高等學校學生申訴權的學校保障

王書武　劉　穎

[摘 要]:高等學校學生,是特定的學生群體,需要學校保護的受教育權和其他權利的范圍相對廣泛。高等學校學生的申訴權是一種要求權,是其權益受到侵害后主張撤銷或變更有關決定的權利,高等學校應當切實保障學生申訴權的有效行使。

[關鍵詞]:高等學校學生 申訴權 保障

《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》),確認了學生在接受教育過程中其合法權益受到侵害時,依法享有申訴權。高等學校學生是成年受教育者,在接受教育的過程中,需要保護的受教育權、人身權和財產(chǎn)權的范圍相對廣泛,如轉學轉專業(yè)權、選修其他專業(yè)課程權等,并享有選舉權和被選舉權等政治權利。教育部2005年《普通高等學校學生管理規(guī)定》(以下稱《學生管理規(guī)定》)較為詳細規(guī)定了高等學校學生申訴權的行使程序。近年來,人們普遍關注高等學校學生受教育權的保障,但針對高等學校學生申訴權保障關注較少,而該領域有許多問題值得研究。

依據(jù)現(xiàn)行法律,對高等學校學生申訴處理,實行學校和省級教育行政部門二級申訴制度,高等學校作為一級申訴處理機構,進一步規(guī)范申訴處理活動,加強學生申訴權的保障,有利于維護學生的合法權益,提高學校管理水平,構建和諧的校園。

一、高等學校學生申訴權概念的厘定

高等學校學生申訴權是學生在接受教育的過程中,不服高等學校作出的處分決定,或者認為高等學校在學生管理過程中針對特定人和事項做出的行政決定,侵犯了自己的受教育權、人身權和財產(chǎn)權,依法向高等學?；驅W校所在地省級教育行政部門提出主張,要求高等學校或省級教育行政部門復查學校的具體行政行為或復查決定的合法性,變更或撤銷學校具體行政行為的權利。

高等學校學生依據(jù)選舉法和其他行政法律法規(guī),在選舉或其他活動中的申訴行為,是以公民身份行使申訴權,被申訴人是學校以外的行政機構或法律法規(guī)授權的組織,故不在討論之列。

高等學校是指在現(xiàn)行高等教育體制下,依法設置的公辦或民辦普通高等學校和承擔研究生教育任務的科學研究機構。

高等學校的具體行政行為是指依據(jù)法律法規(guī)授權,在管理活動中學?；驅W校工作人員行使行政職權,針對特定的人(學生),就特定的具體事項,作出的有關該人權利義務的單方行為。

二、高等學校學生申訴權學校保障的涵義

受教育權的相對方有國家、學校、父母、社會,而高等學校學生的申訴權的相對方則相對簡潔,依據(jù)現(xiàn)行的法律,其相對方是國家和高等學校。國家對高等學校學生申訴權的保障,體現(xiàn)在立法保障、執(zhí)法監(jiān)督和國家行政機構依法對學生申訴的救濟等方面。

高等學校學生申訴權學校保障是指高等學校依據(jù)法律規(guī)定,以積極的作為,公平公正地處理學生對學校具體行政行為的申訴,確保在接受教育過程中的學生申訴權得以完整、充分、合理地實現(xiàn),以維護學生的合法權益。

高等學校學生申訴權學校保障的特點:(1)保障高等學校學生申訴權是高等學校必須履行的義務?！督逃ā泛汀秾W生管理規(guī)定》都規(guī)定高等學校要依法保護學生的申訴權,這是高等學校應當履行的法律義務;(2)高等學校處理學生的申訴是依法行使行政職權,高等學校對學生申訴作出復查決定具有約束力;(3)這項義務和權力的產(chǎn)生是以學生和高等學校之間存在教育法律關系為基本前提的。高等學校為維持紀律與秩序,對違反一定義務者所采取的管教措施而行使懲戒權(行政處分權),為管理、組織和控制學生行為確認秩序行使行政決定權,這些具體行政行為如果侵害了學生受教育權、人身權和財產(chǎn)權,權利主體則會提出申訴,主張權利,高等學校應當行使申訴處理權,履行保障義務。

