淺議現(xiàn)行信訪制度的缺陷與完善措施

畢　然

摘 要:信訪制度是我國特有的一種人權(quán)救濟方式。文章從分析信訪制度設(shè)計和信訪活動中存在的缺陷與問題入手,探討完善信訪制度的思路和措施,以期對促進信訪工作和構(gòu)建社會主義和諧社會有所裨益。

關(guān)鍵詞:信訪制度 信訪工作 社會穩(wěn)定

中圖分類號:D632.8 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-053-02

一、信訪制度的歷史作用

當前,信訪制度已成為人民代表大會之外人民群眾表達意愿、實施民主監(jiān)督的一種最直接、最常用、制度性的群眾性利益表達渠道,既是黨和政府及其負責人密切聯(lián)系群眾、了解社情民意的一種制度化形式,在某種程度上也體現(xiàn)了個體權(quán)利對公共權(quán)力的控制。信訪作為一種常規(guī)制度的出現(xiàn),反映了共產(chǎn)黨人以人為本、執(zhí)政為民的理念和調(diào)和消解社會矛盾的努力,作為一種行政性的補充救濟制度,對于解決社會主體制度之外產(chǎn)生的一些社會沖突不可或缺。在具有濃厚行政傳統(tǒng)、國家權(quán)力支配社會進程以及向法治轉(zhuǎn)型的我國,由于社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、社會的轉(zhuǎn)型,規(guī)則的缺失所引發(fā)的種種行政違法、社會不公現(xiàn)象頻頻出現(xiàn),通過信訪來制約行政違法行為、保障公民的合法權(quán)利就顯得特別重要。

我國的信訪制度從確立之初歷經(jīng)了幾次功能演變,主要經(jīng)過了三個階段:一是1951年至1979年的大眾動員型信訪。這時期的信訪受政治運動影響,主要以揭發(fā)問題和要求落實政策為主。二是1979年至1982年的撥亂反正型信訪。這一時期,信訪迅速從國家政治生活的邊緣走到了中心,信訪規(guī)模史無前例,主要內(nèi)容是要求解決歷史遺留問題,平反冤假錯案。從1982年至今,則是安定團結(jié)型信訪。信訪制度最主要的功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛饧m紛、實現(xiàn)救濟。應當說,信訪制度自1951年建立以來,對密切政府與人民群眾的聯(lián)系,維護社會穩(wěn)定確實發(fā)揮了重要作用。

二、現(xiàn)行信訪制度的缺陷

在市場經(jīng)濟條件下特別是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期,利益趨于多元化,矛盾增多,公民的權(quán)利意識也日益增強,現(xiàn)行信訪制度的種種缺陷也就逐漸顯現(xiàn),主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

信訪功能錯位。信訪制度是作為社會減震器還是作為民意回饋渠道而存在,這是我們考察信訪制度存在的社會根源時首先需要回答的問題。如果只作為社會的減震器而存在,信訪所體現(xiàn)的民意只是手段,而達到穩(wěn)定才是目的。如作為民意回饋渠道存在,則更側(cè)重于社會表達民意、反映民意,那么尊重與實現(xiàn)民意就是其存在的根本目的。我國《信訪條例》突出了信訪的減震器作用,側(cè)重點落在了緩解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定上,這樣就不可避免地簡化了它的功能與要求,降低了信訪制度的應有功效。當前的信訪工作實踐證明,在更多情況下信訪制度及相關(guān)活動只能暫時減輕社會矛盾,或暫時掩蓋社會矛盾,久而久之,信訪人反復越級纏訪就難以避免并呈擴大態(tài)勢。

信訪機制失靈。按照“歸口管理,分級負責”的工作原則,群眾反映一級國家機關(guān)的問題,最終還必須回到這一級國家機關(guān)去處理,信訪機構(gòu)自身沒有權(quán)力也沒有能力解決上訪群眾提出的問題?，F(xiàn)行信訪制度實際上成為一種框定于行政權(quán)威或者說是領(lǐng)導權(quán)威的救濟機制,雖然其宗旨和目的是為了尋求正義,維護人民群眾的合法權(quán)益,但往往只能是歷史上 “清官情結(jié)”的延續(xù),期盼借助行政權(quán)威的力量來實現(xiàn)社會的公平和正義。這種上級對下級有絕對行政權(quán)威的制度假設(shè),在社會利益日益多元化和矛盾復雜化的現(xiàn)代社會,信訪訴求實現(xiàn)困難化和復雜化的今天,特別是隨著法治的發(fā)展,上級對下級基于層級的非法律性約束力日益淡化,就導致了一個必然的結(jié)果——信訪救濟機制失靈。

