失地農(nóng)民法律保障問題研究

摘 要:失地農(nóng)民法律保障問題的產(chǎn)生是任何一個國家從不發(fā)達狀態(tài)向發(fā)達狀態(tài)邁進的必然結(jié)果?，F(xiàn)代社會中社會公正基本規(guī)則要求對失地農(nóng)民問題進行新的詮釋。針對失地農(nóng)民構(gòu)建確保社會公正的土地利益分享法律機制、勞動就業(yè)利益分享法律機制、勞動利益保護法律機制、社會保障體系以及農(nóng)村土地的市場化補償機制是當下失地農(nóng)民問題的初步解決之道。

關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民;社會公正;弱勢群體;社會保障法;社會法

中圖分類號: 文獻標志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0063-03

失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生是任何一個國家從不發(fā)達狀態(tài)向發(fā)達狀態(tài)邁進的必然結(jié)果,或者說是特定時代的產(chǎn)物。只要考察一下當今世界較發(fā)達國家走過的社會發(fā)展軌跡,我們就可以毫無疑義的得出上述結(jié)論。所以,社會各界大可不必為失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生而“莫名驚詫”,在研究此問題時,需要一些真正意義上的“大歷史觀”。其實,細致考察我國失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生和發(fā)展軌跡,就可以發(fā)現(xiàn)該問題也是符合上述結(jié)論的。因為我國失地農(nóng)民問題的真正產(chǎn)生是在20世紀80-90年代,而其最初發(fā)源地也是在江蘇、浙江以及廣東等經(jīng)濟比較發(fā)達的省份,只是后來隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展,尤其是在中共十三屆四中全會明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制是我國經(jīng)濟體制改革的目標以來,失地農(nóng)民問題幾乎成為全國都在關(guān)注的一個社會問題。本文試圖從社會公正的視域來對失地農(nóng)民法律保障問題進行相關(guān)的研究,以期拋磚引玉。

一、社會公正基本規(guī)則與失地農(nóng)民問題

現(xiàn)代社會中社會公正基本規(guī)則的完整體系包括但不限于:平等、自由、社會合作的理念依據(jù)和現(xiàn)代化進程以及市場經(jīng)濟的現(xiàn)實依據(jù)。[1]26其中,平等理念要求政府應(yīng)將失地農(nóng)民問題作為一個主要的社會問題看待,應(yīng)該充分重視失地農(nóng)民的合法權(quán)益;充分重視失地農(nóng)民為國家和社會做出的特殊貢獻和犧牲,并通過諸如失地農(nóng)民自身的市場競爭能力的增強、對失地農(nóng)民的就業(yè)歧視的消除、面向失地農(nóng)民的社會保障體系的建立、政府作用的充分發(fā)揮以及社區(qū)管理的轉(zhuǎn)變等[2]24-29諸多方面來保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。自由理念要求尊重失地農(nóng)民對于國家所做的貢獻和犧牲,并要求國家在土地征用和征收過程中應(yīng)在法律及政策制定上,體現(xiàn)出對失地農(nóng)民的特殊照顧。詳言之,就是要改革目前征地補償費分配機制混亂、補償機制單一、差別待遇明顯、產(chǎn)值計算不準確以及實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換的各種機制缺失等弊端,[3]充分尊重和保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。社會合作理念要求失地農(nóng)民在主張自己合法權(quán)益的同時,應(yīng)充分認識到社會發(fā)展必須靠相互的合作和溝通始能完成?！皞€體人只有在社會中進行有效的社會合作,才有可能實現(xiàn)自身的價值。”[4]121失地農(nóng)民亦應(yīng)適當理解和包容政府,并積極支持政府合法合理的社會發(fā)展規(guī)劃。

社會公正的基本規(guī)則包括基本權(quán)利的保證規(guī)則、機會平等的規(guī)則、按貢獻進行分配的規(guī)則以及社會調(diào)劑的規(guī)則。[4]32-36基本權(quán)利的保障規(guī)則從某種程度上講,就是現(xiàn)代社會所講的基本人權(quán)亦即生存權(quán)的規(guī)則。顯然,保障失地農(nóng)民的基本生存權(quán),就像馬斯洛在其著名的“需求五層次論”[6]中所講的第一層次亦即“生理需求”一樣不可或缺。機會,“實際上是指社會成員發(fā)展的可能性空間和余地”。[1]33對于失地農(nóng)民而言,保障其失去土地之后的基本發(fā)展機會,是非常有必要的。因為只有這樣的保障才有可能使其擁有基本發(fā)展的權(quán)利,不至于因為國家的“土地征收”或者“土地征用”的公權(quán)行為而阻隔或者“斷裂”。按貢獻進行分配的規(guī)則和社會調(diào)劑的規(guī)則,顯然要求由國家對失地農(nóng)民因做出了特殊貢獻和犧牲而進行符合其比例的分配。這種分配不僅體現(xiàn)在初次分配中,還包括在第二次分配中,甚至也包括在最后的“結(jié)果公平”條件下不遺余力的照顧失地農(nóng)民的權(quán)益。

