促進內需增長的公共物品政府供給合理化分析

李樂軍

摘 要:當前我國政府必須充分認識到自己在擴大內需、刺激消費增長中的重要職責,通過多方面的努力保證內需持續(xù)快速地增長。其中,政府能否合理地供給公共物品就是一個非常重要的問題。政府應采取更強有力的措施構建一種能夠兼顧效率與公平的公共物品供給模式,以社會性公共物品供給為主,實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給的相對均衡,避免公共物品供給的過度市場化,實現(xiàn)政府供給公共物品的合理化。

關鍵詞:公共物品;供給;合理;內需;增長

中圖分類號: 文獻標志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0026-02

毫無疑問,面對國際金融危機,我們不能過分地依賴出口來促進中國經(jīng)濟增長,擴大國內消費需求應成為確保經(jīng)濟增長的主要手段。要刺激我國消費增長,特別是擴大居民消費,需要通過許多方面的共同努力才能達成,其中政府能否合理地供給公共物品就是一個非常重要的問題。實際上,我國消費需求長期保持在較低水平,而且在金融危機面前仍然很難拉動,這與我國政府公共物品供給中長期存在的不合理狀況密切相關。

(一)

由于政府自身存在的特殊性和條件的優(yōu)越性,每個國家的政府都承擔著一定的公共物品供給職能。概括而言,政府提供的公共物品主要有三類:一是政治性公共物品,指與國家政治性職能相聯(lián)系的公共物品,如行政管理、國防安全、社會治安、法律法規(guī)等。二是經(jīng)濟性公共物品, 指政府為促進經(jīng)濟發(fā)展而提供的公共物品,如投資經(jīng)營國有企業(yè)與公共事業(yè)、投資公共基礎設施建設、對企業(yè)經(jīng)營活動進行補貼,以及政府為了調控經(jīng)濟運行所做的宏觀調控、國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、經(jīng)濟信息,等等。三是社會性公共物品, 指政府通過轉移支付和財政支持對就業(yè)、教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技補貼、環(huán)境保護等社會發(fā)展項目提供的公共物品。一般來說,政治性公共物品主要是維持社會的穩(wěn)定發(fā)展,經(jīng)濟性公共物品主要是保持經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展,社會性公共物品則主要是促進人民生活的改善。顯然,這三類公共物品俱有作用,不可替代。但是,從市場經(jīng)濟的發(fā)展史和現(xiàn)代政府職能演變的規(guī)律來看,政府是逐漸由管制型向服務型轉變的。因此,政府選擇與側重供給的公共物品,其發(fā)展趨勢也呈現(xiàn)為從以政治性公共物品為主,逐漸擴展成以經(jīng)濟性公共物品為主,后又過渡到以社會性公共物品為主。也就是說,政府必須及時、合理地提供人民廣泛需求的就業(yè)、教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技、環(huán)境保護等社會發(fā)展項目方面的公共物品,減輕人民的生活負擔,增強人民的消費能力,不斷提高人民的生活水平,從而促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

就我國而言,政府供給公共物品也經(jīng)歷了一個轉變過程。新中國成立后,在計劃經(jīng)濟條件下,形成“全能政府”,政府不僅是唯一的公共物品供給主體,而且其供給方式也非常單一,即由政府按指令性計劃直接生產(chǎn)公共物品提供給社會。這一時期,由于我國生產(chǎn)力水平還很低,政府財力十分有限,因此,總體上看,國家對公共物品的供給屬于低福利水平型,公共物品供給總量嚴重不足,而且政府是以供給政治性公共物品為主,公共物品種類殘缺不全。十一屆三中全會以后,我國實行改革開放,黨和政府工作重心及時轉移到經(jīng)濟建設領域。1987年黨的十三大確立了“一個中心、兩個基本點”為主要內容的社會主義初級階段基本路線,圍繞“以經(jīng)濟建設為中心”,政府職能進行轉變,形成經(jīng)濟建設型政府,政府供給公共物品擴展成以經(jīng)濟性公共物品為主。

不可否認,這種政府主導型經(jīng)濟,在建設型財政的推動下能夠使我國經(jīng)濟在短時期內就迅速發(fā)展起來,以兩個主要方面為例:一是GDP總量不斷攀升,2008年達到30.067萬億元(即43333.57億美元),成為僅次于美、日的世界第三大經(jīng)濟體。二是全國財政收入增長迅猛,繼2003年突破2萬億元,2005年突破3萬億元,2006年接近4萬億元,2007年突破5萬億元,2003年至2007年五年間,全國財政收入累計約17萬億元,比上一個五年增加10萬億元,年均增長22%。[1]然而,由于政府長期只注重擴展經(jīng)濟性公共物品的供給,未能適時過渡到以社會性公共物品供給為主,因此在不斷擴展經(jīng)濟性公共物品供給取得巨大成績的背后卻潛存著許多容易被人們忽視的深層次問題,主要是:第一,政府的缺位使社會性公共物品供給嚴重缺乏,城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間社會性公共物品供給嚴重失衡,占全國人口比例大多數(shù)的民眾實際上缺乏較高水平的消費能力;第二,政府的錯位引起社會性公共物品供給方面過度市場化,民眾不得不應付高昂的教育、醫(yī)療、住房等方面費用,直接削弱了占全國人口比例大多數(shù)的民眾僅存的消費能力。目前,這些問題已經(jīng)在全球金融危機沖擊下急需擴大內需的緊迫時期暴露無遺。