信訪機構(gòu)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)?，F(xiàn)行的信訪機構(gòu)龐雜分散,歸口不一。從中央到地方,各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機構(gòu)。但這些信訪機構(gòu)并沒有嚴格意義上的隸屬關(guān)系,中央信訪機構(gòu)對地方信訪機構(gòu)及中央各部門信訪機構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限,缺乏強制約束。各級信訪機構(gòu)缺乏解決問題的有效資源和實際權(quán)力,而信訪的指向往往是掌握黨政司法權(quán)力的官員,卻讓沒有權(quán)力的信訪部門出面處理,把信訪部門當成了解決問題的責任主體,出現(xiàn)權(quán)責錯位。整個系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機制,缺乏統(tǒng)一的計算機聯(lián)網(wǎng),信息不共享。

三、信訪工作中存在的問題

從根本上講,現(xiàn)行信訪制度所呈現(xiàn)的各種問題,更多的是制度自身不足的問題。也正是由于這種制度上的缺陷,在信訪工作的實踐中暴露出一系列突出問題:

信訪總量居高不下,上行趨勢明顯。一個還沒有達到現(xiàn)代化的政治體系,總是由少數(shù)機構(gòu)擔負著許多尚未分化的功能,中國目前的信訪制度就是如此。幾乎所有社會問題、社會沖突都可以訴諸信訪部門,信訪制度承擔了解決整個社會變革轉(zhuǎn)型時期的社會矛盾及社會穩(wěn)定的重任,遠遠超出了其制度設(shè)計本身的承載力,由此而導致了信訪案件大量積壓,同時不斷升級上行,各種問題和矛盾焦點向中央聚集。

主體責任不明確,隨意性較大,人治色彩濃厚。法律對信訪案件的處理沒有嚴格的程序規(guī)范,各地信訪機構(gòu)的職能和權(quán)力及運作方式有較大的差異。雖然《信訪條例》對信訪事項的受理及處理期限都作了明確的規(guī)定,但由于其缺乏對責任主體嚴格的歸責規(guī)定和約束,實際上立案和處理更多的是視領(lǐng)導重視程度和信訪工作人員的責任心、綜合素質(zhì)、政策水平甚至個人情緒而定,隨意性較大。即便信訪機構(gòu)把案件批轉(zhuǎn)下級機關(guān)或有關(guān)部門處理,但由于絕大多數(shù)信訪事項涉及到多個部門、多個利益主體,造成有些機關(guān)和部門或議而不決拖著不辦,或表面上按程序辦結(jié)但實質(zhì)上沒有解決問題,甚至存在借此懲治信訪人的情況,致使信訪人沒完沒了地反復信訪。由于主體責任的不落實,信訪問題長期得不到解決,致使群眾反復進行信訪。

信訪活動組織化趨勢明顯,群體性事件和集體上訪頻繁,過激行為時有發(fā)生。在利益主體或集團利益通過制度性渠道表達不見效或者某些特殊因素的作用下,就會進行強制性的利益表達,從而對政府施加壓力。信訪活動中,一些人為同一訴求跨地區(qū)、跨部門串聯(lián)和網(wǎng)上串聯(lián)赴省進京上訪。極少數(shù)信訪人不按法定程序、不到法定機關(guān)反映問題,而是頻繁到北京或省會城市的敏感地區(qū)和重要場所聚集甚至滋事。有的人采取一些極端方式,制造擴大社會影響,并為更多的信訪人所效仿,帶來社會負面效應,影響社會穩(wěn)定。更值得關(guān)注的是,長期以來,一些地區(qū)群眾信訪問題最終如何解決,主要看群眾“鬧”的程度,“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”,進而誘發(fā)了大量社會性的非法律尋求救濟行為,如越級上訪、群體上訪。