三、高等學校學生申訴權主體的資格和范圍

教育法規(guī)定受教育者享有針對受教育過程中學校的具體行政行為提出申訴或者提起訴訟的權利。一般意義上理解,高等學校學生作為特定的學生群體依法享有申訴權,明確這個特定群體的主體資格和范圍,就是明確什么人哪些人在教育法規(guī)定的權益受到侵害時,依法可以提出申訴。

1.高等學校學生申訴權的主體資格條件:(1)國籍條件,高等學校學生申訴權的主體應當是中國公民;外國人或無國籍人在中國高等學校學習的,一般按照國際慣例給予國民待遇或最惠國待遇,他們可以享有中國公民享有的民事權利,并應當適用中國締結或加入的多邊或雙邊國際條約;(2)學籍條件,在中國境內依法設置的高等學校有學籍關系。學籍關系自發(fā)出錄取通知(入學通知)時始,至發(fā)給學業(yè)證書(學歷證書)、學位證書離開學校或被終止學籍關系并生效時止?；诜梢?guī)定和其他原因,軍事院校,香港、澳門以及臺灣的高等學校不在討論之列。

2.高等學校學生申訴權主體范圍。根據(jù)資格條件的限定,其范圍應界定為在高等學校接受高等教育的受教育者,包括全日制本?？茖W生(預科生)、研究生(碩士、博士學位研究生和研究生班研究生等)、進修生以及訪問學者;或者以函授等非全日制方式學習的學生。在地方普通高等學校培養(yǎng)的國防生依據(jù)《關于建立依托普通高等教育培養(yǎng)軍隊干部制度的決定》和普通高等院校學生管理規(guī)定管理。

四、高等學校學生申訴權的性質和權利要素

申訴權作為高等學校學生所享有的一項重要權利,權利性質具有多維性,主要權利要素的構成亦有特殊性。

1.高等學校學生申訴權是一項憲法性質的權利。申訴、控告的權利是憲法規(guī)定的公民享有的基本權利之一,依據(jù)憲法,《教育法》將申訴權作為受教育者享有的權利加以明確,高等學校學生作為受教育者和公民,依法享有申訴權。這項權利是法定而神圣的,尊重和保障高等學校學生的申訴權是十分必要的。

2.高等學校學生申訴權是一項相對權利。高等學校學生申訴權與物權不同,申訴權的實現(xiàn)不是依賴不特定人的不作為來實現(xiàn)的,而是需要同時具備三個條件:(1)自己積極的作為;(2)有特定的法律規(guī)定的義務人;(3)特定義務人的積極作為,申訴權的相對性說明特定義務人保障行為的重要性。

3.高等學校學生申訴權是一項程序性的權利。所謂程序性的權利是要求權和起訴權,學生的申訴權是要求相對方依照法定程序作出具體行政行為的權利,學生申訴的基本條件有四個方面:(1)學生認為學校的具體行政行為侵犯其合法權益;(2)其權益所受的侵害在教育法律規(guī)定的范圍內;(3)有被申訴人;(4)要求遵循一定的法定程序。高等學校學生申訴的被申訴人和具體行政行為的權力人具有主體同一性,決定學校保障的復雜性。

4.高等學校學生申訴權的權力要素。權利的利益、主張、資格、權能和自由等五個要素中,高等學校學生申訴權的權利要素主要表現(xiàn)為利益、資格和主張,作為一種程序性權利,向相對方提出作為與不作為的要求和資格則顯得更為重要。因此對程序性法律文本規(guī)范和如何執(zhí)行規(guī)范的要求是嚴格的。

五、高等學校學生申訴權保障中的學生與學校的關系

高等學校學生申訴權的主體和相對方是確定具體的,而且地位不平等,所以,申訴法律關系是權利義務主體確定的相對性、隸屬型法律關系,而且具有非訴訟、程序性含意。

1.高等學校學生作為申訴權利主體,是申訴法律關系的提起人。申訴法律關系是一種程序性法律關系,這種法律關系的產(chǎn)生非因法律事件而是因為法律行為,既學生認為學校具體行政行為而侵害自己的合法權益時,依法要求行為人撤銷或變更具體行政行為引起的,但是這個法律關系的本質是實體利益的對立。而學生積極的申訴行為,是申訴權利實現(xiàn)的重要因素,也是申訴法律關系發(fā)展的促進因素,從這個意義上講,學生作為申訴權利主體具有決定作用。

