對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的思考

阮　翔

【摘 要】 目前,由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位傳統(tǒng)的退休養(yǎng)老制度與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已出現(xiàn)明顯的鴻溝,不利于機(jī)構(gòu)改革和人力資源流動(dòng),因此這項(xiàng)改革已是迫在眉睫。本文的短期設(shè)想是改革同步推進(jìn),解決好新舊制度的過(guò)渡;中期的設(shè)想是建立公務(wù)員職業(yè)年金計(jì)劃;長(zhǎng)期設(shè)想是整合基本養(yǎng)老保險(xiǎn),健全多支柱體系。

【關(guān)鍵詞】 機(jī)關(guān)事業(yè)單位;養(yǎng)老保險(xiǎn)改革;公務(wù)員職業(yè)年金計(jì)劃

隨著企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)趨于完善和今年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作正式推開,針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位(主要包括公務(wù)員和事業(yè)單位在編職工)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也迫在眉睫。2008年2月底,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》,確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點(diǎn),試點(diǎn)方案的基本內(nèi)容就是使事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與企業(yè)基本一致。該政策出臺(tái)立即引起了社會(huì)熱議和爭(zhēng)論,也引起了我們關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)是否應(yīng)該改革、應(yīng)該如何改革的思考。

一、進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的必要性

1、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工的退休養(yǎng)老制度已形成鴻溝

機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工的退休養(yǎng)老制度已形成鴻溝,主要表現(xiàn)在:

(1)從供款模式和財(cái)務(wù)模式上看,機(jī)關(guān)事業(yè)單位傳統(tǒng)的退休養(yǎng)老制度是由國(guó)家財(cái)政全額負(fù)擔(dān),并列入財(cái)政年度預(yù)算,不形成基金積累,職工也不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。而企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采用的是統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累模式,企業(yè)和職工均需繳費(fèi),分別進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶,其中個(gè)人賬戶部分形成積累基金。盡管一些地區(qū)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位先期改革中已經(jīng)向統(tǒng)帳模式過(guò)渡,但個(gè)人賬戶規(guī)模各異,個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)和比例也有高有低,甚至是由財(cái)政代繳,與企業(yè)職工相比個(gè)人負(fù)擔(dān)仍然很低。

(2)退休待遇的差距是造成兩者間出現(xiàn)鴻溝的最核心原因。傳統(tǒng)的退休養(yǎng)老制度下,機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員獲得的是待遇確定型養(yǎng)老金,具體說(shuō)就是以本人退休前工資為基數(shù),按工作年限長(zhǎng)短確定比例,一般都可達(dá)到80%—90%,再加上其他獎(jiǎng)勵(lì)性政策,甚至?xí)?00%。這同企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)60%左右的目標(biāo)替代率之間顯然是構(gòu)成了巨大差距。而且企業(yè)職工退休待遇中占大頭的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金屬于繳費(fèi)確定型養(yǎng)老金,只與個(gè)人賬戶的余額相關(guān),因此受基金運(yùn)營(yíng)效率、通貨膨脹等因素影響,無(wú)法達(dá)到預(yù)期待遇水平的風(fēng)險(xiǎn)只能由職工個(gè)人承擔(dān)。

(3)社會(huì)化程度差異大。與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)化管理和發(fā)放不同,機(jī)關(guān)事業(yè)單位傳統(tǒng)的退休養(yǎng)老制度采用的是單位管理和單位發(fā)放,離退休人員的老、病、死仍由原單位負(fù)責(zé),只能算是“單位保險(xiǎn)”(或稱“國(guó)家保險(xiǎn)”),而不是真正意義“社會(huì)保險(xiǎn)”,機(jī)關(guān)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)和事務(wù)包袱很重,也使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公職人員和改革后的企業(yè)職工形成了身份上的鴻溝。

據(jù)測(cè)算,1990年事業(yè)單位和機(jī)關(guān)人均離退休費(fèi)分別比企業(yè)高出13.5%和20.6%,到了2005年就變成了86.6%和109.1%。[1]可見,隨著企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的深化,兩者之間的差距還在不斷拉大,已經(jīng)對(duì)社會(huì)公平分配和社會(huì)和諧構(gòu)成了不利影響?？梢哉f(shuō)正是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工退休制度間,尤其是退休待遇間的鴻溝決定了進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的必要性。

