構(gòu)建和完善教育部門集中采購　服務(wù)監(jiān)管體系的思考

黃明東

摘 要 本文從公共教育服務(wù)理論、公共選擇理論和供應(yīng)鏈管理理論出發(fā),對教育部門集中采購服務(wù)監(jiān)管體系進行思考。提出以制度建設(shè)為抓手,以信息化為手段,以內(nèi)外部控制機制為基礎(chǔ),來完善教育部門集中采購服務(wù)監(jiān)管體系的操作規(guī)范,實施對采購機構(gòu)、管理部門和供應(yīng)商的三個監(jiān)督一體化。

關(guān)鍵詞 公共教育;公共選擇理論;供應(yīng)鏈管理;監(jiān)管體系

基本教育本質(zhì)上就是一種“公共服務(wù)”,可以概括為公共教育服務(wù)。[1]教育部門集中采購本來是一種“大公無私”的“公共服務(wù)”。在教育部門集中采購服務(wù)模式下,需要一種新的監(jiān)督機制,通過加強內(nèi)外部控制和強化對相關(guān)層面的監(jiān)督,可以減少采購過程中由于計劃審批、采購方式的選擇、采購人員(其中包括評審專家)的行為等造成的效率減損,從而確保采購質(zhì)量,降低采購成本,最終達到防范集中采購風險,提高教育部門集中采購效益的目的。

一、公共教育服務(wù)的基本認識

在現(xiàn)實生活中,純公共產(chǎn)品在人們活動的領(lǐng)域已極為少見,但教育服務(wù)作為公共產(chǎn)品的純度還是很高的,這就要求我們對公共教育服務(wù)要有一個基本認識。

1.公共教育服務(wù)的排他性和非排他性問題。

就整體而言,義務(wù)教育是非排他、非競爭的。出身任何階層的孩子只要到了年齡就可以上學(xué),就可以享受義務(wù)教育,這就是公共教育服務(wù)的非排他性。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,對于教育這種公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者來說,所提供的雖然是公共產(chǎn)品,但已經(jīng)不是純公共產(chǎn)品了,而是準公共產(chǎn)品。由于學(xué)校之間辦學(xué)水平和條件存在差距,對一個條件較好的學(xué)校來講,必然會出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的排他性和競爭性。比如,家長都想讓孩子上某一所學(xué)校,由于任何學(xué)校的招生規(guī)模都是有限的,那么這所學(xué)校就具有排他性和競爭性。非 轄區(qū)內(nèi)的學(xué)生要進入,必須要交高額費用。對于這所學(xué)校而言,它的公共教育服務(wù)就是排他性和非排他性的統(tǒng)一,義務(wù)教育和非義務(wù)教育的統(tǒng)一。

2.公共教育服務(wù)的非盈利和盈利的問題。

這是公共教育服務(wù)的排他性和非排他性問題的衍生。義務(wù)教育作為公共服務(wù),它已經(jīng)不是純公共產(chǎn)品,它既可以由公立學(xué)校提供,也可以由接受政府資助的私立學(xué)校提供,但是,無論由哪一類學(xué)校提供,都應(yīng)當堅持不以盈利為目的的原則。

如果我們暫時撇開它的盈利與非盈利的問題,把它看成是一個準公共產(chǎn)品,個人與社會都有回報,才能更好地解決教育資源短缺的問題。教育作為公共服務(wù)是不應(yīng)以盈利為目的的,但這并不意味教育不可以盈利。我們首先要確立教育是一種公共服務(wù)的觀念,所以,它不應(yīng)該以盈利為目的。但是,為了鼓勵教育服務(wù)提供者參與進來,促進教育的發(fā)展,就要充分考慮辦學(xué)者的利益?！秶鴦?wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》就用了獎勵的機制。對辦學(xué)有貢獻,學(xué)校有盈余的,在留足各種開支以后,可以拿出一定比例來獎勵辦學(xué)者,同樣達到了讓辦學(xué)者得到一定回報的目的,又遵循了不以盈利為目的這樣一個原則。