2.高等學校作為申訴權力主體,是申訴法律關系中利益的決定者。依照現(xiàn)行法律規(guī)定,高等學校應當成立“學生申訴處理委員會”,按照法定的時效期限作出復查決定,在處理申訴的過程中,學校作為強勢主體,可以行使權力并造成依法可以推定的結果:(1)學生申訴處理委員會對申訴處理活動具有組織、指揮權,盡管這個權力必須依法行使;(2)申訴的復查決定由學生申訴處理委員會作出,其做出的決定將影響到申訴權利主體的利益,并決定其主張能否實現(xiàn),盡管其決定也必須依法作出。因而,高等學校的申訴處理過程和復查決定對申訴人的利益有深刻影響。

3.兩者之間的關系本質上是權利和權力的對立與平衡。(1)權利與權力沖突的根源。權利主體與權力主體之間的法律關系具有復雜性的特點,學生和高等學校之間存在教育法律關系,同時,也存在管理與被管理的不平等的行政法律關系。在高等學校,我們把這種管理關系直接描述成學生管理,“一般指學?；蚪逃姓块T因履行教育職能,將學生的各方面的行為或活動進行組織、規(guī)范和控制等的總稱”,不平等的法律地位是兩個主體之間權利與權力沖突的根源。(2)權力主體行使行政處分權和行政決定權是對立的直接原因。權力主體意在按照確定的目的“組織、規(guī)范和控制”學生的行為和活動,如果權力主體行使處分權、決定權,將構成對學生權益的損益。權力主體違法具體行政行為會侵害權利主體利益,這是在高等學校學生申訴權利保障中學生與高等學校關系對立的直接原因。(3)依法合理處理申訴,是消弭學生與高等學校之間對立關系的決定因素,處理程序和復查決定的合法性,可以使權利主體理智地接受利益改變的結果,而合理性則會消除權利主體態(tài)度和情緒的失衡。依法合理地處理申訴可以消弭學生與高等學校之間的對立,達成平衡。

六、完善高等學校學生申訴權學校保障的思考

學校依法處理申訴并作出復查決定的規(guī)定,是高等學校學生兩級申訴制度的重要組成部分,是教育法規(guī)定的學生受教育權救濟制度的重要內容。高等學校學生申訴權學校保障的必要性、重要性和復雜性以及制定執(zhí)行程序性法律規(guī)范的嚴肅性,客觀上要求完善保障的程序性規(guī)范并能有效地適用規(guī)范。

1.正視現(xiàn)行教育法律規(guī)定中有關申訴內容的沖突與規(guī)范的缺失?！督逃ā芬?guī)定了受教育者具有申訴權利和申訴的范圍,受教育者申訴的內容具有相對廣泛性,根據(jù)第四十二條“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴,對學校、教師侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益,提出申訴或者依法提起訴訟”的規(guī)定,其申訴范圍“不僅包括學生在接受教育過程中應享有的受教育權、升學權、公正評價權、隱私權、名譽權和榮譽權,而且還包括其他人身權和財產(chǎn)權?！薄吨腥A人民共和國高等教育法》(以下稱《高等教育法》)原則規(guī)定了“高等學校學生的合法權益,受法律保護”。但是教育法律體系中部門規(guī)章層級的《學生管理規(guī)定》對申訴的范圍作了限制,第六十條規(guī)定只“受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規(guī)、違紀處分的申訴”,即只允許對消入學資格、退學的行政決定和給予警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍等行政處分決定提出申訴。《學生管理規(guī)定》對適用主體范圍也作了限制性規(guī)定,第二條將適用該規(guī)定的高等學校的受教育者限定為“接受普通高等學歷教育的研究生和本科、專科(高職)學生”,將實際存在的接受非普通高等學歷教育和非學歷教育的學生排斥出主體之外。而且國家沒有針對非普通高等學歷教育和非學歷教育學生的管理規(guī)范,上述規(guī)定與上位法沖突而且規(guī)范有缺失,需要依照《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)的規(guī)定作出處理。

在現(xiàn)行法律框架下,學校應當按照《學生管理規(guī)定》的申訴范圍和主體范圍受理學生的申訴。第五十九條至第六十四條規(guī)定了學校告知可以申訴和申訴期限的義務、學校成立專門處理申訴機構、機構人員構成、受理范圍、申訴的形式條件、處理時效和省級教育行政部門處理申訴權力以及時效等內容。但是沒有規(guī)定處理委員會的人數(shù)結構、審議程序、作出復查決定的程序和監(jiān)督程序,這些規(guī)范的缺失,影響公正、有效地處理學生的申訴。

