同時(shí)政府應(yīng)該創(chuàng)造良好的條件,積極扶持和鼓勵(lì)一些公益性社團(tuán)的建立和發(fā)展,制訂相關(guān)的政策和措施引導(dǎo)這些社團(tuán)在地方公眾參與中發(fā)揮更大的作用?？梢栽诮Y(jié)合中國國情的基礎(chǔ)上借鑒國外某些有益的經(jīng)驗(yàn),逐步制訂和形成不同類別、不同層次的關(guān)于社團(tuán)組織的法律、法規(guī)體系,以法律的形式明確社團(tuán)組織的性質(zhì)、宗旨、地位、職能、組織形式、權(quán)力與義務(wù)、設(shè)置和運(yùn)行的程序、管理和監(jiān)督體制等,以便使社團(tuán)組織盡快走上規(guī)范化、法制化的軌道。地方大眾通過與社團(tuán)建立密切的互動(dòng),并通過社團(tuán)建立與各種利益主體的有效溝通體系來實(shí)現(xiàn)有序的組織化的利益協(xié)調(diào)。

[項(xiàng)目來源:江蘇省教育廳人文社科項(xiàng)目07sjd630066、教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目06JZD0033。]

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編輯 杜運(yùn)泉