(二)

當前,面對世界經(jīng)濟環(huán)境急劇變化和我國經(jīng)濟增長下行壓力加大的嚴峻形勢,政府應注重把保增長、擴內需同改善民生緊密結合起來,堅持把改善民生作為保增長的出發(fā)點和落腳點,把改善民生建立在提高公共物品供給質量、優(yōu)化公共物品供給結構的基礎之上,采取更強有力的措施完善社會性公共物品的供給,把公共財政的積極效應充分發(fā)揮出來,進一步解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題,積極開創(chuàng)和諧社會新局面。

1.政府應當以社會性公共物品供給為主,解除百姓消費需求的后顧之憂。長期以來,政府在社會性公共物品供給方面重視不夠,嚴重缺位。政府在社會性公共物品供給中沒有充分履行職責,許多現(xiàn)實急需的應由政府供給的公共物品生產(chǎn)與提供不足,或者輕易放棄一些本應由政府生產(chǎn)和提供的社會性公共物品。政府缺位不僅不能滿足公眾的消費需求,而且增加了公眾的負擔,導致私人在這方面的開支扭曲性增長。時下,不少人之所以捂著錢袋不敢消費,就是因為有后顧之憂,尤其在住房、教育、醫(yī)療“三座大山”的壓迫下,在社會保障不健全的情況下,普通百姓有點錢要么就用于“搬山”,要么就小心存起來,以備失業(yè)、養(yǎng)老之用。毫無疑問,政府必須充分考慮到這種現(xiàn)實,迅速優(yōu)化公共政策的制定和執(zhí)行系統(tǒng),果斷地從以經(jīng)濟性公共物品供給為主過渡到以社會性公共物品供給為主。值得肯定的是,當前我國政府已經(jīng)吸取了以往的經(jīng)驗教訓,把改善民生列為進一步擴大內需之首。比如,2008年11月9日國務院公布的擴大內需促進經(jīng)濟增長的十項措施中包括了加快建設保障性安居工程、加快農村基礎設施建設、提高城鄉(xiāng)居民收入以及加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展等。我們有理由相信,隨著這些方面的建設和發(fā)展,以及一些稅費的減免,公眾的后顧之憂逐漸減少,消費需求也就能拉動起來。[2]

2.實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給的相對均衡,形成內需增長的堅實基礎。國家統(tǒng)計局公布的歷年統(tǒng)計年鑒顯示,2000年最終消費率尚為61.1%,到2008年已經(jīng)下降到48.6%,其中居民消費率由48%下降到35%左右。[3]一般而言,居民消費是最終消費的主體,居民消費的比例減少,相應地,居民消費中的農村消費更是極度減少。多年來我國不斷呼吁要“擴大內需,擴大消費”,但事實是我們的消費率在持續(xù)走低,癥結在哪里呢?實際上,這與我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)有別的公共物品供給不公平問題密切相關。長期以來,在重工輕農、重城輕鄉(xiāng)思想的指導下,國家財政支出更多地傾向于工業(yè)與城市,對農業(yè)與農村的公共物品供給的力度較小,形成城鄉(xiāng)之間公共物品供給的嚴重不均衡格局。城鄉(xiāng)在基礎教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障、公共基礎設施建設等方面有巨大差距,例如,在中小學義務教育方面,一直以來農村義務教育經(jīng)費普遍低于城市,1997年城市學生的人均教育經(jīng)費為1397元,而農村學生的人均教育經(jīng)費僅為316元,城市學生的人均教育經(jīng)費大約是農村學生的4倍,在農村教育經(jīng)費較低的情況下,農村義務教育在師資、教學設施及其他條件均較城市差,農村從國家教育投入中受益比城市少得多。[4]在醫(yī)療和公共衛(wèi)生方面,城鄉(xiāng)之間不僅衛(wèi)生資源存在差別,占全國人口近70%的農村擁有的公共衛(wèi)生資源不足全國總量的30%,而且衛(wèi)生經(jīng)費投入也有很大差距,1991-2000年,全國新增衛(wèi)生經(jīng)費投入中只有14%投入到農村, [5]也就是說4億城市人口享受到的國家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是9億農村人口的5倍多。目前城市社會保障制度涉及的保障項目已相當齊全,而相比之下,農村社會保障項目十分缺乏。從社會保障資金水平來看, 1991-2001年,城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%,已經(jīng)達到某些發(fā)達國家20世紀70年代的社會保障水平,而農村只有0.18%,城市人均享受的社會保障費用支出是農村的90倍之多。[6]事實證明,這種城鄉(xiāng)不均衡格局,其結果只會是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和貧富懸殊進一步擴大。2008年底,我國居民儲蓄余額達到21.8萬億元,人均差不多2萬元人民幣,相比2000年的6.4萬億元,增長了2.5倍。[3]但這只表明少數(shù)人的財富在大幅增長,而并不能說明占人口絕大多數(shù)的農民是有錢人,實際上多數(shù)人的收入或者增長很少,或者處于相對下降狀態(tài)。這是個很危險的狀態(tài),它在很大程度上壓抑了民眾消費的欲望。