從某種程度而言,失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生從社會公正的視角而言,是部分地違背社會的基本公正價值目標的。因此,任何一個致力于為公民謀福利的政府,都應(yīng)高度重視在城市化或者說是在現(xiàn)代化過程中產(chǎn)生的諸如社會不公、貧富差距,以及由此而衍生的各種民生問題,失地農(nóng)民的問題即其中的問題之一。我國政府作為代表為最廣大人民謀取社會福祉的政府,亦不例外。當然,失地農(nóng)民問題的最終解決信賴于高度發(fā)達的社會生產(chǎn)力。只有以高度發(fā)達的物質(zhì)基礎(chǔ)作為保障才有可能從本質(zhì)意義上解決失地農(nóng)民問題。所以,馬克思恩格斯不無天才的指出:“通過社會生產(chǎn),不僅可能保證一切社會成員有富足的和一天比一天充裕的物質(zhì)生活,而且還可能保證他們的體力和智力獲得充分的自由的發(fā)展和運用。”[5]

二、社會公正視域下失地農(nóng)民問題的化解之道

對于失地農(nóng)民而言,如何在制度設(shè)計和建設(shè)的范圍內(nèi)實現(xiàn)機會公平,尤其是在法律的框架內(nèi)進行制度構(gòu)建,尤顯重要。筆者認為,構(gòu)建以下法律制度對于失地農(nóng)民實現(xiàn)社會公平具有非常重要的作用:

第一,完善土地利益分享法律機制。我國《土地管理法》規(guī)定,對于土地征用實行“保證被征用土地的農(nóng)民不因失去土地而降低生活水平的征地補償原則”。同時,根據(jù)我國《土地管理法》第47條的規(guī)定:征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。換言之,征地補償安置費用可以分為三部分:即土地所有權(quán)補償、土地使用權(quán)補償、地上附著物和青苗費補償。土地補償費應(yīng)該歸土地所有者和土地使用者即集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民所有;安置補助費以及地上附著物和青苗補償費應(yīng)該完全歸土地承包者或土地使用者——失地農(nóng)民所有,用于生活安置和安排生產(chǎn)。雖然法律并沒有明確規(guī)定三部分補償費用的具體受益對象,但我們可以比較確定地推論出:受益的對象主要包括失地農(nóng)民和集體。但就實際情況來看,受益對象已惠及到政府及政府各部門。另外,按照《土地管理法》的補償安置標準推算,即使不將地上附著物和青苗補償費計算在內(nèi),僅安置補助費按底線算也已達到征地總費用的40%,若加上地上附著物和青苗的補償費,被征地農(nóng)民至少應(yīng)得到占征地總費用50%的安置和補償費用?？蓪嶋H情況卻是,最擁有發(fā)言權(quán)和最應(yīng)該受益的群體——失地農(nóng)民所得的收益反而最少——據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計,各補償對象所占的比重為:農(nóng)民5%～10%,農(nóng)村集體25%～30%,政府及各部門60%～70%。[6]可見,現(xiàn)在我們要做的僅僅是“把上帝的歸還上帝,把撒旦的歸還撒旦”,土地各利益分享主體之間各得其所,并在最大意義上保障為國家和社會做出特殊犧牲的失地農(nóng)民的權(quán)益。

第二,完善勞動就業(yè)利益分享法律機制。由于歷史原因形成的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存在,我國長期將農(nóng)村居民和城市居民按照兩種不同的模式和水平來安排就業(yè),從而人為地將社會公民分為兩類不同的群體,這在世界經(jīng)濟發(fā)展史上是罕見的?，F(xiàn)階段戶籍制度改革要求的呼聲此起彼伏,就是在這樣的一種宏觀的社會背景下展開的。可以說,現(xiàn)階段中國所面臨的大部分問題與這樣的一種二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)緊密相連。所以,中國的任何改革都是“牽一發(fā)而動全身的”,這就注定了我國社會改革的腳步只能是“溫和的”、“保守的”、“潤物細無聲的”,而非“激進的”和“猛烈的”。對于失地農(nóng)民勞動就業(yè)利益分享機制的構(gòu)建,必須與這樣的一個宏大社會背景緊密相連。我們認為,任何不聯(lián)系深厚的政治、經(jīng)濟、文化背景亦即社會背景基礎(chǔ)上所提出的這樣或那樣的對失地農(nóng)民問題的研究都是缺乏現(xiàn)實語境的。而以筆者拙見,此機制的建立,政府作用的發(fā)揮亦即政府“有限政府”作用的發(fā)揮,其意義是非同凡響的。詳言之,此機制的建立需要以政府為主導(dǎo),進行以下但不限以下幾個方面的改革:

