小議當(dāng)代中國地方立法權(quán)限的劃分及完善

陳 俊

摘要:當(dāng)代中國實(shí)行的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán),多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。地方行使一定的立法權(quán),是當(dāng)代中國立法權(quán)限劃分中一個(gè)突出的特點(diǎn)和一個(gè)顯著的進(jìn)步。當(dāng)代中國立法權(quán)限的劃分及地方立法權(quán)限的擴(kuò)展,有其內(nèi)在的國情根據(jù),也需要加以相應(yīng)完善。該研究對一般地方立法、民族自治地方立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法的完善作出了理論分析,提出了完善化建言。

關(guān)鍵詞:立法;權(quán)限劃分;地方立法

中圖分類號:D901文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1000-2529(2009)02-0050-05

引

言

立法權(quán)限,是相關(guān)立法主體行使立法權(quán)的界限。立法權(quán)限是立法體制的核心問題。立法權(quán)限的體系和制度,主要包括立法權(quán)的性質(zhì)、類別、構(gòu)成、各種立法權(quán)問的關(guān)系、立法權(quán)在國家權(quán)力體系中的地位等內(nèi)容。

當(dāng)今世界各國,普遍重視對立法權(quán)限的劃分。很多國家通過憲法和重要法律對立法權(quán)限劃分作出規(guī)定,如法國、德國、美國、俄羅斯等國的憲法都對立法權(quán)限作出了規(guī)定。由于各國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等國情因素的不同,各國對立法權(quán)限的劃分也不盡相同:既有立法權(quán)由一個(gè)立法主體行使的單一立法體制,又有復(fù)合立法體制即多種立法權(quán)由多個(gè)立法主體分別行使,還有分權(quán)制衡的立法體制,等等。這些多樣化發(fā)展的立法體制,都有其存在的根據(jù)。一個(gè)主權(quán)國家采取何種立法權(quán)限劃分體制,主要取決于其國體、政體、歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族分布等國情因素。

當(dāng)代中國的立法體制,既不是單一的立法體制,也不是復(fù)合的立法體制和分權(quán)制衡的立法體制,是獨(dú)具中國特色的立法體制?！皬牧⒎?quán)限劃分的角度看,它是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的,多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),國務(wù)院行使相當(dāng)大的權(quán)力,地方行使一定權(quán)力,是中國現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制突出的特征?！碑?dāng)代中國立法權(quán)限的劃分包括地方立法權(quán)限的劃分,有其內(nèi)在的國情根據(jù),也需要加以相應(yīng)完善。

一、中國現(xiàn)行立法權(quán)限劃分及其國情根據(jù)概述

在中國現(xiàn)行立法權(quán)限的劃分中,最重要的立法權(quán)即國家立法權(quán)——立憲權(quán)和立法律權(quán),由全國人大及其常委會專門行使。國家立法權(quán)在立法權(quán)限劃分體制中處于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位,其他中央立法權(quán)和地方立法權(quán)都不能與之抵觸。在此基礎(chǔ)上,國家的整個(gè)立法權(quán)則由中央和地方多方面的主體分別行使。

中國現(xiàn)行立法權(quán)限劃分中的多級并存,包括:全國人大及其常委會制定法律,國務(wù)院及其所屬部門分別制定行政法規(guī)和部門規(guī)章,較大的市以上的地方制定地方性法規(guī)和規(guī)章,這些不同效力等級和源自不同級別立法主體的立法及其所產(chǎn)生的規(guī)范性法的文件,并存于當(dāng)代中國的立法權(quán)限劃分體制之中。中國現(xiàn)行立法權(quán)限劃分中的多類結(jié)合,是指:上述各層級的立法及其所制定的規(guī)范性法的文件,和民族自治地方所制定的自治法規(guī),經(jīng)濟(jì)特區(qū)所制定的規(guī)范性法的文件,特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的各種規(guī)范性法的文件,在類別上存在差別又各具特色。