3.公共教育服務(wù)的公共資源管理和利用問題。

20世紀,在計劃經(jīng)濟體制背景下,公共管理是在封閉的體制中進行的,涉及的公共關(guān)系很少。現(xiàn)在,在新的市場經(jīng)濟背景下,公共關(guān)系的協(xié)調(diào),如與部門之間、與媒體之間、與民眾之間、與家長之間的公共關(guān)系的協(xié)調(diào),就顯得十分重要,我們就要多考慮怎么能夠把各方面的力量凝聚起來,共同促進公共教育事業(yè)的發(fā)展。

公共教育服務(wù)要求充分利用公共資源,其實,這個問題也包括公共資源共享。公共資源的利用,就是要追求公共利益的最大化,這就涉及教育裝備資源的共享。我們追求的不僅僅是一個學(xué)校的發(fā)展,也不僅僅是某一局部的發(fā)展,而是教育事業(yè)的共同發(fā)展,要能夠充分滿足人民群眾接受教育的需求,就要把追求公共利益的最大化作為教育部門實施公共管理的根本要求。

二、構(gòu)建教育部門集中采購服務(wù)監(jiān)管體系的必要性

這里所說的教育部門集中采購服務(wù)監(jiān)管體系,其前提是基于公共教育服務(wù)的基本認識,其結(jié)構(gòu)是獨立于教育部門集中采購服務(wù)機構(gòu)的。

1.構(gòu)建集中采購服務(wù)監(jiān)管體系是公共教育服務(wù)的排他性、非盈利性和利用公共教育資源的必然要求。

公共教育服務(wù)的排他性、非盈利性和充分利用公共教育資源的特征,必然要求教育部門集中采購的“非盈利性”,但是,實際情況不完全是這樣。

政治學(xué)的人性假設(shè)認為“政治人”是為了追求公共利益而活動在政治舞臺上的人,他們以公共利益最大化為目標;經(jīng)濟學(xué)的人性假設(shè)認為“經(jīng)濟人”在經(jīng)濟活動中是理性的、“自私自利的”,時刻追求個人利益的最大化。公共選擇理論認為以上兩種假設(shè)是不存在的,公共選擇理論認為,“政治人”和“經(jīng)濟人”是同一個人,都是理性、自利的“經(jīng)濟人”。他們認為,同一個人,如果在經(jīng)濟領(lǐng)域是自私自利的,不可能在政治領(lǐng)域發(fā)生徹底的改變,不可能僅僅因為他的政治角色而變得大公無私。[2]

從實踐上看,由于教育部門集中采購流程過長,延誤時效;零星、地域性及緊急采購狀況難以適應(yīng)。非共同性物料集中采購,也有一定數(shù)量折扣利益。采購單位與使用單位分離,使用單位不能漁利。例如,在集中招標采購中泄漏標底獲取私人利益現(xiàn)象時有發(fā)生。一方面,社會主義市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展,買方市場逐步成長壯大,各購買實體的自主權(quán)明顯擴大,教育部門集中采購牽涉的范圍更加廣泛;另一方面,適應(yīng)市場經(jīng)濟的教育部門集中采購支出管理制度并未完善,財政資金使用的監(jiān)督管理機制沒有力度。實際運行中不可避免地出現(xiàn)一系列的問題,如教育部門集中采購物品雜,規(guī)模和范圍較小,采購機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范,采購方式不科學(xué)等?？梢?從源頭上治理不正之風的目的還未能完全達到,這就需要構(gòu)建部門集中采購服務(wù)監(jiān)管體系。

