淺議《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的缺憾與對(duì)策

趙　梅

摘 要:剛剛出臺(tái)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》實(shí)現(xiàn)了我國(guó)依法監(jiān)管經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的目標(biāo),但由于立法范圍不包括行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn),導(dǎo)致大量的國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管沒(méi)有法律依據(jù);由于政府部門(mén)改革仍未完成,導(dǎo)致沒(méi)有徹底實(shí)現(xiàn)“政資分開(kāi)、政企分開(kāi)”的目標(biāo);由于國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)沒(méi)有具體要求,導(dǎo)致社會(huì)公眾監(jiān)督可能流于形式。這些問(wèn)題不盡快立法解決,仍將嚴(yán)重威脅到國(guó)有資產(chǎn)的完整與安全,阻礙社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞:《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》 缺憾 對(duì)策

中圖分類號(hào):D922.292 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)09-063-02

經(jīng)過(guò)15年的立法歷程,跨越三屆全國(guó)人大,2008年10月28日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議經(jīng)表決,高票通過(guò)了姍姍來(lái)遲的一部法律——《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》,這部法律已于2009年5月1日起實(shí)施。隨著我國(guó)世界首部企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的出臺(tái),使我國(guó)35.5萬(wàn)億元的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了依法監(jiān)管,給我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理帶來(lái)新局面。這部法律不僅體現(xiàn)在正式建立了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度、嚴(yán)格界定了國(guó)家出資企業(yè)及其管理者國(guó)資委作為“干凈”出資人的法律地位,并使其有了操作的基礎(chǔ),使國(guó)有企業(yè)改制與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有了較明確的法律依據(jù),同時(shí)也規(guī)定了國(guó)企高管不得隨意進(jìn)行三類兼職、主要負(fù)責(zé)人應(yīng)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、出資機(jī)構(gòu)須對(duì)國(guó)資保值增值負(fù)責(zé)等亮點(diǎn),但也同時(shí)存在立法范圍偏窄、信息披露不夠?qū)е卤O(jiān)管力度尤其是公眾輿論監(jiān)督不足、多政府部門(mén)擔(dān)任出資人導(dǎo)致“政資不分、政企不分”的情況依舊沒(méi)有徹底解決等問(wèn)題,這些都是這部法律的瑕疵與遺憾之處。這些問(wèn)題不盡快立法解決,仍將嚴(yán)重威脅到國(guó)有資產(chǎn)的完整與安全,仍將造成大量國(guó)有資產(chǎn)的流失,仍將產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗與不公平。

一、立法范圍偏窄的弊端與對(duì)策

1.國(guó)有資產(chǎn)的概念。為說(shuō)明此次頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》立法偏窄的問(wèn)題,首先應(yīng)了解什么是國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)有資產(chǎn)指的是全民所有即國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)以及附著于這些財(cái)產(chǎn)之上的權(quán)利,根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)可分為以下三類:

一是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn),即投入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者按企業(yè)要求經(jīng)營(yíng)使用的國(guó)有資產(chǎn),也就是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所指的國(guó)有資產(chǎn)。這部分資產(chǎn)約占國(guó)有資產(chǎn)總量的80%,是社會(huì)主義發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

二是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn),又稱行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn),是指不投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),而由國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體(統(tǒng)稱行政事業(yè)單位)用于國(guó)家公務(wù)和社會(huì)公益事業(yè)的國(guó)有資產(chǎn),以及尚未啟用的國(guó)有資產(chǎn)。在我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)中,非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)雖然所占比例較小,但在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中處于關(guān)鍵地位,對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展都有舉足輕重的作用。

三是資源性國(guó)有資產(chǎn),即國(guó)有自然資源。自然資源是不通過(guò)人類勞動(dòng)而在自然界運(yùn)動(dòng)中形成的,在一定條件下有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的物質(zhì)和能量。它作為人類生存的根本和人造財(cái)產(chǎn)的源泉,在人類社會(huì)的發(fā)展中具有無(wú)法取代的地位和作用。