2、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革有利于機(jī)構(gòu)改革和人力資源流動(dòng)

在我國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí),也伴隨著政府機(jī)構(gòu)改革,機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)就是人員分流,而養(yǎng)老制度“雙軌制”是造成人員分流難的一個(gè)重要原因。而且隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位用工機(jī)制的進(jìn)步與完善,“鐵飯碗”也會(huì)逐漸被打破,與企業(yè)間人力資源的流動(dòng)也會(huì)增加,退休養(yǎng)老制度的壁壘也會(huì)成為人力資源流動(dòng)的阻礙。如果從機(jī)關(guān)事業(yè)單位到企業(yè)單位后才建立個(gè)人帳戶,那么個(gè)人帳戶養(yǎng)老金的數(shù)額要比早進(jìn)入企業(yè)的同齡人少,退休后養(yǎng)老金會(huì)也低,和留在機(jī)關(guān)的同事相比差距會(huì)更大;相反,從企業(yè)向機(jī)關(guān)事業(yè)單位流動(dòng),組織程序上行得通,但是個(gè)人帳戶積累的資金如何轉(zhuǎn)移和攜帶依然困難重重。近年我國(guó)面臨嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì),“公務(wù)員熱”“事業(yè)單位熱”已成為特殊的社會(huì)現(xiàn)象,其“癥結(jié)”除了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作穩(wěn)定外,占據(jù)“福利高地”而形成的潛在同工不同酬也是主要原因。只有通過(guò)改革縮小差距,才能建立公平的就業(yè)環(huán)境,有利于更好地引導(dǎo)多渠道就業(yè),也有利于人力資源在不同性質(zhì)單位間的合理流動(dòng)。

二、推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的關(guān)鍵問(wèn)題

雖然機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革已成為建立和諧社會(huì)和公平就業(yè)環(huán)境的必然要求,但自2008年初公開《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)以來(lái)卻引來(lái)一片爭(zhēng)議,面臨的改革壓力不小?？梢?要使這項(xiàng)改革順利推進(jìn),其中至少有幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題必須得到明確。

1、機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位是否應(yīng)該同步改革

此次的《試點(diǎn)方案》只針對(duì)事業(yè)單位,而沒有提及機(jī)關(guān)單位(公務(wù)員),這意味著公務(wù)員與事業(yè)單位的改革至少不是完全同步的,甚至在內(nèi)容上可能也有差異,因此成為了引起爭(zhēng)議的最大焦點(diǎn)。

要明確機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位是否應(yīng)該同步改革這個(gè)問(wèn)題,至少應(yīng)該從兩個(gè)方面進(jìn)行考慮。一是從機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的性質(zhì)看。機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位雖職能有所不同,但人員性質(zhì)較為接近,在我國(guó)更是如此。政事不分是我國(guó)行政管理體制中長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象,事業(yè)單位的編制、工資、福利待遇等參照國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行,具體到養(yǎng)老退休方面,而過(guò)去相關(guān)制度的建立和改革都是首先由政府機(jī)關(guān)開始,政策通過(guò)后事業(yè)單位參照?qǐng)?zhí)行,因此二者并無(wú)很大差異,具備了同步改革的基礎(chǔ),操作并無(wú)困難。二是從社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的整體結(jié)構(gòu)看。目前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)有了城鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)村、農(nóng)民工等幾個(gè)相互分割的部分,如果公務(wù)員和事業(yè)單位職工再分別建立不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,必將使“碎片化”的現(xiàn)象更加嚴(yán)重,還會(huì)因待遇差距等引起新的不公和矛盾,將來(lái)整合各個(gè)部分的難度也會(huì)更大。

當(dāng)然,由于事業(yè)單位職工人數(shù)較公務(wù)員人數(shù)更多,具體情況也更加復(fù)雜,也可以將其先行作為試點(diǎn),但在正式制度安排時(shí)二者的同步性就應(yīng)該保證。

