環(huán)評(píng)審批重新分級(jí)

如果“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)狀得不到根本性解決,審批權(quán)再次調(diào)整后的項(xiàng)目環(huán)評(píng)仍難逃有名無(wú)實(shí)的尷尬

《財(cái)經(jīng)》記者 張瑞丹

2月24日,中國(guó)環(huán)境保護(hù)部(下稱環(huán)保部)終于在其官方網(wǎng)站上,公布了最新版本的直接審批和委托省級(jí)環(huán)保部門審批的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件目錄。

此時(shí),距新的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》(下稱《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》)正式實(shí)施,只有不足一個(gè)星期。1月16日,經(jīng)過數(shù)年修改的《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》終于公布,并決定自今年3月1日起施行。

盡管姍姍來(lái)遲,但終究讓人松了口氣。因?yàn)樵诖酥?一些地方環(huán)保部門在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)就表示,如果與規(guī)定相配套的新目錄無(wú)法及時(shí)出臺(tái),很可能在具體操作中難以把握。

面對(duì)刺激內(nèi)需的振興政策,中國(guó)各地涌起新一輪投資熱潮。執(zhí)行審批權(quán)新規(guī)后的項(xiàng)目環(huán)評(píng),能否真正做到“收”與“放”之間的平衡,依然是一個(gè)未知數(shù)。

放時(shí)容易規(guī)范難

1998年11月18日,為了防止建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生新的污染,破壞生態(tài)環(huán)境,國(guó)務(wù)院第十次常務(wù)會(huì)議正式通過了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》。

根據(jù)該條例,中國(guó)實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,并對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)實(shí)行分類管理。具體而言,即依據(jù)對(duì)環(huán)境可能造成的影響從大到小,要求項(xiàng)目必須分別編制環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表或填寫環(huán)境影響登記表;并根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì),由各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)審批。

在這一條例中,各地方政府被最大程度地賦予了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的審批權(quán)限。但在地方政府“先發(fā)展,后治理”的傳統(tǒng)模式下,這種審批分權(quán)模式很快暴露出明顯缺陷。環(huán)保部國(guó)家環(huán)境工程評(píng)估中心研究員于敬文告訴《財(cái)經(jīng)》記者,很多地方為了招商引資,不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià),對(duì)焦化、電石等高污染建設(shè)項(xiàng)目“大開綠燈”;有些省為了加快項(xiàng)目審批進(jìn)程,甚至將這一權(quán)限下放至市、縣級(jí)。

2002年11月1日,原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局出臺(tái)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》,以對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)進(jìn)行規(guī)范。次年9月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(下稱《環(huán)評(píng)法》),也在第二章中針對(duì)環(huán)評(píng)分級(jí)審批,做出了原則性規(guī)定。

但這些規(guī)定仍然難以從根本上改變之前的亂象。環(huán)保部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司(下稱環(huán)評(píng)司)司長(zhǎng)祝興祥接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)指出,一個(gè)很重要的原因,就是當(dāng)時(shí)環(huán)評(píng)審批的分級(jí)依據(jù),主要不是建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)和其對(duì)環(huán)境影響的大小,而是項(xiàng)目的投資規(guī)模。

比如,對(duì)于有色金屬的開采,只有總投資在2億元以上的,環(huán)?？偩?后為環(huán)保部)才擁有環(huán)評(píng)的直接審批權(quán)。很多投資總額不足這個(gè)限度但污染較重的建設(shè)項(xiàng)目,如有色金屬冶煉及礦山開發(fā)、鋼鐵加工等,其審批權(quán)限仍然掌握在省級(jí)或地市級(jí)環(huán)保行政主管部門手中。

即使投資規(guī)模的限制,在實(shí)踐上也常常被地方政府“曲線突圍”。不少企業(yè)在地方政府的默許甚至鼓勵(lì)下,往往采取“化整為零”的方式,把一個(gè)投資巨大的單一項(xiàng)目分解成多個(gè)子項(xiàng)目來(lái)報(bào)批,從而繞過環(huán)保部的門檻。

一波三折

早在2005年初始,原國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)評(píng)司已意識(shí)到,當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)對(duì)分級(jí)審批的規(guī)定較為原則,且未突出建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)對(duì)環(huán)境影響的重要性。之后,開始著手對(duì)《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》進(jìn)行修訂。