上述具有濃厚中國特色的立法權(quán)限劃分體制,有其內(nèi)在的國情根據(jù)。其一,我國是一個(gè)統(tǒng)一的、多民族的、單一制的人民民主專政的社會主義國家,人民代表大會制度是我國的根本政治制度,中國共產(chǎn)黨是國家的領(lǐng)導(dǎo)核心,我們不能簡單地照搬其他國家的做法,必須從我國國情出發(fā),合理地劃分相關(guān)主體的立法權(quán)限。其二,我國社會主義法在本質(zhì)上是廣大人民群眾意志和利益的體現(xiàn),要以維護(hù)最大多數(shù)人的最大利益為歸依,反映在立法上就要立足全局,由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大及其常委會行使國家立法權(quán),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國立法。其三,我國人口眾多、幅員遼闊,各地的經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展很不平衡,統(tǒng)一的國家立法無法解決各地千差萬別的各種問題,賦予地方一定的立法權(quán)有利于解決地方的實(shí)際問題。其四,“發(fā)展中國特色社會主義,最根本的就是一切都要從社會主義初級階段這個(gè)最大的實(shí)際出發(fā)”。處于社會主義初級階段的我國正在致力于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì),正在建設(shè)社會主義政治文明,正在推進(jìn)依法治國和全面建設(shè)小康社會,同時(shí)也面臨一些消極的歷史、傳統(tǒng)因素的影響,例如,“中國是世界上中央集權(quán)的專制主義統(tǒng)治最長久、傳統(tǒng)最深厚、影響最深廣的國家”,這就需要在立法權(quán)限劃分上堅(jiān)持全國人大及其常委會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí),賦予地方一定的立法權(quán),實(shí)行相當(dāng)程度分權(quán)的立法權(quán)限劃分體制。

二、中國地方立法權(quán)限的擴(kuò)展及其國情根據(jù)

我國現(xiàn)行憲法明確規(guī)定:“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”這一規(guī)定,是在總結(jié)建國以來立法活動經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上作出的,為地方立法積極作用的發(fā)揮提供了憲法依據(jù)。

從建國以來的情況看,我國的地方立法長時(shí)期都沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。直至黨的十一屆三中全會,地方立法重新起步、快速發(fā)展,起到了非常積極的作用?？梢哉f,“國家的整個(gè)立法權(quán)力,由中央和地方多方面的主體行使。這是中國現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制最深刻的進(jìn)步或變化?！?/p>

1949年9月,中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》規(guī)定,中央人民政府委員會制定并解釋國家的法律,頒布法令,并監(jiān)督其執(zhí)行;規(guī)定國家的施政方針;廢除或修改政務(wù)院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令。政務(wù)院頒發(fā)決議和命令,并審查其執(zhí)行。1949年12月,政務(wù)院通過《大行政區(qū)人民政府組織通則》,規(guī)定大行政區(qū)人民政府委員會有權(quán)擬定與地方政務(wù)有關(guān)之暫行法令條例,報(bào)政務(wù)院批準(zhǔn)或備案。這樣規(guī)定的依據(jù)是,當(dāng)時(shí)全國還未全部解放,各大區(qū)情況十分不同,大區(qū)需要有一定的自主立法權(quán)。大區(qū)立法,是我國地方立法從無到有的嘗試。但是,整體上說,從1949年到1954年我國人民代表大會制度正式成立之前,我國實(shí)行的是中央統(tǒng)一的立法體制。

我國第一部憲法即1954年憲法規(guī)定:中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的惟一機(jī)關(guān)。根據(jù)1954年憲法的這一規(guī)定,立法權(quán)高度集中于全國人大,全國人大常委會、國務(wù)院和地方幾乎不享有立法權(quán)。1954年憲法實(shí)行一段時(shí)間后。事實(shí)證明,在我國這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、各地情況千差萬別的大國,只有中央立法一個(gè)積極性,地方?jīng)]有立法權(quán),不利于地方主動性和積極性的發(fā)揮,不利于民主與法制建設(shè)的發(fā)展。