2.立法范圍偏窄產(chǎn)生的弊端。由于此次頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)所涵蓋的國(guó)有資產(chǎn)范圍僅僅指經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn),并不包括非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn),導(dǎo)致非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管仍缺乏直接的法律依據(jù),會(huì)導(dǎo)致這些國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管缺失,管理混亂。

行政事業(yè)性資產(chǎn)雖然屬于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn),但其普遍也在進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng),如科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)性單位,實(shí)質(zhì)都在進(jìn)行經(jīng)營(yíng),尤其在普通公民眼里,這些單位與民航、鐵路、通信行業(yè)的經(jīng)營(yíng)并無(wú)二致,這些單位同樣存在巨大的盈利或巨額虧損。由于此次立法不包括這部分國(guó)有資產(chǎn),只能根據(jù)2006年5月30日中華人民共和國(guó)財(cái)政部頒發(fā)的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》進(jìn)行管理,難以遏制導(dǎo)致這部分國(guó)有資產(chǎn)流失、使用效率低下的現(xiàn)象而無(wú)人問(wèn)津。這些暫行辦法的法律權(quán)威性較差。

更為嚴(yán)重的是資源性國(guó)有資產(chǎn),如土地、礦產(chǎn)、海洋、河流、灘涂、林地等,特別是林地,資產(chǎn)總量非常之大,其他如礦產(chǎn)、土地等自然資源因?yàn)槭菨撛诘膰?guó)有資產(chǎn),雖然沒(méi)有以價(jià)值形式直接體現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)總量中,但這部分資產(chǎn)才是更重要、更龐大、更關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)發(fā)展的國(guó)有資產(chǎn)。由于沒(méi)有法律的約束、嚴(yán)重的地方保護(hù)主義、只顧眼前的短視行為,一方面導(dǎo)致大量礦藏、海域等資源性國(guó)有資產(chǎn)隨意賤賣(mài);另一方面又導(dǎo)致自然資源開(kāi)發(fā)利用率極其低下。由于這些國(guó)有資產(chǎn)也不在此次立法范圍之內(nèi),導(dǎo)致以前直到今后可能相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期的監(jiān)管缺失,尤其是在可持續(xù)發(fā)展的觀念、戰(zhàn)略和模式日益為世界各國(guó)所重視的今天,礦產(chǎn)、森林、水源等自然資源更是受到各國(guó)的特別重視。我國(guó)作為一個(gè)自然資源總量可觀但人均擁有量很少的國(guó)家,如果這部分國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管不好,導(dǎo)致的結(jié)果不僅是國(guó)有資產(chǎn)的流失,也不僅是貪污腐敗,更關(guān)系到我們國(guó)家的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)發(fā)展,關(guān)系到國(guó)家的穩(wěn)定,關(guān)系到子孫后代的生計(jì)問(wèn)題。

3.解決立法范圍偏窄的對(duì)策。正是由于以上企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法立法范圍偏窄容易導(dǎo)致的諸多問(wèn)題,我們更迫切需要一部涵蓋所有國(guó)有資產(chǎn)的法律——《國(guó)有資產(chǎn)法》,或以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的實(shí)施為契機(jī),盡快出臺(tái)我國(guó)的《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)法》和《國(guó)有自然資源資產(chǎn)法》來(lái)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益,保障國(guó)有資產(chǎn)安全,防止國(guó)有資產(chǎn)流失,實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的理念。

二、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系不具體、不完善,過(guò)于原則化導(dǎo)致的弊端與解決對(duì)策