修訂工作主要負(fù)責(zé)人、環(huán)保部環(huán)評(píng)司環(huán)評(píng)一處處長(zhǎng)劉貴云告訴《財(cái)經(jīng)》記者,按照環(huán)評(píng)司最初的設(shè)想,最好能夠從法律的源頭上進(jìn)行修改。也就是說,首先修改《環(huán)評(píng)法》中針對(duì)環(huán)評(píng)分級(jí)審批的條款,這樣《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》就可以順理成章得到修改。然而,由于各種部門間的利益沖突和矛盾十分尖銳,且法律條款的修改程序過于繁瑣,修改《環(huán)評(píng)法》并未實(shí)現(xiàn)。

知情人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者,修改《環(huán)評(píng)法》針對(duì)分級(jí)審批的條款的提議,在國(guó)家發(fā)改委、交通部、水利部、建設(shè)部等方面遭到反對(duì)。上述部門幾乎無(wú)一例外擁有大量的建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)。雖然環(huán)境影響評(píng)價(jià)僅是從環(huán)境影響的角度做出考量,但環(huán)評(píng)報(bào)告書是否達(dá)標(biāo),則決定著建設(shè)項(xiàng)目能否最終落地。

在這種情況下,環(huán)評(píng)司決定暫時(shí)放棄修改《環(huán)評(píng)法》,單純從修改《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》入手。不過,劉貴云在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)承認(rèn),《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》的修訂也多有波折。

其中最為微妙的,仍是與發(fā)改委的協(xié)調(diào)。根據(jù)《環(huán)評(píng)法》的規(guī)定,國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門需要審批由國(guó)務(wù)院審批或核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目;而為了進(jìn)一步明確權(quán)責(zé),細(xì)化不同行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限,《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》修訂的同時(shí),也必須發(fā)布修訂過的《環(huán)境保護(hù)部直接審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄》及其他有關(guān)目錄。這些目錄的制訂,則必須依照國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》進(jìn)行。

況且,2007年發(fā)改委亦準(zhǔn)備修訂自己的核準(zhǔn)目錄。劉貴云告訴《財(cái)經(jīng)》記者,在多次溝通后,2007年11月,《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》的征求意見稿草案終于完成。此后,這一草案也通過了原國(guó)家環(huán)?？偩值膶ｎ}會(huì)審議通過,并于2008年1月最終形成修訂送審稿。

環(huán)評(píng)司司長(zhǎng)祝興祥對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露,在草案修訂稿的形成過程中,他們廣泛征求了電力、鋼鐵、有色、化工石化等八個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì),以及部分省級(jí)、地市級(jí)環(huán)保局和有關(guān)部門的意見。期間,又三次書面征求了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、地方政府和環(huán)保部門的意見,兩次提交部常務(wù)會(huì)審議。

收放之間求平衡

在新的《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》中,最大的調(diào)整是,不再單獨(dú)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的投資規(guī)模來(lái)確定審批主體,而是根據(jù)不同行業(yè)、不同建設(shè)項(xiàng)目種類可能對(duì)環(huán)境造成的影響大小,作為重新劃分審批權(quán)限的標(biāo)尺。

例如,根據(jù)2002年的規(guī)定,凡是總投資10億元及以上的水利工程建設(shè)項(xiàng)目,其環(huán)評(píng)報(bào)告書都需交由環(huán)保部進(jìn)行審批。而即將施行的《目錄》則規(guī)定,除了國(guó)際河流和跨省(區(qū)、市)河流上的水庫(kù)項(xiàng)目,其他水利工程項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告一律下放至地方進(jìn)行審批。

實(shí)際上,修訂后的《目錄》,將電信(除國(guó)內(nèi)干線傳輸網(wǎng)、國(guó)際電信傳輸線路等個(gè)別項(xiàng)目)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及垃圾焚燒發(fā)電、農(nóng)藥、氯乙烯、化學(xué)制藥等22類項(xiàng)目的審批權(quán),都依法調(diào)整為地方環(huán)保部門審批。

在環(huán)保部環(huán)評(píng)司環(huán)評(píng)一處處長(zhǎng)劉貴云看來(lái),按照行業(yè)性質(zhì)來(lái)劃分審批權(quán)限,遠(yuǎn)比過去依照投資規(guī)模來(lái)確定要合理得多。投資規(guī)模大的項(xiàng)目并不一定環(huán)境影響很大,但是有一些行業(yè)中投資規(guī)模非常小的項(xiàng)目,“環(huán)境影響卻不一定很小?！杯h(huán)評(píng)司司長(zhǎng)祝興祥對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示,此次調(diào)整,仍然是以下放權(quán)力為主;此外,還進(jìn)一步修訂了地方人民政府制定轄區(qū)內(nèi)分級(jí)審批規(guī)定的參照原則。

