武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置研究

馬才學　郭玲霞

摘要:以武漢城市圈土地資源為研究對象,探討武漢城市圈土地資源的優(yōu)化配置。首先介紹了武漢城市圈的概況,然后分析了研究武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置的必要性,并提出了武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置的若干建議,最后提出了武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置的趨勢,認為武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置應與土地資源的可持續(xù)利用相結合,使得優(yōu)化后的土地資源最終能夠實現社會、經濟和生態(tài)效益的最大化。

關鍵詞:土地資源管理;武漢城市圈;土地;優(yōu)化配置

中圖分類號:F301.2文獻標識碼:A文章編號:1006-6500(2009)02-0020-04

Study on Optimal Allocation of Land Resource in Wuhan Metropolitan Areas

MA Cai-xue,GUO Ling-xia

(College of Economy Managrment and Land Management,Huazhong Agricultural University,Wuhan 430070,China)

Abstract:Taking the land resources of Wuhan metropolitan areas as studying object, this paper discussed the optimal allocation of land resource in Wuhan metropolitan areas. Firstly, an overview of Wuhan metropolitan areas was introduced, and then the necessity of the study on the optimal allocation of land resource in Wuhan metropolitan areas was analyzed and some propose on the optimal allocation of land resource were made. At last, this paper gave the trend of the optimal allocation of land resource, and think that the optimal allocation of land resource in Wuhan metropolitan areas should be combined with sustainable utilization of the land resources so as to maximize the benefits of the social, economic and ecological.

Key words: land resources management;Wuhan metropolitan areas;land;optimization allocation

城市化成為全球普遍現象,它是人類經濟發(fā)展和社會進步的必然產物和重要標志之一,也是集約利用土地和優(yōu)化配置土地資源的必由之路。城市化的快速發(fā)展必將占用更多的土地,這就給如何合理開發(fā)和優(yōu)化配置土地資源提出了新的挑戰(zhàn)。因此,城市化進程中土地資源的優(yōu)化配置是我國面臨的重大難題。武漢城市圈的建設必然會加快城市化的步伐,探討武漢城市圈的土地資源優(yōu)化配置十分重要。

1武漢城市圈的概況

2003年11月8日,湖北省做出重大戰(zhàn)略決策:打造“武漢城市圈”。武漢城市圈指以武漢為中心,以100 km為半徑的城市群落,它包括武漢及湖北省內的黃石、鄂州、孝感、黃岡、咸寧、仙桃、潛江、天門等8個周邊城市。這里是湖北人口、產業(yè)、城市最為密集的地區(qū),也是我國中部最具發(fā)展?jié)摿突盍Φ牡貐^(qū)?！拔錆h城市圈”將形成以大武漢為核心,與周邊8個中小城市優(yōu)勢互補、資源共享、市場共通、利益共有的城市圈經濟一體化格局[1]。

2研究的意義

按照《武漢城市圈總體規(guī)劃》的設想,武漢城市圈將借助“珠三角”城市群和京、津、冀都市圈南北兩端的支撐,并依托于“長三角”城市群,建成綠色、宜居、和諧,并充滿活力、快捷的生態(tài)型城市圈?！段錆h城市圈總體規(guī)劃》顯示:武漢城市圈交通規(guī)劃是重點、并且要在10年內將武漢城市圈打造成中部金融中心[2]。當前,很多專家學者都針對武漢城市圈的建設提出了寶貴意見。龔信力[3]認為,武漢城市圈的發(fā)展關鍵是要進行體制機制創(chuàng)新。潘世炳[4]認為建設武漢城市圈,一要理清武漢城市圈發(fā)展思路;二要推進房地產市場和諧一體化。

筆者認為,武漢城市圈的建設涉及諸多機制體制的改革,也必然要搞很多規(guī)劃和建設,要在城市圈內進行各城市之間的用地協(xié)調。無論是搞規(guī)劃還是搞建設,如何使得城市圈未來綜合利益最大化是目前最應該考慮的問題。而土地資源作為一種稀缺資源,土地資源的面積有限性決定了土地資源的經濟特性。城市圈土地利用的最終結果都是在空間上的一種土地類型的布局形式,土地利用結構和土地利用布局是否合理直接關系到城市圈各方面的發(fā)展狀況。討論武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置無疑能為決策者提供更好的依據。

3武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置

3.1土地資源優(yōu)化配置的涵義

土地資源的優(yōu)化配置就是利用規(guī)劃、計劃、經濟、技術、法規(guī)等手段,對土地資源的利用和保護實行調控的過程[5]。土地資源的優(yōu)化配置包含2方面的含義:其一,對于某一土地單元的適宜用途的選擇?？蓪υ撏恋刭Y源的主要特征進行全面分析和綜合評價,從而確定該土地單元的適宜用途或主導用途;其二,對于適宜某一用途的土地單元的選擇?？筛鶕撚猛颈仨毦邆涞奶卣?對具有該特征或與該特征相近的其他土地單元進行綜合分析和科學識別,以確定最佳的土地單元[6]。