毋庸置疑,我們要刺激消費拉動內需,就需要全面反思政府的公共物品供給,完善廣大農村的公共物品供給體制,實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給的相對均衡。一方面政府應切實提高農民的收入水平,增加農民收入在國民收入分配中的比重,改變廣大農村低收入、低消費的格局;另一方面應擴大社會保障覆蓋面,提高農村社會保障水平,增強農民的自我消費能力與積極消費傾向,從而形成我國內需增長的堅實基礎。

3.制約公共物品供給市場化中的種種失范行為,保證內需持續(xù)快速地增長。改革開放以來,隨著我國行政、經(jīng)濟體制改革的逐步深化,公共物品供給模式正在由政府壟斷的單一中心治理模式向政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式轉變,除了政府這個核心供給主體之外,私營企業(yè)和第三部門也逐漸成為公共物品的供給主體。市場主體參與公共物品供給實際上就是公共物品供給市場化(民營化)的過程,它在根本上有利于促成我國公共物品供給的政府主導的多元善治新格局。然而,一些地區(qū)和部門在供給主體多元化的口號下卻走向了極端,導致公共物品供給領域的過度市場化。比如,我國各地城市紛紛啟動市政公用事業(yè)產(chǎn)權多元化改革,相關數(shù)據(jù)顯示,目前安徽省40%的公交企業(yè)、50%的供水企業(yè)、80%的燃氣企業(yè)的國有產(chǎn)權已經(jīng)出讓,深圳市水務45%的股權轉讓,上海浦東水務50%的股權賣掉了,全國城市50%以上水廠股權已經(jīng)出讓轉讓。[7] 這樣做雖然可以緩解市政公用事業(yè)發(fā)展與政府財政相對不足的矛盾,改善公用事業(yè)行業(yè)和企業(yè)相對落后的經(jīng)營狀況。但是,產(chǎn)權改革后已有相當多的政府不再是城市公用事業(yè)的投資主體,公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃也常常落空。這股潮流如果向全國漫延,不僅會導致社會公益目標被弱化,而且直接誘發(fā)民眾減少甚至舍棄消費并不斷增加儲蓄。因此,我們應避免公共物品供給的過度市場化,政府必須承擔起必要的公共物品供給職責,對公共物品供給的市場邊界進行合理界定,在引入市場競爭機制充實公共物品供給之時,依法制約公共物品供給中的種種失范行為。只有這樣,才能保護好廣大民眾的消費能力,才能保證內需持續(xù)快速地增長。

總之,在我國現(xiàn)有的條件下,如要有效地刺激消費、擴大內需,政府必須充分認識到自己的職責是應以社會性公共物品供給為主,構建一種能夠兼顧效率與公平的公共物品供給模式,實現(xiàn)政府供給公共物品的合理化。

參考文獻:

[1]季琦.如何拉動內需[ EB/OL].http://www.cnemag.com.cn/ syboke/ceoboke/2009-01-12/175640.shtml,2009-03-25.

[2]楊兆敏.擴大內需先要解除百姓后顧之憂[J] .理論與當代,2009,(01).

[3]華強梁盛.擴內需期待一場消費革命[ EB/OL].http://gz.focus.cn/news/2009-03-16/639231.html,2009-03-26.

[4]孫開.農村公共產(chǎn)品供給與相關體制安排[J].財貿經(jīng)濟, 2005,(6).

[5]陶學榮,史玲.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的農村公共產(chǎn)品供給研究[J].財貿研究, 2005,(3).

[6]楊翠迎.中國社會保障制度的城鄉(xiāng)差異及統(tǒng)籌改革思路[J].浙江大學學報(社科版), 2004,(3).

[7] 建設部:市政公用事業(yè)產(chǎn)權改革不能包治百病[EB/OL].http://news.sohu.com/20061015/n245798800.shtml,2006-10-15.

[責任編輯:王潤秋]