2.構(gòu)建部門集中采購服務(wù)監(jiān)管體系是解決社會監(jiān)管規(guī)范的不完善性問題的現(xiàn)實選擇。

由于“經(jīng)濟人”在經(jīng)濟活動時的“自私自利”,出現(xiàn)“集中采購集中腐敗”現(xiàn)象也就不足為奇。而教育裝備“管采不分”、“督辦不分”現(xiàn)象仍然存在,裁判員同時又是運動員。具體表現(xiàn)為:集中采購操作時違法、違規(guī),這種現(xiàn)象就是在政府集中采購過程中時有發(fā)生。例如,湖南湘西自治州政府采購監(jiān)督管理辦公室在網(wǎng)上稱:州政府采購中心在組織政府采購項目評標時,未經(jīng)財政部門同意,發(fā)生工作人員參加政府采購項目的評標,更改供應(yīng)商報價而中標,自行確定評審小組成員等問題。尤為嚴重的是,2006年2月州政府采購中心在組織州民政局辦公家具政府采購項目時,未經(jīng)財政部門同意自行確定評審小組成員,不按規(guī)定確定供應(yīng)商,以吉利公司的價格(21.48萬元)讓明珠公司(該公司實際報價為24.8萬元)中標[3]。由于政治素質(zhì)有待提高,采購管理機構(gòu)自行確定評審小組成員和供應(yīng)商的現(xiàn)象并不少見。

構(gòu)建教育部門集中采購服務(wù)監(jiān)管體系,就是要使教育部門集中采購活動過程的執(zhí)行和監(jiān)督相分離,目的是要建立起有效的采購服務(wù)監(jiān)督制約機制。采購服務(wù)監(jiān)管體系和集中采購機構(gòu)是教育部門集中采購一項工作的兩個方面,各有分工、互有側(cè)重,他們工作的目標和方向一致,在體制上是平行的,即集中采購機構(gòu)與服務(wù)監(jiān)督體系不存在隸屬關(guān)系或其他利益關(guān)系。這就要求教育主管部門統(tǒng)一思想,盡快建立“督采分離”的體制,健全公開透明的市場競爭機制和公正有效的監(jiān)督制約機制,并通過這兩大機制相互作用,最終實現(xiàn)教育部門集中采購的長效管理。

3.構(gòu)建教育部門集中采購服務(wù)監(jiān)管體系是解決信息構(gòu)建不對稱性問題的體制性措施。

公共教育服務(wù)中的公共政策選擇是一種“非市場決策”,而教育部門集中采購則需要“市場化決策”,由此,不可避免地存在信息構(gòu)建不對稱性問題。如本文第一部分所述,公共教育服務(wù)中的公共性是指公共產(chǎn)品在消費上的非排他性和非競爭性。所謂非排他性是指一個人或一些人的消費并不排斥另一些人的消費,即使技術(shù)上可能,也由于成本太高而在經(jīng)濟上不可行。所謂非競爭性是指增加一個消費者并不增加成本,每增加一個消費者的邊際成本為零。這兩種特性決定了采購信息通常不能或很難通過市場提供。

公共選擇主要表現(xiàn)為政府機關(guān)和政府工作人員了解了民眾的偏好后,代表公民作出決策。信息市場是市場經(jīng)濟的必要組成部分。我國的市場經(jīng)濟還不夠完善,教育部門集中采購的信息市場也不完善,甚至還落后于市場經(jīng)濟的發(fā)展。究其原因,主要在于主體和客體兩個方面,即主體上是采購信息使用者不成熟,表現(xiàn)為對信息使用不充分,對信息反饋不力,經(jīng)驗管理、投機心理嚴重;客體上由于利益驅(qū)動,采購信息質(zhì)量不高,存在著不真實、不相關(guān)的問題,或者信息提供者故意造假,有時故意隱瞞一些信息。這些都是表象問題上的“牛鞭效應(yīng)”,[4]其深層次的原因主要是缺乏一個有序運行的集中采購服務(wù)監(jiān)管體系。

三、教育部門集中采購服務(wù)監(jiān)管體系的設(shè)計

教育裝備采購是一個高風險的領(lǐng)域,稍有不慎,就會被不法供應(yīng)商“拉下水”,因此,教育部門集中采購服務(wù)監(jiān)管體系作為教育裝備采購制度改革的系統(tǒng)配套也就顯得十分必要。