2.在法治的原則下規(guī)范高等學校行使內部行政職權。就是通過規(guī)則治理來規(guī)范和約束高等學校行政管理行為,通過制定管理規(guī)則對學校行為準則予以明確。在現(xiàn)行法律規(guī)范下,學校應當依法完善學校保障學生申訴權的規(guī)章制度?！陡叩冉逃ā返?1條賦予高等學校校長有制定學校內部規(guī)章制度的權力,學?？梢匝a充制定有關學生申訴處理的規(guī)章制度,并應當體現(xiàn)確定性、合法性、聯(lián)系性和簡明性的要求。學校的規(guī)章制度需要進一步規(guī)范的內容:(1)學生申訴處理委員會的構成成分和人數(shù)?！秾W生管理規(guī)定》規(guī)定學生申訴處理委員會由“學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表”組成,沒有規(guī)定構成人數(shù)。應當有構成人數(shù)的規(guī)定,構成人數(shù)必須是單數(shù);構成人員應當有學校的法律顧問,并且所有成員與申訴案件沒有利害關系;委員會成員由具備資格者擔任,并多于15人;(2)實行一案一組制度,每案由5人組成案件處理組在委員會領導下工作,學生和學?？梢愿髦付ㄆ渲械?人,組長可以由學校的法律顧問擔任;(3)聽證制度,既受理學生書面申訴后,在規(guī)定審理時效期限內舉行聽證會。將舉行聽證會列為學生申訴處理委員的職責,聽證過程中,相關人員可以就學校的決定發(fā)表意見,以明晰案件的情況;(4)調查制度,申訴處理委員會的案件處理組在事實有爭議的情況下,應當重新調查,明確事實;(5)案件處理組的合議制度和復查決定的表決制度。案件處理組在討論案件時,全體成員應當獨立發(fā)表意見;在形成復查決定時,每人一個表決權,集體簡單多數(shù)表決通過,表決意見要記錄在案;(6)委員會成員的責任追究制度。為了保證委員會成員認真履行職責,避免疏于職守和蓄意枉法,侵害學生的合法權益,影響學校的聲譽,學校應當追究有過錯成員的責任,依法作出處理,以維護學生權利和學校的利益。

3.加強二級申訴制度中教育行政部門對學校處理申訴活動的監(jiān)督?！秾W生管理規(guī)定》規(guī)定了學生對學校復查決定有異議時,向學校所在地省級教育行政部門提出申訴的時效和形式條件以及處理的時效等內容,這是學生申訴救濟渠道中最后環(huán)節(jié),學校處理學生的申訴,是自身的監(jiān)督,其有效性是不充分的,省級教育行政部門應當規(guī)范處理學生申訴的規(guī)章制度,加強對學校的監(jiān)督,公正維護學生和學校的合法權益。

有學者提出,在“教育行政部門申訴處理后,還應該為學生提供進一步的救濟——行政復議”的構想。有幾點值得探討:(1)如果可以繼續(xù)申請行政復議,那么就打破了行政復議不干預組織內部行政處分權和人事任免權的原則。(2)現(xiàn)行有關行政復議的法律規(guī)定“申請行政機關履行保護人身權利、財產(chǎn)權利、受教育權利的法定職責,行政機關沒有依法履行的”,可以申請行政復議。依照有關司法解釋的規(guī)定,學校可以列為被申請人。但是,申訴和申請行政復議是平行的救濟制度,而不是連續(xù)救濟,而且在受理范圍上有交叉,并缺乏可操作的規(guī)范。(3)依據(jù)《教育法》的規(guī)定,學生的人身權和財產(chǎn)權受到侵害,可以通過提起訴訟(而非申訴)實現(xiàn)對自己權利的救濟,但依照現(xiàn)行行政訴訟法律的規(guī)定,學校未依法保護學生受教育權沒有被納入行政訴訟范圍,那么,就“要擴大學校糾紛的訴訟范圍”。這些都需要有立法機構依據(jù)《立法法》規(guī)定的程序修改現(xiàn)行的法律。

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