淺談《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓

童麗麗

摘 要:《企業(yè)國有資產(chǎn)法》實施以后,以法律的形式對現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓各項管理辦法予以確認。即把實踐證明是正確的、成功的有關(guān)國有資產(chǎn)管理的主要措施、辦法制度化、法律化,其中包含著一些意義重大的創(chuàng)新。文章就國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中國有資產(chǎn)定義、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓批準、國有資產(chǎn)評估、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公開交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的關(guān)聯(lián)交易及法律責(zé)任等問題進行探討。

關(guān)鍵詞:國有資產(chǎn) 轉(zhuǎn)讓 評估 交易

中圖分類號:F273.4 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-070-02

我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的立法有兩次明顯的轉(zhuǎn)折,其一是2003年國務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》,其二便是2008年10月28日通過,2009年5月1日實施的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》。前者伴隨著國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的成立,起到了劃分職權(quán)、明確監(jiān)管的作用;后者則以法律的形式,確認和鞏固了我國國有企業(yè)改革三十年來的經(jīng)驗和成果。

從規(guī)范國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的角度看,《企業(yè)國有資產(chǎn)法》區(qū)別于《公司法》和《物權(quán)法》之處在于其沒有對現(xiàn)存的相關(guān)制度、條例、規(guī)章等進行較大的更改,而是以法律的形式對現(xiàn)有的各項管理辦法予以確認。即把實踐證明是正確的、成功的有關(guān)國有資產(chǎn)管理的主要措施、辦法制度化、法律化,其中包含著一些意義重大的創(chuàng)新點,為后續(xù)細則的出臺打造了一些空間。

一、國有資產(chǎn)定義

《暫行條例》定義的企業(yè)國有資產(chǎn)包含三個方面,一是國家對企業(yè)各種形式的投資,二是投資形成的權(quán)益,三是依法認定為國家所有的其他權(quán)益。這個定義,既包括具體資產(chǎn),也包括股權(quán),還可包括非股權(quán)形態(tài)的權(quán)益?！秶Y法》所稱的“企業(yè)國有資產(chǎn),是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益?！边@個定義可以近似地理解為股權(quán),根據(jù)這一條文限定,企業(yè)國有資產(chǎn)在法律意義上具有兩個特征:一是由國家作為主體以各種形式對企業(yè)的出資形成的;二是由國家作為出資人對出資企業(yè)所享有的一種權(quán)益。這部法律規(guī)定的國有資產(chǎn)是國家作為出資人享有的資產(chǎn)收益并參與企業(yè)重大決策和選擇企業(yè)管理者等股東權(quán)利,而不是指國家出資企業(yè)的廠房、機器設(shè)備等不動產(chǎn)和動產(chǎn)。

但是國家對企業(yè)出資形成的權(quán)益是有延伸的,這種延伸可分成兩層含義。第一層是國家出資企業(yè)以出資人身份對外投資形成的權(quán)益,對于履行國家出資人職責(zé)的機構(gòu)是權(quán)益的延伸。如果國家出資企業(yè)轉(zhuǎn)讓對外投資,雖然不會涉及國家出資的投資關(guān)系,但國家出資企業(yè)因轉(zhuǎn)讓投資所產(chǎn)生的損益而導(dǎo)致企業(yè)凈資產(chǎn)的增減變動,也必然會使作為國家出資人的權(quán)益受到直接影響,轉(zhuǎn)讓投資權(quán)益價值的高低直接在出資企業(yè)當期的損益報表中體現(xiàn)出來,因而也直接關(guān)系到履行國家出資職責(zé)機構(gòu)的投資收益。因此國家出資企業(yè)轉(zhuǎn)讓對外投資形成的權(quán)益也是一種國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為,其轉(zhuǎn)讓也應(yīng)當按照企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定執(zhí)行。這是國家出資企業(yè)作為股東轉(zhuǎn)讓被投資企業(yè)的股權(quán),轉(zhuǎn)讓主體是國家出資企業(yè),客體是被投資企業(yè)的國有股東權(quán)益。第二層是國家出資企業(yè)轉(zhuǎn)讓本身占有的資產(chǎn),即除對外投資以外的其他法人財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。也應(yīng)當按照國資法的規(guī)定通過產(chǎn)權(quán)市場進行。上述兩層含義的轉(zhuǎn)讓行為國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)可以通過規(guī)范出資企業(yè)章程予以管理。