1.以制度建設(shè)為抓手,強化采購監(jiān)督。

加強對教育部門集中采購服務(wù)監(jiān)督,必須健全完善相關(guān)監(jiān)督制度,使教育部門集中采購服務(wù)工作有規(guī)程,行為有規(guī)范、管理有依據(jù),防止權(quán)力失控、決策失誤、行為失范。一方面,進一步完善教育部門集中采購服務(wù)規(guī)章制度,用制度規(guī)范采購行為,加大對損害公共教育利益的不正之風的處罰力度,加強對重點環(huán)節(jié)、重點人員的監(jiān)督力度。另一方面,進一步完善教育部門集中采購服務(wù)機構(gòu)的管理制度,實行采購問責制,明確制定采購人員的管理目標與責任。無論是教育管理部門還是集中采購機構(gòu),都必須增強危機意識,始終繃緊廉潔自律這根弦,工作要如履薄冰,尤其是教育部門和采購單位領(lǐng)導(dǎo),更要擔負起“廉政采購”第一責任人的責任和使命,把這種責任和使命落實到每一個教育采購項目,用自己的實際行動來消除社會上對教育裝備采購的一些錯誤認識,來贏得廣大采購人、供應(yīng)商以及社會各界對教育裝備采購工作的信任。在監(jiān)督措施上,集中采購的待采購合同完畢后,原則上要由監(jiān)督機構(gòu)對所購物品進行檢驗。質(zhì)量得不到保證的,財政部門一律不得付款。監(jiān)督機構(gòu)通過采購合同以及采購主體所提供的信息對供應(yīng)商的履約情況進行監(jiān)督。采購職能部門通過實物管理方式對采購主體的貨物使用情況進行監(jiān)督等。通過這一系列的內(nèi)部制約和監(jiān)督,使整個采購過程環(huán)環(huán)相扣,有條不紊。[5]

2.以信息化為手段,構(gòu)建“采購監(jiān)督”的服務(wù)平臺。

教育部門集中采購不僅是一項管理制度,也是一門管理技術(shù),具有很強的專業(yè)性和科學(xué)性。很有必要使用供應(yīng)鏈的IOIS方法。IOIS方法是一個跨組織信息系統(tǒng)?？缃M織信息系統(tǒng)是跨越組織范疇,并使所有參與者受益的共享性信息系統(tǒng),是企業(yè)與外界環(huán)境的其他組織,如上下游廠商、相關(guān)企業(yè)、甚至是競爭者,一起合作,為獲取競爭優(yōu)勢所共同發(fā)展的信息系統(tǒng)。例如,一對一的IOIS,即某些一對一的供應(yīng)鏈管理系統(tǒng)(SCM);一對多的IOIS,即一家買方多家賣方;多對多的IOIS,即所謂的B2B電子市集。[6]在教育部門集中采購工作中落實科學(xué)發(fā)展觀,就是要加強教育部門集中采購的科學(xué)化、精細化管理,實現(xiàn)科學(xué)采購?？茖W(xué)采購,就必須使用供應(yīng)鏈的IOIS方法。用供應(yīng)鏈的科學(xué)方法制定采購方案,用供應(yīng)鏈采購的標準評定采購項目,才稱得上是用科學(xué)的手段管理采購中的各項活動等。要實現(xiàn)科學(xué)采購,關(guān)鍵是加快推進教育部門集中采購信息化建設(shè),利用現(xiàn)代電子信息技術(shù),探索建立統(tǒng)一的采購標準體系,實現(xiàn)教育部門集中采購管理和操作模式由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的“跨越式”發(fā)展,切實提升教育部門集中采購效率和科學(xué)管理水平。

3.以內(nèi)外部控制機制為基礎(chǔ),完善教育部門集中采購服務(wù)監(jiān)管體系的操作規(guī)范。

按照十七大報告提出的“更加注重治本、更加注重預(yù)防、更加注重制度建設(shè)”的要求,通過采購機構(gòu)內(nèi)部管理制度和內(nèi)控機制建設(shè),完善內(nèi)部操作規(guī)程,建立健全采前、采中、采后相互分離、相互制約的采購管理和執(zhí)行體系,強化采購監(jiān)督,才能從根本上加強制度建設(shè),從源頭上鏟除產(chǎn)生腐敗的土壤和條件,做到標本兼治,綜合治理,注重實效,著眼長效。