因此,1956年,毛澤東同志在《論十大關(guān)系》一文中指出:“取消大區(qū),各省直屬中央,這是正確的。但是由此走到取消地方的獨(dú)立性,結(jié)果也不那么好。我們的憲法規(guī)定,立法權(quán)集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下,按照情況和工作需要,地方可以搞章程、條例、辦法,憲法并沒有約束。”這就肯定了地方立法的必要性。但是,事實(shí)上,此后的1975年和1978年憲法都作了類似1954年憲法的規(guī)定,立法權(quán)高度集中于中央。

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會,為我國地方立法的發(fā)展開創(chuàng)了新局面。為了適應(yīng)歷史新時(shí)期對立法工作的要求,1978年12月,鄧小平同志在《解放思想,實(shí)事求是,團(tuán)結(jié)一致向前看》一文中提出:“現(xiàn)在立法的工作量很大……。有的法規(guī)地方可以先試搞,然后總結(jié)提高,制定全國通行的法律?！备鶕?jù)這一指導(dǎo)精神,1979年,五屆全國人大二次會議重新修訂了地方組織法,對我國立法權(quán)限劃分作了重要改革,賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)權(quán)。1982年憲法又進(jìn)一步賦予全國人大常委會以較大的立法權(quán),賦予國務(wù)院制定行政法規(guī)權(quán),賦予省、直轄市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)權(quán),使我國的立法權(quán)限劃分更加適應(yīng)新時(shí)期社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

從建國以來的情況看,除1954年憲法施行之前和1979年地方組織法施行之后的時(shí)期,中國的地方立法事實(shí)上沒有什么地位,長時(shí)期沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用?？梢哉f,中國地方立法在曲折中發(fā)展的歷史進(jìn)程,與中國中央集權(quán)歷史悠久的影響是息息相關(guān)的。從這一角度看,一個(gè)國家立法權(quán)限的劃分,很難割斷與自身歷史傳統(tǒng)等因素的關(guān)聯(lián)。

其次,再從國家立法權(quán)產(chǎn)生的憲法、法律的貫徹實(shí)施看,地方立法是使中央立法得以操作實(shí)施的重要保障?！坝捎诜烧{(diào)整的社會關(guān)系復(fù)雜多變,許多立法不得不只規(guī)定某些一般原則和主要條款,以留有充分的余地容納各種應(yīng)由法律調(diào)整的事項(xiàng)。骨骼式立法的優(yōu)點(diǎn)是它能使法律具有較大的穩(wěn)定性、包容性和適應(yīng)性,但它也有缺點(diǎn),就是疏漏較多,缺乏具體的明確的規(guī)定性和規(guī)范性,難以操作實(shí)施?！?/p>

三、中國地方立法的權(quán)限劃分及其完善

建國以來,中國地方立法在曲折中發(fā)展的歷史進(jìn)程,深刻地說明:賦予地方一定的、充分的立法權(quán),更能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。與此同時(shí),在地方立法取得長足發(fā)展的進(jìn)程中,對我國地方立法的權(quán)限劃分作出完善,是利澤全局之舉,具有突出的戰(zhàn)略意義和時(shí)代價(jià)值。

“在中國現(xiàn)時(shí)期,除民族自治地方的自治立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法、特別行政區(qū)立法外,所有地方立法都是一般地方立法?！痹谥袊F(xiàn)時(shí)期,需要對地方立法權(quán)限劃分作出完善,推進(jìn)中國地方立法的發(fā)展,促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。以下具體分述。

(一)一般地方的立法權(quán)限劃分及其完善

1979年地方組織法規(guī)定,省級人大及其常委會行使地方性法規(guī)制定權(quán)。1982年憲法也肯定了省、直轄市人大及其常委會的地方性法規(guī)制定權(quán)。1986年,地方組織法經(jīng)過修改,賦予省級政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會與政府相應(yīng)立法權(quán)。此后,隨著立法法的出臺,新時(shí)期中國地方立法的權(quán)限依據(jù)進(jìn)一步走向完善?！坝煤糜米愕胤搅⒎?quán)乃地方所需,國家所望?！北局@一追求,還需要在以下事項(xiàng)上作出完善。