另外,筆者認為企業(yè)改制也是國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為之一,《企業(yè)國有資產(chǎn)法》有一個比較明顯的創(chuàng)新,就是明確定義了“企業(yè)改制”,僅含三種情形:一是國有獨資企業(yè)改為國有獨資公司;二是國有獨資企業(yè)或公司改為國有控股公司或非國有控股公司;三是國有控股公司改為非國有控股公司。除此之外,不影響控股地位的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為均不屬于“企業(yè)改制”。該法定義“企業(yè)改制”當然具有多方面的影響,其中之一可能就是加強對涉及控股地位等國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管,同時弱化對不涉及控股地位等國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管。但這一點在該法中并沒有明文支持,有待后續(xù)規(guī)定的進一步明確。而《暫行條例》未明確定義企業(yè)改制。

對于次級企業(yè)監(jiān)管的弱化,則早在2003年國資委3號文中就有了體現(xiàn)。該文規(guī)定,所出資企業(yè)決定其子企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓,其中,重要子企業(yè)的重大國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓,需要同級國資部門會簽財政部門后批準?？梢?對于企業(yè)轉(zhuǎn)讓其間接持有的國有股權(quán),一般來說不再需要行政審批,而只需要作為其股東的一級國有企業(yè)同意即可。

二、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓批準

3號令第二十五條規(guī)定,國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)決定所出資企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。其中,轉(zhuǎn)讓企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)致使國家不再擁有控股地位的,應(yīng)當報本級人民政府批準?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第五十三條規(guī)定,國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓由履行出資人職責(zé)的機構(gòu)決定;履行出資人職責(zé)的機構(gòu)決定轉(zhuǎn)讓全部或者部分國有資產(chǎn),致使國家對該企業(yè)不再具有控股地位的,應(yīng)當報請本級人民政府批準。這里涉及到國資部門直接監(jiān)管企業(yè)的層級問題,但法律并沒有規(guī)定。

在目前階段,國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的批準主體包括各級監(jiān)管部門和所出資企業(yè),即一級企業(yè)。其中,對于各級政府直接出資的一級國有企業(yè),由該級政府的國資監(jiān)管部門批準;對于其間接持股的次級企業(yè),由該一級企業(yè)批準,而不再由國資監(jiān)管機構(gòu)直接審批。當然,符合特定條件的還需要報同級政府批準。

注重以完善公司治理的方式來實現(xiàn)對企業(yè)國有資產(chǎn)的保護,可以算是《企業(yè)國有資產(chǎn)法》又一個較突出的特點和創(chuàng)新了,其第十七條第二款便規(guī)定國家出資企業(yè)應(yīng)當依法建立和完善法人治理結(jié)構(gòu),建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理和風(fēng)險控制制度。

該法的第三十四條和四十條規(guī)定,重要的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有控股公司的合并、分離、解散、申請破產(chǎn)等,以及企業(yè)改制,“履行出資人職責(zé)的機構(gòu)在做出決定或者向其委派參加國有資本控股公司股東會會議、股東大會會議的股東代表做出指示前,應(yīng)當報請本級人民政府批準?！边@表明,涉及國有企業(yè)分立、合并、解散、破產(chǎn)、改制等重大行為的,政府審批行為在時間上先于股東大會決議。而在此之前的各項文件均無此規(guī)定,相反,3號文甚至要求政府審批的報批文件中就包括公司內(nèi)部決議文件。

對于政府審批這個環(huán)節(jié)在整個程序時間節(jié)點上的變動,實質(zhì)上體現(xiàn)了對公司內(nèi)部決策機制的重視和維護,有效防止了因政府的行政審批行為造成對公司內(nèi)部決策機制的干預(yù)和破壞。這也與該法第十四條第二款吻合:履行出資人職責(zé)的機構(gòu)應(yīng)當維護企業(yè)作為市場主體依法享有的權(quán)利,除依法履行出資人職責(zé)外,不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。