例如,修訂后的《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》明確規(guī)定,除環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)審批的對(duì)環(huán)境可能造成重大影響的項(xiàng)目,其他有色金屬冶煉及礦山開發(fā)、鋼鐵加工、電石、鐵合金、焦炭、垃圾焚燒及發(fā)電、制漿等對(duì)環(huán)境可能造成較大影響的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,均由省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)審批,地市級(jí)環(huán)保部門不再享有任何審批權(quán)。而此前的規(guī)定,僅將審批權(quán)限下放給省市級(jí)環(huán)境保護(hù)部門,到底是該由省級(jí)部門還是市級(jí)部門審批,并無(wú)明確界定。

進(jìn)入2008年下半年以來(lái),隨著國(guó)務(wù)院“保增長(zhǎng),擴(kuò)內(nèi)需,調(diào)結(jié)構(gòu)”等措施出臺(tái),各地基礎(chǔ)設(shè)施、“民生工程”、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建等建設(shè)項(xiàng)目紛紛上馬。一些業(yè)內(nèi)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示,目前地方上報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目中,估計(jì)有20%到30%,實(shí)際上都屬于“兩高一資”(高污染,高耗能,資源性)項(xiàng)目。

因應(yīng)這種新的變化,新版的《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》及目錄也做了相應(yīng)的調(diào)整。在對(duì)一般性行業(yè)放權(quán)的同時(shí),環(huán)保部上收了部分環(huán)境影響重大的“兩高一資”行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)。

例如,原本本期裝機(jī)20萬(wàn)千瓦以下的火電站項(xiàng)目,可由省(市)級(jí)環(huán)保局進(jìn)行審批?？紤]到火電站項(xiàng)目屬于典型的“兩高一資”行業(yè),在新規(guī)中,無(wú)論規(guī)模大小、裝機(jī)容量多少,其環(huán)評(píng)審批的權(quán)限一律上收環(huán)保部。此外,備受公眾關(guān)注的煤制油、玉米深加工以及風(fēng)電、制鹽等12類建設(shè)項(xiàng)目,也全部調(diào)整為環(huán)保部審批。

此次修訂另一個(gè)明顯的變化,是新增了“委托審批”的條款。環(huán)保部可以將法定由其負(fù)責(zé)審批的部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的審批權(quán)限,委托給該項(xiàng)目所在地的省級(jí)環(huán)保部門。但受委托的省級(jí)環(huán)保部門不得再將此權(quán)限委托他人。

劉貴云對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋說,這一條款主要是為了更有效地利用現(xiàn)有的環(huán)保資源,因此環(huán)保部仍要對(duì)委托審批行為進(jìn)行監(jiān)督,并對(duì)此審批行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這也就意味著,一旦審批后出現(xiàn)問題,全部責(zé)任將由環(huán)保部承擔(dān)。

北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法教授汪勁在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示,修訂過的《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》是一個(gè)不小的進(jìn)步,因?yàn)樗魑烁骷?jí)環(huán)保主管部門在環(huán)評(píng)上“誰(shuí)應(yīng)該干什么,不應(yīng)該干什么”的職責(zé)關(guān)系。不過,他也坦言,新規(guī)的出臺(tái)和實(shí)施,很難從根本上解決目前國(guó)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)“名不副實(shí)”的現(xiàn)狀。

早在去年10月27日,全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)陳至立向全國(guó)人大常委會(huì)作《關(guān)于檢查中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法實(shí)施情況的報(bào)告》時(shí),就已在報(bào)告中指出,在環(huán)評(píng)過程中,強(qiáng)調(diào)審批而忽視全程監(jiān)管的情況比較突出。

汪勁對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者強(qiáng)調(diào),更為艱難的,也許是如何建立起可以追究責(zé)任的后續(xù)監(jiān)督機(jī)制。因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告本身應(yīng)當(dāng)具有行政合同性質(zhì),如果做不到的話,理應(yīng)受到相應(yīng)的制裁。

對(duì)此,劉貴云解釋說,目前環(huán)保部與各地環(huán)保部門并不屬于“垂直管理”模式,只是“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系。因此,發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況后,環(huán)保部往往也只能向地方政府提出處罰建議,并不能直接進(jìn)行處罰。

不過,據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,為了防止出現(xiàn)地方政府施壓、環(huán)保局越權(quán)違規(guī)的情況發(fā)生,目前《環(huán)評(píng)分級(jí)審批規(guī)定》也已對(duì)此做出規(guī)定。一旦出現(xiàn)問題,將會(huì)立刻派出監(jiān)察部門進(jìn)行處罰,并對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行處理?！?/p>