2、與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)如何銜接

根據(jù)以上的論述,如果要達(dá)到整合制度、縮小差距的目的,改革后將機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員完全納入已有的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最為理想,但由于過(guò)去兩類人員的退休養(yǎng)老政策差異很大,改革的難度可想而知。而保留與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的部分差異,為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立相對(duì)獨(dú)立制度,改革的初衷就不能完全實(shí)現(xiàn),制度分割的不利影響依然存在,而且還要考慮設(shè)計(jì)人員在兩個(gè)制度間流動(dòng)的“通道”,同樣十分復(fù)雜,

從世界范圍看,公務(wù)員[2]在幾乎所有國(guó)家和地區(qū)都是優(yōu)先納入保障的群體,而且在很多地方都享有獨(dú)立的制度安排,獲得的待遇也普遍更加優(yōu)厚。這主要是因?yàn)檩^好的福利待遇能夠保證一支穩(wěn)定和高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍,有利于維護(hù)政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定,當(dāng)然,作為政治強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)公務(wù)員也能夠?yàn)樽陨碇\得更多的利益。但在席卷全球的社會(huì)保障改革浪潮中,這種“優(yōu)勢(shì)”也逐漸在被消磨,強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任、減輕財(cái)政壓力、甚至制度的統(tǒng)一都成了大勢(shì)所趨。因此,此次《試點(diǎn)方案》使改革后與企業(yè)基本一致的基本方向是符合這種潮流的。從另一角度看,統(tǒng)帳結(jié)合的模式分擔(dān)了各方的責(zé)任,兼顧了公平和效率,適應(yīng)老齡化社會(huì)的需要,符合改革的目標(biāo)。

3、與企業(yè)職工待遇差距如何縮小

在推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的過(guò)程中,最難以解決的問(wèn)題就是縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老待遇差距的問(wèn)題。簡(jiǎn)單說(shuō),縮小二者差距不外乎兩種做法:一是提高企業(yè)職工養(yǎng)老金水平,使之向機(jī)關(guān)事業(yè)單位靠攏,這需要大量的資金投入,在現(xiàn)有制度框架內(nèi),要么提高企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)水平,要么依靠財(cái)政投入。就目前情況看,征繳率低的問(wèn)題還普遍存在,企業(yè)和個(gè)人不可能再承受費(fèi)率的大幅提高,財(cái)政上也不可能負(fù)擔(dān)如此大數(shù)量人口的退休費(fèi)用提高。另一種做法就是降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金待遇,使之向企業(yè)靠攏。眾所周知,福利和工資都具有剛性,調(diào)高容易調(diào)低難,涉及的又是國(guó)家公職人員的既得利益,必然會(huì)有很大政治阻力,而待遇大幅下降也會(huì)對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍和科、教、文、衛(wèi)領(lǐng)域工作者帶來(lái)很大的沖擊,構(gòu)成新的不穩(wěn)定因素,這從歐洲國(guó)家經(jīng)常因調(diào)整福利待遇引起的公務(wù)員罷工中可見一斑。根據(jù)此次《試點(diǎn)方案》內(nèi)容,改革后事業(yè)單位人員的退休待遇勢(shì)必明顯下降,這也是引起爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一,也可以說(shuō)是改革中面臨的兩難選擇。

三、構(gòu)建機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)想

1、短期設(shè)想:同步推進(jìn),解決好新舊制度的過(guò)渡

改革初期,首先應(yīng)當(dāng)明確改革的范圍。對(duì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革應(yīng)該采用同步推進(jìn)的方式,即使暫時(shí)不能與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)合并,也應(yīng)該先將機(jī)關(guān)事業(yè)單位整合到一個(gè)制度中。此外,從保險(xiǎn)原理看,參保人數(shù)越多,抗風(fēng)險(xiǎn)能力越強(qiáng),越有利于統(tǒng)籌層次的提高和積累基金的做大,對(duì)于制度的可持續(xù)發(fā)展有益而無(wú)害。

其次,應(yīng)該明確改革的方向。由于我國(guó)在建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中已經(jīng)積累起了一些經(jīng)驗(yàn),此次改革的大方向應(yīng)當(dāng)是改變?cè)小半p軌式”養(yǎng)老制度,為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立一個(gè)與企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有相似特征的、可以互通的、將來(lái)容易整合的新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。正是出于這樣的考慮,此次公布的《試點(diǎn)方案》的內(nèi)容基本是復(fù)制企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的做法。