1.《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系不具體、不完善,過(guò)于原則化導(dǎo)致的弊端?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第七章規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2007年,我國(guó)共有國(guó)有企業(yè)11.5萬(wàn)戶,如此眾多的國(guó)有企業(yè),既有大型中央企業(yè)、大型上市國(guó)有控股公司,也有無(wú)數(shù)的中央企業(yè)、大型控股公司控制下的子公司、孫公司、曾孫公司,僅靠人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)去監(jiān)督管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,所以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第六十七條規(guī)定:“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)根據(jù)需要,可以委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告進(jìn)行審計(jì),或者通過(guò)國(guó)有資本控股公司的股東會(huì)、股東大會(huì)決議,由國(guó)有資本控股公司聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)公司的年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告進(jìn)行審計(jì),維護(hù)出資人權(quán)益。”顯而易見(jiàn),會(huì)計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)督是政府審計(jì)機(jī)關(guān)的補(bǔ)充,且不具有強(qiáng)制性,也就是政府審計(jì)機(jī)關(guān)未進(jìn)行審計(jì)的國(guó)有企業(yè),可聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)也可不進(jìn)行審計(jì),從而造成對(duì)部分國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管空白?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第六十六條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公布國(guó)有資產(chǎn)狀況和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況,接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)損失的行為進(jìn)行檢舉和控告。”此條款僅對(duì)政府部門(mén)即國(guó)有資產(chǎn)委托人所管理的國(guó)有資產(chǎn)狀況與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況進(jìn)行公開(kāi),接受社會(huì)公眾監(jiān)督,但對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)情況是否公開(kāi)沒(méi)有涉及,《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》也未強(qiáng)制要求其公布經(jīng)濟(jì)信息,而且某些國(guó)有企業(yè)可能多年不經(jīng)過(guò)政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)或會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì),所披露的信息質(zhì)量參差不齊,從而導(dǎo)致社會(huì)公眾事實(shí)上根本無(wú)從進(jìn)行監(jiān)督。

2.《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系不具體、不完善,過(guò)于原則化的解決對(duì)策。一是完善《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的有關(guān)監(jiān)管條款或制定相關(guān)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管細(xì)則,對(duì)未經(jīng)政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的擁有國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告必須經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)。為保證審計(jì)質(zhì)量,降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn),對(duì)擁有國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)進(jìn)行的審計(jì)業(yè)務(wù)納入政府采購(gòu)目錄范圍,通過(guò)政府招標(biāo)實(shí)行集中采購(gòu),擁有國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)必須通過(guò)政府采購(gòu)渠道聘請(qǐng)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)。二是充分引入信息披露制度,眾所周知,有太多的侵吞國(guó)有資產(chǎn)的惡性例子,從過(guò)去和其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)無(wú)論如何分配,最終總要由某些具體的個(gè)人來(lái)行使,國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和管理,在很大程度上是在市場(chǎng)上運(yùn)作的,必須依靠具體當(dāng)事人的商業(yè)判斷。因此,我們必須設(shè)計(jì)一個(gè)體制,既讓商業(yè)判斷發(fā)揮作用,又可以保證這種判斷不會(huì)被當(dāng)事人濫用。我國(guó)上市公司強(qiáng)制信息披露制度和證監(jiān)會(huì)、公眾的充分監(jiān)督,就是非常好的監(jiān)督體制,我們可以考慮借鑒一些證券法上的制度,特別是涉及國(guó)有產(chǎn)權(quán)的交易及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告必須實(shí)行充分實(shí)行公開(kāi)原則,通過(guò)信息披露才能充分發(fā)揮公眾和輿論監(jiān)督作用。也就是說(shuō),我們可以將證券法上的強(qiáng)制性披露機(jī)制引入國(guó)有資產(chǎn)管理,要求各國(guó)有企業(yè)(尤其是未上市企業(yè))將涉及國(guó)有資產(chǎn)的重大交易的情況和財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)結(jié)果向國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)進(jìn)行登記并對(duì)公眾進(jìn)行披露,只有保證公眾的充分知情權(quán)并發(fā)揮“陽(yáng)光防腐劑”的作用,才能有效地予以監(jiān)督和控制。當(dāng)然,公開(kāi)并非是最終的目的,但沒(méi)有公開(kāi)就談不上公眾、輿論的監(jiān)督;公眾、輿論監(jiān)督的最終目的是保證交易的公正性和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)是否良好。僅僅要求公開(kāi)信息披露,僅有公眾、輿論的監(jiān)督還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還要有強(qiáng)大的事后監(jiān)督手段,否則我們最終收到的會(huì)是一大批一文不值的虛假材料。在這方面,保證有關(guān)機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督,保證司法機(jī)構(gòu)的最后打擊是相當(dāng)重要的。當(dāng)然,如果涉及國(guó)家安全和國(guó)家秘密的特殊企業(yè),如軍工企業(yè)可以另行規(guī)定監(jiān)督管理辦法。