首先,要對一般地方權(quán)力機(jī)關(guān)及其執(zhí)行機(jī)關(guān)的立法權(quán)限作出細(xì)化和明確。

1.要明確,依法應(yīng)由人大討論、決定的本行政區(qū)區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、教育等重大事項(xiàng),必須由地方性法規(guī)作出規(guī)定;依法屬于行政機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng),由地方政府規(guī)章加以規(guī)范。

需要指出的是,一些地方政府對事關(guān)本地需要由地方立法解決的重大事項(xiàng),不是提請本地地方權(quán)力機(jī)關(guān)以立法方式解決,而是優(yōu)先選擇自行立法解決或是由本地黨委和政府共同行文以求政策解決,而政策的易變性可能導(dǎo)致前后矛盾。

2.需要細(xì)化明確,屬于平等主體間民事關(guān)系調(diào)整的事項(xiàng),由地方性法規(guī)作出規(guī)定;屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門相互關(guān)系的事項(xiàng),由政府以規(guī)章形式加以規(guī)范。

3.需要細(xì)化明確,屬于對行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律、行政法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督或者規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為的事項(xiàng),由地方性法規(guī)作出規(guī)定;屬于應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自主決策的事項(xiàng),由政府規(guī)章作出規(guī)定。

4.需要細(xì)化明確,不屬于中央專屬立法權(quán)的事項(xiàng),在中央尚未立法而相關(guān)地方又需要根據(jù)本地實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)制規(guī)范性法文件時(shí),原則上應(yīng)由地方性法規(guī)作出調(diào)整;如果地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要授權(quán)地方行政機(jī)關(guān)作出調(diào)整,可以授權(quán)后者以規(guī)章形式加以規(guī)范。

其次,就一般地方立法權(quán)限劃分的完善而言,還要研究地方權(quán)力機(jī)關(guān)與其常設(shè)機(jī)構(gòu)立法權(quán)行使的平衡問題@。

就現(xiàn)時(shí)期中國一般地方立法的實(shí)踐看,絕大多數(shù)地方性法規(guī)是由地方人大常委會制定的,為數(shù)很少的地方性法規(guī)是由地方人民代表大會制定的。地方人民代表大會制定的地方性法規(guī),在權(quán)威性上較之本地其他地方立法主體制定的立法,無疑是最權(quán)威的,由地方人民代表大會對事關(guān)本地經(jīng)濟(jì)、政治、教科文衛(wèi)、民族等重大事項(xiàng)作出調(diào)整,有利于立法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和實(shí)施的穩(wěn)定性。

現(xiàn)時(shí)期,在我國一般地方權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)立法權(quán)行使普遍失衡的情況下,重視一般地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的行使,使之朝著常規(guī)化、平衡化方向得到加強(qiáng),應(yīng)是往后的一個(gè)完善化方向。

(二)民族自治地方的立法權(quán)限劃分及其完善

一般來說,一個(gè)國家的民族比較單一,立法權(quán)限相對會比較集中;而多民族國家則必須考慮各民族的不同情況,立法權(quán)限的集中程度相對較弱。我國是多民族國家,實(shí)行民族區(qū)域自治,各民族自治地方(包括自治區(qū)、自治州、自治縣)都有權(quán)立法,并將這些立法適用于各該民族自治地方。在現(xiàn)時(shí)期,民族自治地方立法的完善需要關(guān)注以下事項(xiàng)。

其一,民族自治地方立法需要更多地體現(xiàn)民族自治地區(qū)的特色。

在當(dāng)代中國,各民族自治地方的人大行使的民族自治地方立法權(quán),是民族自治地方自治權(quán)的組成部分,又是其他自治權(quán)得以有效行使、有效實(shí)現(xiàn)的一種保障性權(quán)力。民族自治地方的自治條例和單行條例,還可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和特色,對國家法律、行政法規(guī)作出適當(dāng)變通。