其三,就是要解決好新老制度的過(guò)渡問(wèn)題。一方面,養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)該與事業(yè)單位分類改革相配合,比如從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)將轉(zhuǎn)制為企業(yè),其職工也應(yīng)直接納入企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn),事業(yè)單位改革阻力也會(huì)因?yàn)轲B(yǎng)老政策的調(diào)整而減小。另一方面,要充分考慮改革前參加工作的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的利益,制定好相應(yīng)的過(guò)渡政策,避免突然大幅削減待遇,否則可能出現(xiàn)扎堆提前退休的現(xiàn)象。

2、中期設(shè)想:建立公務(wù)員職業(yè)年金計(jì)劃

要想解決既要與企業(yè)接軌,又不使機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休待遇大幅下降的難題,最行之有效的辦法就是在基本保障外,盡快建立起公務(wù)員職業(yè)年金計(jì)劃[3],以職業(yè)年金來(lái)填補(bǔ)改革后待遇的落差,這樣除了職工的個(gè)人責(zé)任有所增加,退休金結(jié)構(gòu)發(fā)生變化外,總體待遇下降就不會(huì)很多,既兼顧了公平,又保證了效率。

除此之外,建立和發(fā)展公務(wù)員職業(yè)年金計(jì)劃還有很多積極的意義。最重要的一點(diǎn)就是可以促進(jìn)企業(yè)年金的發(fā)展。事實(shí)上,企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只有60%的替代率,只能夠滿足退休后最基本的生活需要,要想追求較高的生活品質(zhì)就必須有其他來(lái)源,這里其實(shí)就是為企業(yè)年金的發(fā)展留下了空間,只是目前由于各種原因,企業(yè)年金的發(fā)展還十分有限。而由國(guó)家主導(dǎo)率先為公務(wù)員建立起職業(yè)年金計(jì)劃,就是為私人部門樹立了榜樣,增加了企業(yè)年金的吸引力,繼而擴(kuò)大市場(chǎng)整體容量、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì),有利于降低管理費(fèi)用、提高投資回報(bào)率,政府也會(huì)更加重視職業(yè)年金行業(yè)的監(jiān)管,為年金業(yè)的發(fā)展制定更多積極的政策。再擴(kuò)大一點(diǎn)看,年金積累的合理運(yùn)作,對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)都會(huì)起到積極的影響,美國(guó)加州公務(wù)員計(jì)劃(CalPERs)就是很好的例子。

3、長(zhǎng)期設(shè)想:整合基本養(yǎng)老保險(xiǎn),健全多支柱體系

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,“碎片化”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該得到整合,全體社會(huì)成員都能公平的享受替代率60%左右基本養(yǎng)老待遇,人力資源流動(dòng)將更加自由,地區(qū)間資金的相互調(diào)劑也可實(shí)現(xiàn)。在第一支柱——基本保障之上,是各種職業(yè)補(bǔ)充保障構(gòu)成的第二支柱,企業(yè)職工有企業(yè)年金,機(jī)關(guān)事業(yè)單位有公務(wù)員職業(yè)年金,農(nóng)民有集體經(jīng)濟(jì)的分紅和土地保障,這又可實(shí)現(xiàn)20%左右的替代率。最后再加上第三支柱——個(gè)人儲(chǔ)蓄和家庭成員間的相互保障,這樣一個(gè)健全的體系,必然給每個(gè)社會(huì)成員晚年的舒適生活都編織出一張安全網(wǎng)。

【注釋】

[1] 數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》.(2002-2006年)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算.

[2] 這里指公務(wù)員的廣義概念,包括政府機(jī)關(guān)、軍事、教育和其它公共機(jī)構(gòu)的職員,相當(dāng)于我國(guó)的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的統(tǒng)稱.

[3] 包括公務(wù)員和事業(yè)單位職工.

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡(jiǎn)介】

阮翔(1980-)女,武漢大學(xué)碩士,云南財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院講師,研究方向:社會(huì)保障理論與政策.