土地資源優(yōu)化配置的實現手段即土地資源的特征變化和用途的變換,包括3個方面的含義:(1)土地資源總量的增加,即圍海造地;(2)未利用土地資源的改造,即通過投入一定的改造資金,將未利用土地資源改造為已利用土地資源;(3)已利用土地資源的結構調整,即根據社會經濟發(fā)展及結構調整來配置土地資源[6]。

3.2武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置的建議

3.2.1 發(fā)揮好規(guī)劃的作用,優(yōu)化土地資源配置 “兩規(guī)”是保證土地資源有序、合理開發(fā)的綱領性文件,是實現土地資源優(yōu)化配置的重要保證,規(guī)劃不合理會造成土地資源的浪費和損失,因此,應以科學務實的精神認真制訂好。首先,應講究科學性,要遵循客觀規(guī)律,多做調查研究,多聽取專家意見,使制訂的“兩規(guī)”建立在科學的基礎之上。其次,要有前瞻性,制訂規(guī)劃時既要考慮城市及土地利用的現狀,更要考慮城市發(fā)展及土地利用的將來,把現實需要與將來發(fā)展結合起來,以避免規(guī)劃的朝訂夕改,造成不必要的浪費。再次是要有實用性,制訂規(guī)劃的最終目的是要用于指導實際工作,切忌紙上談兵,不切實際。只有這樣,制訂的規(guī)劃才更切合實際,更具有指導作用和實踐價值[7]。

在武漢城市圈總體規(guī)劃的指導下,在城市圈內實現土地資源的優(yōu)化配置,加強閑置土地的調查和清理工作,對“約而不用”、“征而不用”的土地,采取措施督促項目落實。對工業(yè)項目用地,應盡可能地明確約定投資強度、容積率、工業(yè)產值和稅收等集約利用指標及開發(fā)進度要求。推進并村建鎮(zhèn),允許在城市圈范圍內并村建鎮(zhèn)騰出的土地轉為非農用地。

3.2.2提高土地集約利用水平,優(yōu)化土地資源配置 武漢城市圈內部土地利用要以挖掘內涵為主。注重武漢城市圈土地的內涵挖掘,突出集約利用和優(yōu)化配置,主要包括:

(1)加強宏觀調控,調整城市圈內部土地的利用結構。首先,政府應嚴格控制土地供應總量,通過總量控制調節(jié)市場,建立土地儲備制度。其次,要加強土地審批管理,杜絕土地資產流失,防止腐敗行為發(fā)生,并為土地通過市場配置創(chuàng)造條件。最后要加強土地使用管理,嚴格土地有償使用制度[7]。

(2)引入市場機制,完善和提高市場配置水平。充分合理地利用經濟杠桿,從地租、地價、稅收等方面對城市土地利用進行調控,提高集約化水平。全面開放市場,提高農地非農化的成本,完善和發(fā)展土地交易性服務行業(yè),制定和完善部門規(guī)章制度,提高從業(yè)人員的素質[8]。

武漢城市圈的建設勢必會進一步加劇整個武漢城市圈的城市化進程。而人口城市化是對耕地變動產生復合影響的一個過程。人口由農村向城市的轉移是城市土地擴張的基本動力,這對耕地形成了占用的直接影響。人口城市化對耕地也會產生積極的間接影響,因為城市人均用地比農村少,土地利用集約度高,可以間接減少耕地占用。

3.2.3控制建設用地,切實保護耕地,優(yōu)化土地資源配置實行圈內耕地占補平衡,控制建設用地不合理的擴張。武漢城市圈應同時運用經濟杠桿對建設用地擴張進行約束,積極開展土地改良和土地整理,充分挖掘現有土地利用潛力,改善土地生態(tài)環(huán)境,確保耕地總量的動態(tài)平衡。

3.2.4改造武漢城市圈內舊城區(qū),優(yōu)化土地資源配置土地資源優(yōu)化配置應該體現地盡其用,將潛在的區(qū)位收益轉化為現實的城市經濟效益。采用“騰籠換鳥”、“退二進三”、“雙優(yōu)化”、“置換土地”等工程可以遵循土地優(yōu)化配置理論的要求,在一定程度上實現土地資源的合理配置,發(fā)揮“寸土寸金”的優(yōu)勢,提高城市圈的經濟效益[9]。

在改造城市圈內舊城區(qū)時必需貫徹“充分利用,加強維護,積極改造”的方針,將武漢城市圈中心城區(qū)的工業(yè)、倉庫外遷到城市圈的外圍,尤其是污染重、達不到環(huán)境要求的工廠企業(yè)堅決要搬遷甚至關閉,騰出土地用于發(fā)展金融、商貿、娛樂等第三產業(yè),留下來的企業(yè)也要進行調整改造。另外,對于地價高的中心城區(qū),在改造進程中城市建筑應向地下、地面、高空三位空間發(fā)展,調整城市圈的建筑密度,完善城市圈內舊城區(qū)的公共環(huán)境配套,改善城市圈內舊城區(qū)的擁擠程度,促進城市圈生態(tài)環(huán)境的改善。