三、國有資產(chǎn)評估

資產(chǎn)評估,是企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)工作,通過提供客觀價值標準的方式防止國有資產(chǎn)的賤賣,是從交易價格角度保護國有資產(chǎn)的有效方法。實踐中,一般將經(jīng)過評估并經(jīng)認可或核準的價格作為交易價格的依據(jù),當交易低于評估價格90%的時候,必須暫停交易,待獲得原批準機構(gòu)同意后方可繼續(xù)交易。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確了應(yīng)當進行資產(chǎn)評估的情況,一是第四十七條從企業(yè)性質(zhì)方面作了規(guī)定,即“國有獨資企業(yè)、國有獨資公司和國有資本控股公司合并、分立、改制、轉(zhuǎn)讓重大財產(chǎn),以非貨幣財產(chǎn)對外投資,清算或者有法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程規(guī)定應(yīng)當進行資產(chǎn)評估的其他情形的,應(yīng)當按照規(guī)定對有關(guān)資產(chǎn)進行評估?！钡珜⒐善髽I(yè)所列上述情形未作明確規(guī)定。二是第五十五條從行為形式上作了規(guī)定,即“依法將國家對企業(yè)的出資所形成的權(quán)益轉(zhuǎn)移給其他單位或者個人的行為(按照國家規(guī)定無償劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)的除外)”,“應(yīng)當以依法評估的、經(jīng)履行出資人職責(zé)的機構(gòu)認可或者有履行出資人職責(zé)的機構(gòu)報經(jīng)本級人民政府核準的價格為依據(jù),合理確定最低轉(zhuǎn)讓價格。”也就是說只要存在國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為的,無論是否是國有獨資企業(yè)、國有獨資公司和國有資本控股公司,均要進行資產(chǎn)評估。現(xiàn)行12號令中規(guī)定“國有獨資企業(yè)與其下屬企業(yè)(事業(yè)單位)之間或其下屬獨資企業(yè)(事業(yè)單位)之間的合并、資產(chǎn)(產(chǎn)權(quán))置換和無償劃轉(zhuǎn)”可以不對相關(guān)國有資產(chǎn)進行評估。這也是符合《企業(yè)國有資產(chǎn)法》精神的,因為上述行為并不發(fā)生國有產(chǎn)權(quán)的最終轉(zhuǎn)讓。

四、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓公開交易

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第五十四條規(guī)定:“國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。除按照國家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外,國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場所公開進行。轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當如實披露有關(guān)信息,征集受讓方;征集產(chǎn)生的受讓方為兩個以上的,轉(zhuǎn)讓應(yīng)當采用公開競價的交易方式?！边@是我國首次以立法形式規(guī)定了國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的方式,以法律形式確立了產(chǎn)權(quán)交易市場的地位和作用。國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓,按照等價有償?shù)氖袌鲈瓌t,如實披露有關(guān)信息,征集受讓方,公開、公平、公正地運用產(chǎn)權(quán)交易市場的價格發(fā)現(xiàn)機制,實現(xiàn)市場化交易,已經(jīng)成為法定的程序和方式。

需要注意的是,不論《企業(yè)國有資產(chǎn)法》還是上述其他文件,均要求公開交易,但在特殊情況和履行特別的批準程序下,允許協(xié)議轉(zhuǎn)讓。2006年《關(guān)于企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項的通知》列出了允許協(xié)議轉(zhuǎn)讓的條件:①關(guān)系國民經(jīng)濟關(guān)鍵行業(yè)的,轉(zhuǎn)讓后仍保持國有控股;②如果轉(zhuǎn)讓行為發(fā)生在所出資企業(yè)內(nèi)部,則轉(zhuǎn)讓方和受讓方應(yīng)為所出資企業(yè)或其全資、絕對控股企業(yè)。

但是實踐中,符合了上述兩個條件之一,并不意味著一定可以協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓,還需要“按照轉(zhuǎn)讓方的隸屬關(guān)系,中央企業(yè)由國務(wù)院國資委批準,地方企業(yè)由省級國資監(jiān)管機構(gòu)批準”。所以在轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的實踐中,仍然要以公開市場交易為原則,以協(xié)議轉(zhuǎn)讓為例外,因為審批部門對協(xié)議轉(zhuǎn)讓的批準非常謹慎。

五、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的關(guān)聯(lián)交易及法律責(zé)任

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第五十六條規(guī)定:“法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定可以向本企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員或者其近親屬,或者這些人員所有或者實際控制的企業(yè)轉(zhuǎn)讓的國有資產(chǎn),在轉(zhuǎn)讓時,上述人員或者企業(yè)參與受讓的,應(yīng)當與其他受讓參與者平等競買;轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定,如實披露有關(guān)信息;相關(guān)的董事、監(jiān)事和高級管理人員不得參與轉(zhuǎn)讓方案的制定和組織實施的各項工作?！边@一規(guī)定明確了無論誰參與受讓國有資產(chǎn),都應(yīng)當遵循公開、公平、公正”原則。第八章第七十二條明確指出:“在涉及關(guān)聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等交易活動中,當事人惡意串通,損害國有資產(chǎn)權(quán)益的,該交易行為無效?！边@一規(guī)定從根本上保證了國有資產(chǎn)交易的追查制度,即便是已經(jīng)完成交易的項目也要接受審查,并且一旦出現(xiàn)問題則視為無效。

參考文獻:

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4.國務(wù)院國資委、財政部.《關(guān)于企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項的通知》,2006.12

(作者單位:寧波市國有資產(chǎn)管理委員會 浙江寧波 315000)

(責(zé)編:廉靖)