(1)集中采購模式下的內(nèi)部控制理念。在集中采購模式下進行內(nèi)部控制必須樹立起誠信的道德標準和以人為本的理念。其一,要對采購機構(gòu)的敏感職位進行合理劃分,并有針對性地進行道德指導(dǎo);其二,要制定合理的標準和政策說明,規(guī)范員工行為,將誘發(fā)采購人員不道德、不誠信行為的動機降至最少;其三,要在采購機構(gòu)內(nèi)部樹立以人為本的管理理念,將人作為內(nèi)部控制制度中最基本的構(gòu)成要素。

(2)集中采購模式下的內(nèi)部相互控制機制。采購機構(gòu)內(nèi)部的相互控制主要體現(xiàn)在職能部門的優(yōu)化和職責分工優(yōu)化兩個方面。采購機構(gòu)應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)的需要分設(shè)機構(gòu)和部門,各采購項目在運行中應(yīng)經(jīng)過不同部門并保證有關(guān)部門的相互檢查。而檢查者和被檢查者之間不應(yīng)該是從屬的關(guān)系。[7]

(3)對采購機構(gòu)、管理部門、供應(yīng)商的三個監(jiān)督一體化。

一是對采購機構(gòu)進行監(jiān)督。主要是對采購方式、采購程序、采購人員行為和采購運行秩序進行監(jiān)督。要監(jiān)督其是否嚴格執(zhí)行了規(guī)定的采購方式和采購程序,是否按照相關(guān)標準進行了驗收。此外,要對集中采購過程中采購人員(其中包括評審專家)行為進行監(jiān)督,除監(jiān)督其基本素質(zhì)以外,還要對其在采購活動中的行為進行監(jiān)督,確保其嚴格執(zhí)行操作程序,做到清正、誠信、清廉。

二是對采購管理部門的監(jiān)督。主要集中在以下幾個方面:第一,對規(guī)則和政策的合法性監(jiān)督,監(jiān)督其是否符合國家相關(guān)法律、法規(guī);第二,對預(yù)算及執(zhí)行情況監(jiān)督;第三,對計劃的編制與執(zhí)行監(jiān)督,監(jiān)督采購計劃是否符合教育的實際需求,是否嚴格控制采購標準;第四,對集中采購相關(guān)信息的收集和公示情況,以及在集中采購過程中一些事項的處理情況進行監(jiān)督。

三是對供應(yīng)商的監(jiān)督。內(nèi)容包括參與投標的供應(yīng)商提供的相關(guān)信息是否真實合法有效;參與投標的供應(yīng)商是否相互串通,抬高投標價格;供應(yīng)商是否按照要求提供合乎質(zhì)量的中標貨物,是否履行服務(wù)承諾。同時,要防止采購部門與供應(yīng)商串通,將教育部門集中采購變?yōu)閴艛嘈圆少彙?/p>

總之,只要從制度源頭上預(yù)防和治理教育裝備采購過程中的各種腐敗現(xiàn)象,使“分散采購分散腐敗,集中采購集中腐敗”不能成為事實,作為公共服務(wù)的教育部門集中采購服務(wù)也就會展示前所未有的輝煌?！?/p>

參考文獻

[1]尹后慶.建立和完善公共教育服務(wù)體系的思考[J].教育發(fā)展研究,2009(1)

[2]許云霄.公共選擇理論[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006:8-12

[3]湘西自治州政府采購監(jiān)督管理辦公室.集中采購代理機構(gòu)監(jiān)督管理對策探討[EB/OL].

http://www.cgpchina.com/xwmain.asp?id=291

[4]王愛晶.供應(yīng)鏈管理[M].廣州:廣東高等教育出版社,2008:51-52

[5]王文新.集中采購機構(gòu)亟待解決的問題[J].中國政府采購,2006(2)

[6]王愛晶.供應(yīng)鏈管理[M].廣州:廣東高等教育出版社,2008:61-63

[7]蔡涌嘯.如何進行集中采購機構(gòu)的內(nèi)部控制建設(shè)[J].中國政府采購,2005(5)

(作者單位:溫州市教育裝備和勤工儉學(xué)管理中心)