四、完善信訪制度的措施

構(gòu)建以司法為核心的權(quán)利救濟體系。在現(xiàn)代社會,社會的公正最終是通過法來維系,而不是依靠社會的良知來維系。獨立公正的司法救濟機制是法治國家的一個重要標志,也是人類社會實踐的一種基本經(jīng)驗,只有建立以司法救濟為核心的救濟體系才能實現(xiàn)真正有效的權(quán)利救濟。而從目前看,信訪救濟在整個國家權(quán)利救濟體系中特別是在實踐的層面,其地位與司法救濟相平行,甚至在某種程度上說更高于司法救濟,導致司法救濟的功能被邊緣化;在整個社會,以信訪為主導的傳統(tǒng)救濟文化仍然濃重,缺乏與現(xiàn)代社會相適應的以司法為主導的正式程序救濟的理念,司法的權(quán)威未能確立起來。這種局面是與法治要求不適應的。如果我們?nèi)匀粡娀旁L救濟這種非司法救濟手段,將使司法等正式程序的功能更加邊緣化,影響國家法治建設(shè)進程,不利于建立長期穩(wěn)定的秩序。因此,建設(shè)法治國家必須打破信訪救濟與司法救濟平行的局面,構(gòu)建以司法為核心的權(quán)利救濟體系。

明確各級黨委和政府的信訪責任,加大解決信訪問題的力度。一是實行屬地管理,分級負責。信訪事項原則上由事發(fā)地黨委和政府解決,把問題解決在基層,把矛盾化解在萌芽和未激化之時。超過事發(fā)地黨委、政府職責和解決能力的,可由其上一級黨委、政府協(xié)調(diào)解決。二是做到誰主管,誰負責。在明確信訪事項歸各級黨委、政府之后,進一步落實到黨政主管部門。三是各級黨委、政府及其主管部門堅持依法、及時、就地解決問題。暢通信訪渠道,實行陽光信訪,運用現(xiàn)代化的信息手段,不斷開辟新的信訪渠道,建立信訪工作信息系統(tǒng)。

加強信訪法制化建設(shè)。在法治社會下,建立合理的、符合法治要求和本國國情的信訪機制,對行政活動、司法活動和立法活動的良性發(fā)展都具有不可替代的積極促進作用。同時,我們應當看到,建設(shè)法治社會是一個漸進的過程,在目前司法救濟不能充分滿足公眾獲得權(quán)利保障需要的情況下,我們?nèi)匀槐仨殲槿藗儽Ａ粜旁L救濟的權(quán)利。因此,要對現(xiàn)行信訪制度進行與時俱進的制度改革與創(chuàng)新,即在確立司法救濟核心地位的同時,及時將信訪納入法制化的軌道,使其在運作中不發(fā)生法律之外的作用,與國家法治建設(shè)的要求相吻合。

整合各種社會矛盾調(diào)處機構(gòu),規(guī)范信訪部門職能權(quán)力,形成“大信訪”格局。加強各種社會矛盾調(diào)處機構(gòu)的工作,加強組織協(xié)調(diào),定期排查調(diào)處矛盾糾紛,發(fā)揮信訪部門的協(xié)調(diào)督促檢查功能,分流泄洪,真正形成黨政統(tǒng)一領(lǐng)導、信訪部門督促協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、各負其責、齊抓共管的“大信訪”格局。

信訪問題是我國經(jīng)濟、政治、社會問題的綜合體現(xiàn),只有將信訪制度改革與整個社會體制改革結(jié)合起來,著力解決關(guān)系群眾切身利益的問題,完善就業(yè)服務體系、社會保障體系和社會救助體系,堅決防止和糾正各種損害群眾利益的行為,才是治本之策。

參考文獻:

1.劉為勇.中國信訪制度的困境及其改革出路探析.溫州職業(yè)技術(shù)學院學報,2005(1)

2.鄭文靖.談信訪制度改革.理論探索,2006(5)

(作者單位:廣州市建筑集團有限公司 廣東廣州 510030)

(責編:若佳)