其一,政府應(yīng)該努力消除對失地農(nóng)民的就業(yè)歧視,建立城市居民與失地農(nóng)民之間的統(tǒng)一的就業(yè)市場。[2]25-26首先,從制度上消除對失地農(nóng)民工的就業(yè)歧視,為此就應(yīng)該對失地農(nóng)民給予“國民待遇”并賦予其憲法規(guī)定的社會保障權(quán)。其次,需要相關(guān)立法加速消除對失地農(nóng)民的就業(yè)歧視。目前我國關(guān)于就業(yè)歧視的法律主要體現(xiàn)在《勞動法》中,但《勞動法》僅列出民族、種族、性別、宗教信仰歧視四項,而將現(xiàn)實中失地農(nóng)民普遍存在的就業(yè)歧視問題排除在法定的就業(yè)歧視之外,從而使得我國的反就業(yè)歧視缺少法律依據(jù)。盡管在目前《就業(yè)促進法(草案)》中有相關(guān)的反就業(yè)歧視的內(nèi)容,但其細化程度以及保障力度遠遠不夠。再次,可成立失地農(nóng)民工會,依靠失地農(nóng)民集體的力量來消除就業(yè)歧視。盡管中華全國總工會發(fā)出《關(guān)于切實做好維護農(nóng)民工合法權(quán)益工作的通知》,并明確要求凡與用人單位建立勞動關(guān)系(含事實勞動關(guān)系)的職工,不論其戶籍是否在本地區(qū)或工作時間的長短,都有依法組織和參加工會的權(quán)利。但由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)普遍較低、政治權(quán)利訴求渠道不順暢等固有的特點,使得各地區(qū)吸收失地農(nóng)民加入工會一直存在操作困難的問題。

其二,政府應(yīng)通過各種渠道培訓(xùn)失地農(nóng)民,使其在同等條件下亦有就業(yè)之可能。[2]24-25根據(jù)人力資源學(xué)的基本原理:勞動力素質(zhì)高的個體,由于其自身的市場競爭能力較強,故其適應(yīng)社會生活的能力較勞動力素質(zhì)低的個體要強的多。從失地農(nóng)民自身因素來看,提高進城失地農(nóng)民的自身素質(zhì)是解決進城失地農(nóng)民問題的一個有效途徑。事實上,隨著我國市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展和經(jīng)濟增長方式的逐步轉(zhuǎn)變,社會各方面對勞動力素質(zhì)的要求也越來越高。因此加強對失地農(nóng)民的基礎(chǔ)教育和職業(yè)技術(shù)教育是提高勞動力素質(zhì)、促進人力資本形成、適應(yīng)市場規(guī)律需求的當務(wù)之急。那么,如何提高失地農(nóng)民素質(zhì)呢?以筆者拙見:首先,從宏觀上講,對失地農(nóng)民采取各種優(yōu)惠的政策,使其完全融入到現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟的社會發(fā)展主流中來。改變目前中國經(jīng)濟發(fā)展“只顧火車頭,不顧火車尾”之現(xiàn)狀,以經(jīng)濟“和諧”和“可持續(xù)”發(fā)展的視角,來重新審視目前中國發(fā)展過程中所出現(xiàn)的“基尼系數(shù)”超警戒線、東西部發(fā)展不平衡等現(xiàn)狀。同時賦予教育“機會公平”,從而奠定失地農(nóng)民勞動就業(yè)利益分享法律機制的人力基礎(chǔ)。詳言之,就是政府要進行教育體制改革,繼續(xù)加強對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入,發(fā)揮基礎(chǔ)教育、正規(guī)教育、社會力量在提高勞動力素質(zhì)方面的作用;建立農(nóng)村教育專項基金;吸引優(yōu)秀人才,并能最終留住優(yōu)秀人才,改變目前“孔雀東南飛”的現(xiàn)狀。其次,從微觀上講,就是要加強對失地農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)?！稗r(nóng)民技能培訓(xùn)的根本目的是為了實現(xiàn)就業(yè)。要以市場需求為導(dǎo)向,以受訓(xùn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移為目標,按照‘政府推動、學(xué)校主辦、部門監(jiān)管、農(nóng)民受益的原則實施。”[7]根據(jù)農(nóng)業(yè)部、勞動保障部、教育部、科技部、建設(shè)部、財政部聯(lián)合頒布《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》的基本原則和精神,政府各有關(guān)部門應(yīng)該制訂中短期培訓(xùn)計劃,根據(jù)失地農(nóng)民文化層次差異、居住情況等特點,有計劃、有組織地使每個失地農(nóng)民工都能接受職業(yè)培訓(xùn),從而掌握一門以上的實用技術(shù),提高他們進入市場進行就業(yè)競爭的能力。同時,政府還應(yīng)該充分利用現(xiàn)有資源,建立失地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。利用現(xiàn)有勞動力培訓(xùn)資源,建立以職業(yè)技術(shù)學(xué)校為主體、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校為補充的兩級職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò),并為失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)提供資金保障,從而奠定失地農(nóng)民勞動就業(yè)利益分享法律機制的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