3.2.5要實現產業(yè)一體化,優(yōu)化土地資源配置產業(yè)一體化的建設,概括講就是重點在武漢市發(fā)展第三產業(yè),而將多數的第一和第二產業(yè)放在武漢城市圈內的外圈發(fā)展,這樣不僅使得產業(yè)布局得到了優(yōu)化,而且使得土地資源的經濟效益和生態(tài)效益都得到很大的提高,可以使城市圈內土地資源得到合理配置。具體來講要:(1)按照產業(yè)層級分工,武漢主要發(fā)展體現中心城市功能的現代服務業(yè)和高新技術產業(yè),周邊8市積極承接武漢產業(yè)轉移;(2)實行產業(yè)內部和上下游配套分工,大力發(fā)展城市圈的產業(yè)鏈,如周邊城市圍繞武漢的汽車、鋼鐵、石化等支柱產業(yè)發(fā)展配套產品;(3)按照產業(yè)發(fā)展功能進行分工,大力發(fā)展武漢和周邊地區(qū)“前店后廠”的模式,鼓勵企業(yè)特別是大企業(yè)集團將企業(yè)總部(或地區(qū)總部)、研發(fā)中心、營銷中心放到武漢,把生產加工基地放到周邊,使武漢城市功能完備和周邊加工成本低的兩大優(yōu)勢能在企業(yè)內部高度結合,從而提高企業(yè)和產業(yè)的市場競爭力[10]。

強化政策措施,大力發(fā)展循環(huán)經濟、綠色制造和節(jié)能降耗技術,盡快改變城市圈主要產業(yè)高耗能、高耗物、高污染的狀況,形成與生態(tài)環(huán)境親和,具有可持續(xù)發(fā)展能力的產業(yè)結構。

3.2.6加強動態(tài)監(jiān)測與管理,優(yōu)化土地資源配置完善土地資源優(yōu)化配置的研究技術體系和應用技術體系,重視3S技術、信息技術、精準農業(yè)技術等技術的引進和應用。加強對土地利用的動態(tài)監(jiān)測。不斷優(yōu)化制度建設、完善保障體系和突破結構制約,建立有利于土地資源合理利用的組織管理體系、政策激勵與監(jiān)督機制,加大公眾參與力度,促進各個部門和利益主體的積極參與,優(yōu)化不同尺度的土地資源配置[11]。

3.2.7建立“規(guī)劃、計劃、利用、監(jiān)督”相互制約的機制,優(yōu)化土地資源配制規(guī)劃的科學性、合理性決定其可行性和實用性。編制規(guī)劃的目的在于實施和執(zhí)行,在規(guī)劃實施過程中,規(guī)劃指導計劃,計劃控制利用,利用接受監(jiān)督,監(jiān)督反饋規(guī)劃。只有建立起這一整套相互聯系、相互制約的土地利用調控機制,才能促進土地資源的合理利用及優(yōu)化配置,保證國民經濟和社會的持續(xù)、快速、協(xié)調發(fā)展[12]。

3.2.8樹立可持續(xù)性利用土地的觀念,優(yōu)化土地資源配制1992年聯合國環(huán)境與發(fā)展大會提出土地資源優(yōu)化配置的目標是:能提供最可持續(xù)效益的土地利用,并推動向土地資源可持續(xù)和綜合管理方向轉變[5]。而武漢城市圈作為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū),更應該將可持續(xù)利用原則作為一個首要原則。具體要做到:(1)要注重生態(tài)規(guī)劃,并將土地利用規(guī)劃與環(huán)境影響評價同步進行,使之成為“綠色規(guī)劃”,提高科學性;(2)要完善生態(tài)經濟手段,繼續(xù)推進排污收費制度,把建設項目評估加入環(huán)境評價過程。最后是利用生態(tài)技術手段,包括環(huán)境動態(tài)檢測和一系列生物及工程技術,保護生態(tài)環(huán)境[13]。

4思考與結論

隨著用地的緊缺,土地資源優(yōu)化配置這項任務也越來越艱巨。在某個城市進行土地資源優(yōu)化配置比較容易實現,但是在更大范圍內尤其是跨行政界限的范圍內進行土地資源優(yōu)化配置是比較復雜和困難的,筆者對武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置提出了幾點建議,但是由于資料的缺乏,很多細節(jié)問題并沒有深入闡述,還有很多工作需要去做。但是有一點必須是明確的,即要以可持續(xù)利用原則為前提進行土地資源的優(yōu)化配置,在方法上應結合GIS等進行。

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