三、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》仍未徹底解決多政府部門(mén)作為出資人導(dǎo)致“政資不分、政企不分”的問(wèn)題

1.“政資不分、政企不分”的弊端。所謂“政”的職能,即作為政權(quán)主體而對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)施管理的職能,就其內(nèi)容可稱社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能,就其形式可稱行政管理者職能;所謂“資”的職能,即作為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體支配國(guó)有資產(chǎn)的職能,通常稱所有者職能;所謂“企”的職能,即作為國(guó)有企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán),通常稱經(jīng)營(yíng)者職能。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》一方面規(guī)定履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要是各級(jí)各地國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)即國(guó)資委,并明確了國(guó)資委職能,為國(guó)資委行使職權(quán)提供了保障,明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利,即“管人、管事、管預(yù)算”。同時(shí)法律要求國(guó)資委等機(jī)構(gòu)除履行出資人職責(zé)外,不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),這就將其監(jiān)督管理職能剝離出來(lái),基本實(shí)現(xiàn)了“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)”,有利于國(guó)資委集中精力做好國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,做一個(gè)稱職的“老板”。另一方面《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》同時(shí)規(guī)定其他政府部門(mén)也可以擔(dān)任出資人,導(dǎo)致仍存在“政資不分、政企不分”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留問(wèn)題,如像鐵道部這樣的機(jī)構(gòu),既是“老板”又當(dāng)“婆婆”,既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判”,超越公司法干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利,不利于平等競(jìng)爭(zhēng),不利于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益,也不利于提高行政效率。

2.解決“政資不分、政企不分”的對(duì)策。只有徹底改革,才能實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理“政資分開(kāi)、政企分開(kāi)”目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),最簡(jiǎn)單有效的渠道就是履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的唯一機(jī)構(gòu)只能是各級(jí)各地國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)即國(guó)資委,其他政府部門(mén)只能履行有關(guān)監(jiān)管職責(zé),不再擔(dān)任出資人。如果其他政府部門(mén)擔(dān)任出資人,那么必須將該政府部門(mén)的監(jiān)管與營(yíng)運(yùn)權(quán)予以剝離,只有這樣才能徹底解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下的“政資不分、政企不分”問(wèn)題,使我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理全面走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路,才能使國(guó)有企業(yè)充分享有有關(guān)企業(yè)(公司)法律中的權(quán)利,促進(jìn)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng),提高國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益與政府機(jī)構(gòu)行政效率,真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,從而切實(shí)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益。

總而言之,《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的頒布固然存在許多缺憾,如果能以此為契機(jī),總結(jié)該法實(shí)施后的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),盡快出臺(tái)完備的、廣義國(guó)有資產(chǎn)的《國(guó)有資產(chǎn)法》,使我國(guó)的所有國(guó)有資產(chǎn)全部置于法律保護(hù)之下,以維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益,保障國(guó)有資產(chǎn)安全,防止國(guó)有資產(chǎn)流失,真正實(shí)現(xiàn)依法管理所有國(guó)有資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義依法治國(guó)的理念,才能更快、更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn):

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3.屈茂輝.中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法研究.人民法院出版社,2002

(作者單位:太原鐵路局多元經(jīng)營(yíng)管理處 山西太原 030000)

(責(zé)編:鄭釗)