第三,完善針對失地農(nóng)民的勞動利益保護法律機制。事實上,勞動利益保護法律機制不僅僅是針對失地農(nóng)民而言的,在當下中國大規(guī)模的失業(yè)語境下,這種法律機制應(yīng)該是針對所有勞動者的。目前,勞動利益受到侵犯的問題主要表現(xiàn)為由于缺乏相關(guān)法律制度的保障,造成勞動報酬差距過大、勞動工資增長乏力、拖欠工資現(xiàn)象嚴重等問題。為解決此類問題,需要建立勞動報酬差距的合理標準體系及預(yù)警機制、完善最低工資保障法律制度和解決勞動薪酬方面問題的勞動爭議處理機制。[8]

第四, 完善針對失地農(nóng)民的社會保障體系。鑒于失地農(nóng)民人數(shù)的龐大,構(gòu)建專門針對失地農(nóng)民的社會保障體系對于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展來說至為重要,尤其是在失地農(nóng)民普遍感到生活被主流社會“剝離”、利益被“剝奪”、心理嚴重失衡的情況下,更加劇了針對失地農(nóng)民社會保障體系這項制度建設(shè)的緊迫性。具體來說,失地農(nóng)民的社會保障應(yīng)該包括但不限于以下內(nèi)容:失地農(nóng)民的最低生活保障、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、失地農(nóng)民的醫(yī)療保障、為失地農(nóng)民提供再教育培訓(xùn)和再就業(yè)的機會、為失地農(nóng)民提供法律援助等項目。

第五,建立并完善針對農(nóng)村土地的市場化補償法律機制。我國現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)逐步表現(xiàn)出其濃厚的計劃經(jīng)濟色彩的弊端。其中,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰是這種流弊的最重要表現(xiàn)形式。要從本質(zhì)上解決解決失地農(nóng)民的問題,最重要的還是要為失地農(nóng)民建立一種合理的政府引導(dǎo)機制。而這種引導(dǎo)機制的歷史重任毫無疑義的落到了對農(nóng)村土地的市場化補償機制的建構(gòu)中。農(nóng)村的土地市場制度應(yīng)包括諸如土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)基本規(guī)則、市場調(diào)控體系、市場運行機制以及土地市場法律和政策規(guī)定等等。

三、結(jié)論

失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生是社會轉(zhuǎn)型過程中的必然產(chǎn)物。從社會公正的視域考慮和探討此問題,對于當下中國所出現(xiàn)的失地農(nóng)民問題具有重要的理論和現(xiàn)實意義。需要明確的是,失地農(nóng)民問題的探討和研究是一個系統(tǒng)工程。事實上,中國任何一個問題的解決都是各個系統(tǒng)相互配合的產(chǎn)物。顯然,失地農(nóng)民問題的解決也不例外。只有解決了與失地農(nóng)民問題相關(guān)聯(lián)的一系列社會問題,諸如:農(nóng)村社會保障制度建立問題、戶籍制度改革問題、現(xiàn)階段基本人權(quán)保障問題、土地所有制改革問題、市場機制在社會各環(huán)節(jié)中的運作問題等,才有可能從最終意義上解決失地農(nóng)民問題。那種認為:失地農(nóng)民問題的解決靠一種機制或者一種制度就完全能夠解決的想法,即“畢其功于一役”的想法是不可取的。失地農(nóng)民問題的最終解決要靠高度發(fā)達的社會生產(chǎn)力。只有生產(chǎn)力高度發(fā)達了,才有可能從真正意義上解決失地農(nóng)民問題。所以,對于目前學(xué)術(shù)界有學(xué)者提出的諸如對現(xiàn)有的各種制度的刁難以及不顧我國基本國情的“詆毀”和“煽情”,從社會的整體發(fā)展角度而言是不可取的。社會的發(fā)展靠社會各個階層的通力合作,即狄驥所主張的“社會合作”。在社會轉(zhuǎn)型過程中,各個階層需要一些“合理的”和“謹慎的”寬容。寬容在當下確實是一種美德。誠如考夫曼教授所指出的那樣:“寬容原則——多元風(fēng)險社會的法律哲學(xué)”。[9]

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[責(zé)任編輯:張亞茹]