據(jù)此,民族自治地方的立法,鮮明地體現(xiàn)民族自治地區(qū)的特色,是其題中應(yīng)有之義。“沒有地方特色的地方立法只是簡單的照抄、照搬國家和其他地區(qū)立法的有關(guān)規(guī)定,勢必不能有效地反映和解決本地區(qū)特有的一些重大問題,從而也就失去了地方立法存在的必要性。”當(dāng)前,一些民族自治地方的立法在體現(xiàn)民族自治地區(qū)特色方面開展得較好,但整體上仍參差不齊,需要以點(diǎn)帶面地加以完善。

以下以體現(xiàn)民族自治地區(qū)特色的地方性法規(guī)為例。寧夏回族自治區(qū)人大及其常委會本著“著眼全局、突出重點(diǎn)、體現(xiàn)特色、注重質(zhì)量”的立法原則,先后制定了164件地方性法規(guī),初步形成了具有民族特色的地方性法規(guī)體系。“立法同民族區(qū)域自治地方的特色與特點(diǎn)相結(jié)合,自治區(qū)人大常委會制定了自治區(qū)《民族教育條例》、《清真食品管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)。據(jù)了解,自治區(qū)八屆人大常委會5年來就制定、修改地方性法規(guī)55件,其立法數(shù)量為歷屆人大常委會最多的一屆?！?/p>

又如,“廣西是國內(nèi)鐘乳石資源最豐富的省區(qū)之一,由于不法分子趁機(jī)任意開采、破壞、買賣并出口鐘乳石,一些地區(qū)的鐘乳石資源遭到嚴(yán)重破壞,桂林、梧州兩地尤為嚴(yán)重。”為此,于2002年7月1日起施行的由廣西自治區(qū)人

大常委會通過的《廣西壯族自治區(qū)鐘乳石資源保護(hù)條例》富有特色地規(guī)定:“鐘乳石資源屬于國家所有,禁止任何組織、個(gè)人侵占、破壞或擅自開采;鐵路、公路、橋梁、機(jī)場等重大工程的勘察設(shè)計(jì),應(yīng)避開已發(fā)現(xiàn)的鐘乳石洞穴;開發(fā)鐘乳石洞穴進(jìn)行旅游活動,應(yīng)經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級以上地礦主管部門核準(zhǔn)和自治區(qū)旅游行政主管部門同意,并報(bào)自治區(qū)地礦主管部門批準(zhǔn);尚未開發(fā)的鐘乳石洞穴,由縣級以上地礦主管部門封閉洞口,設(shè)立地面保護(hù)標(biāo)志……”《條例》的以上規(guī)定,在全國首開先河,充分體現(xiàn)了地方特色。

其二,需要完善民族自治地方的立法變通權(quán)。

民族自治地方對國家已有法律、行政法規(guī)制定有關(guān)變通規(guī)定,必須維護(hù)國家法制的統(tǒng)一,必須在認(rèn)識上和立法操作上不斷作出完善:

1.憲法的規(guī)定不能變通。憲法是國家的根本大法,是全國各民族人民共同意志的體現(xiàn),是國家統(tǒng)一和各民族人民團(tuán)結(jié)的根本基礎(chǔ)。民族自治地方的自治權(quán)包括立法權(quán)是憲法和有關(guān)法律授予的,民族自治地方立法不能超越其行使權(quán)力的憲法依據(jù),否則就等于否定了自身權(quán)力的合法性。2.民族區(qū)域自治法不能變通。民族區(qū)域自治法是實(shí)施憲法關(guān)于民族區(qū)域自治制度的基本法律,是民族自治地方實(shí)行自治的基本法律依據(jù)。3.其他法律有關(guān)民族問題的專門規(guī)定,不能變通。4.屬于中央專屬立法權(quán)限范圍的事項(xiàng),不能變通。5.經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)存在較多問題的立法變通,對超越自身立法權(quán)限的變通,還需要建立相應(yīng)的監(jiān)督和糾偏機(jī)制。

(三)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限的劃分及其完善

中國的經(jīng)濟(jì)特區(qū),是根據(jù)對外開放的要求,參照國外舉辦出口加工區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)的做法建立的,是我國開放最早、開放層次最高的地區(qū)。在中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)20年的發(fā)展進(jìn)程中,經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的促進(jìn)和保障,起到了舉足輕重的作用。這也因?yàn)?“我國幅員遼闊,人口眾多,情況復(fù)雜,各地的發(fā)展情況不平衡,有些法規(guī)地方急需,全國性法律一時(shí)又制定不出來,消極等待就要貽誤工作。尤其是那些對外開放,實(shí)行特殊政策和靈活措施的省份,更應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r,適時(shí)地制定有特色的地方性法規(guī),解決特殊矛盾。”

在新的歷史條件下,率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,創(chuàng)新地發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū),將貫穿我國今后改革開放的全過程。為此,需要對經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限的劃分作出完善,以更好地推進(jìn)我國的改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其一,經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“雙重立法權(quán)”都應(yīng)得到加強(qiáng)和完善。

目前,國內(nèi)學(xué)界對經(jīng)濟(jì)特區(qū)雙重立法權(quán)的研究并不多見,為此,需要正確認(rèn)識經(jīng)濟(jì)特區(qū)雙重立法權(quán)的定位和并存發(fā)展問題。在《立法法》出臺之前,各經(jīng)濟(jì)特區(qū)行使的立法權(quán)在性質(zhì)上都屬于授權(quán)立法權(quán)。在《立法法》實(shí)施之后,經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法第一次具有了明確的法律依據(jù)?！读⒎ǚā愤€賦予了經(jīng)濟(jì)特區(qū)較大市立法權(quán)這一職權(quán)立法權(quán)。據(jù)此,有不少觀點(diǎn)認(rèn)為:在《立法法》賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)較大市立法權(quán)后,經(jīng)濟(jì)特區(qū)職權(quán)立法前景可觀,而經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法權(quán)將會淡出乃至退出歷史舞臺。

實(shí)際上,《立法法》賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)較大市立法權(quán),并沒有淡化乃至否定經(jīng)濟(jì)特區(qū)一直來行使的授權(quán)立法權(quán)。首先,在我國現(xiàn)行地方立法中,直接來源于最高位階立法主體授權(quán)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法這一類立法,不能為其他地方立法形式所替代。其次,一般地方職權(quán)立法需嚴(yán)格遵循不相抵觸原則,不具有經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法所享有的靈活權(quán)限。再次,創(chuàng)新地發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū),將貫穿我國今后改革開放的全過程,社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新任務(wù)依然艱巨,而授權(quán)立法在增創(chuàng)新優(yōu)勢中具有的探索功能和示范作用,也將在這一歷史進(jìn)程中再續(xù)輝煌。

其二,對經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法效力等級的認(rèn)識需要完善。

從效力等級上看,經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的效力等級不同于一般地方立法的效力等級,具有特殊性。對經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的效力等級,國內(nèi)學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn):一是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)既來源于國家立法權(quán),其制定的法規(guī)效力等同于國家法律的效力;二是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法產(chǎn)生的法規(guī)盡管有優(yōu)先適用權(quán),但是仍應(yīng)等同于一般地方性法規(guī)的效力,不具有國家法律的效力,只作用于經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在區(qū)域。

綜上,從完善化角度看,是否可以兼采兩種觀點(diǎn)的合理之處,作出如下定位:經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法所產(chǎn)生的規(guī)范性法的文件,就其性質(zhì)來說,其效力等級一般應(yīng)低于授權(quán)主體本身所制定的規(guī)范性法的文件,同時(shí),又應(yīng)當(dāng)高于一般地方與授權(quán)主體同級別國家機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性法的文件。

其三,需要完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)授權(quán)立法的權(quán)限。

從宏觀上看,最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法決定,為各經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人大及其常委會和市人民政府的立法范圍,提供了基本框架。但是,從具體操作層面看,上述立法事項(xiàng)范圍,實(shí)際上并不明確。一個(gè)事實(shí)是,各經(jīng)濟(jì)特區(qū)不同程度都存在經(jīng)濟(jì)特區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)立法的重復(fù)和交叉現(xiàn)象,使得所調(diào)整的社會關(guān)系及具體事項(xiàng)重復(fù)、混同,影響到立法調(diào)整的效率。

根據(jù)我國現(xiàn)行法的相關(guān)規(guī)定,地方權(quán)力機(jī)關(guān)立法主要是為了彌補(bǔ)全國性立法的空白,自主性較強(qiáng);而地方行政機(jī)關(guān)立法,主要是致力于將上位階立法中較原則、抽象的規(guī)定加以具體化和進(jìn)行補(bǔ)充,以便執(zhí)行和實(shí)施。因此,不妨以之為參照,結(jié)合各經(jīng)濟(jì)特區(qū)的區(qū)情,對經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在立法事項(xiàng)上的劃分,作出完善化思考。

就經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方行政機(jī)關(guān)立法的完善而言,經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)章的立法范圍應(yīng)當(dāng)契合這樣的原則和方向:一是為了貫徹執(zhí)行與本經(jīng)濟(jì)特區(qū)有關(guān)的法律、行政法規(guī)和省級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)而制定規(guī)章;二是為了貫徹執(zhí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人大及其常委會制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)而制定規(guī)章;三是根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人大及其常委會的授權(quán),制定規(guī)章,先行調(diào)整本應(yīng)由授權(quán)主體通過制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)予以調(diào)整的事項(xiàng);四是行使應(yīng)當(dāng)由經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人民政府行使的職權(quán)、履行應(yīng)當(dāng)由該市人民政府履行的職責(zé)而制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)章。

就經(jīng)濟(jì)特區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)授權(quán)立法的權(quán)限完善而言,盡早由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)出臺針對經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法中法規(guī)和規(guī)章各自權(quán)限范圍的更為明確、更為具體的規(guī)定,應(yīng)是一個(gè)需要推進(jìn)的完善化之舉。

注釋:①

在分權(quán)制衡的立法體制下,立法權(quán)原則上由立法機(jī)關(guān)

行使,但政府首腦、司法機(jī)關(guān)等對立法有一定的制衡

作用。例如,法國的立法體制就屬于這一模式。②

國家立法權(quán)是最高國家立法機(jī)關(guān)以整個(gè)國家的名義

行使的用來調(diào)整最基本的帶有全局性社會關(guān)系的立

法權(quán),是一個(gè)國家居于最高地位的立法權(quán)。③

國內(nèi)現(xiàn)有的立法理論研究和立法實(shí)踐,普遍忽視了地

方權(quán)力機(jī)關(guān)與其常設(shè)機(jī)構(gòu)立法權(quán)行使的平衡問題,這

一現(xiàn)象需要得到重視和加以解決。④

例如,《立法法》第65條專門規(guī)定:“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地

的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人

民代表大會的授權(quán)決定,制定法規(guī),在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍

內(nèi)實(shí)施?！雹?/p>

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法所產(chǎn)生的規(guī)范性法的文件,其效力等級

一般應(yīng)低于授權(quán)主體本身所制定的規(guī)范性法的文件,

因?yàn)榍罢卟荒苄惺购笳咚Ａ舻奈词诔龅牧⒎?quán)限;

另一方面,經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法所產(chǎn)生的規(guī)范性法文件在效

力上應(yīng)高于一般地方與受權(quán)主體同級別國家機(jī)關(guān)所

制定的規(guī)范性法的文件,如果兩者的效力等級相等,

實(shí)際上沒有必要專門作出授權(quán),否則其意義和價(jià)值將

會降低。

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(責(zé)任編校:秋泉)