學(xué)校章程制定與使用中的問題

羅朝猛

學(xué)校章程的含義

章程(by laws),即調(diào)整社團成員行為的規(guī)范的總和。章程是以社團的名義、為規(guī)范社團事務(wù)而頒布的規(guī)定。學(xué)校的章程是指依據(jù)國家法律、法規(guī)以及教育行政規(guī)章、國家教育政策制定的,依法自主辦學(xué)的自律性文件,主要對辦學(xué)宗旨、內(nèi)部管理體制及財產(chǎn)、財務(wù)等重大的、基本問題作出的規(guī)定。

學(xué)校章程是我國教育法制體系的延伸和組成部分,對學(xué)校內(nèi)部的機構(gòu)活動具有確定的規(guī)范性。這些章程、紀律和學(xué)校活動都必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi),并非隨心所欲而定。章程是學(xué)校內(nèi)部管理的“大法”,是自律和自主管理、內(nèi)部協(xié)調(diào)的依據(jù);也是學(xué)校成為法人的必備條件;是政府、社會加強對學(xué)校監(jiān)督、管理的需要;也是學(xué)校自身構(gòu)建自主發(fā)展、自主管理、自我約束機制的保障;章程是學(xué)校存續(xù)與活動的基本依據(jù)和準則。學(xué)校經(jīng)批準成立后有權(quán)依照章程自主管理學(xué)校,自主內(nèi)部管理的權(quán)利為法律所確認。

章程是學(xué)校成立的基本要件。學(xué)校章程這一法律地位,既是世界上許多國家立法的通例,也得到我國法律的確認?！抖砹_斯聯(lián)邦教育法》規(guī)定,創(chuàng)辦人創(chuàng)辦教育機構(gòu),應(yīng)提交“教育機構(gòu)的章程”等文件?！丁慈毡緦W(xué)校教育法〉施行規(guī)則》規(guī)定,關(guān)于學(xué)校設(shè)置的許可申請或申報,許可申請書或申報書必須分別附加記載“校章”等事項的文件。我國《教育法》第二十六條規(guī)定:“設(shè)立學(xué)校及其他教育機構(gòu),必須具備下列基本條件:(一)有組織機構(gòu)和章程……”

章程一般應(yīng)載明教育機構(gòu)的名稱、性質(zhì)、層次、權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、教學(xué)及財產(chǎn)財務(wù)管理制度、教職人員的聘任及工資福利待遇、舉辦者的權(quán)利與義務(wù)、教育機構(gòu)解散的條件、清算事項以及章程修改程序等內(nèi)容。以廣州市某所學(xué)校章程為例:包括總則、學(xué)校的成立、學(xué)校的管理體制、教師和職工、學(xué)生、教育教學(xué)管理、學(xué)校財產(chǎn)、財務(wù)管理、學(xué)校的變更與終止和附則構(gòu)成。河北師范大學(xué)附中章程規(guī)定,校長會議作為學(xué)校的決策機構(gòu);學(xué)校黨組織發(fā)揮政治核心作用和保證監(jiān)督作用;教職工代表大會是教職工行使民主權(quán)利,參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督的基本形式和制度;學(xué)校設(shè)校務(wù)委員會,校務(wù)委員會議是校長會議在校務(wù)方面的參謀機構(gòu);學(xué)校設(shè)學(xué)術(shù)委員會,學(xué)術(shù)委員會是校長會議在業(yè)務(wù)方面的參謀機構(gòu)。

學(xué)校章程與學(xué)校一般規(guī)章制度既相互聯(lián)系,又有區(qū)別。學(xué)校章程與學(xué)校一般規(guī)章制度,都是學(xué)校依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定以及主管行政部門的授權(quán)或在其辦學(xué)自主權(quán)范圍內(nèi)制定的學(xué)校管理規(guī)范。學(xué)校章程是制定學(xué)校一般規(guī)章制度的基礎(chǔ),學(xué)校章程的制定和完善可以指導(dǎo)和推進學(xué)校一般規(guī)章制度的發(fā)展;學(xué)校一般規(guī)章制度是學(xué)校章程的具體化和補充,學(xué)校一般規(guī)章制度的制定和完善可以促進學(xué)校章程的發(fā)展和完善。

學(xué)校章程主要是就學(xué)校重大的基本的問題做出全面規(guī)范,因而它是學(xué)校全局性、綱領(lǐng)性的文件,是學(xué)校的“小憲法”,在學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)章體系中處于“母法”層次。學(xué)校一般規(guī)章制度僅對學(xué)校的局部問題或局部問題的某一方面做出規(guī)范,如學(xué)校的教育教學(xué)制度、校園管理制度等。相對于學(xué)校章程而言,學(xué)校一般規(guī)章制度為“下位法”,它們的效力低于學(xué)校章程,其規(guī)定的內(nèi)容不能與學(xué)校章程相抵觸。另外,學(xué)校章程經(jīng)學(xué)校制定后,需報主管教育行政部門核準;而學(xué)校一般規(guī)章制度則無此程序,由學(xué)校在不違背教育法規(guī)的前提下自行制定。

學(xué)校章程的價值

有學(xué)者認為,學(xué)校章程的價值在于:1.學(xué)校章程是學(xué)校舉辦者共同一致的意思表示,是學(xué)校舉辦者規(guī)范、監(jiān)控學(xué)校行為的重要手段;2.學(xué)校章程是保證學(xué)校運行的基礎(chǔ)性自治規(guī)范;3.學(xué)校章程是社會了解學(xué)校的重要窗口,是學(xué)校對外的信譽證明;4.學(xué)校章程是國家管理和監(jiān)督學(xué)校的重要手段和依據(jù)。本文認為,按照章程自主管理,是一般民事主體的基本權(quán)利,也是法人組織的基本權(quán)利,而不是學(xué)校專屬權(quán)利。凡是法人都必須具備自己的章程或條例等組織規(guī)范,從而能夠具有共同的意志和活動目標,對外可以作為獨立的主體活動,以自己的名義行使權(quán)力,履行義務(wù),承擔法律責任。

學(xué)校章程的最大價值在于給學(xué)校提供自主管理的規(guī)范,是學(xué)校依法自主辦學(xué)的自律性文件,其宗旨在于促進學(xué)校真正走向自主管理、自我發(fā)展、自我約束。學(xué)校章程是我國教育法制體系的延伸和組成部分,對學(xué)校內(nèi)部的機構(gòu)活動具有確定的規(guī)范性。這些章程、紀律和學(xué)?；顒佣急仨氃诜伞⑿姓ㄒ?guī)規(guī)定范圍內(nèi),并非隨心所欲而定。任何違背法律法規(guī)的行為,學(xué)校自主權(quán)不得成為其理由。學(xué)校自主管理表現(xiàn)出一定的有限性。

制定與使用學(xué)校章程過程中

存在的主要問題

按照我國《教育法》第26條之規(guī)定,學(xué)校設(shè)立之時即應(yīng)當制定章程。在我國,學(xué)校章程的重要性長期未得到應(yīng)有的重視,導(dǎo)致學(xué)校行為缺乏一個行為準則的引導(dǎo)和制約,產(chǎn)生了一系列問題。這些問題主要表現(xiàn)在:

一是學(xué)校章程制定主體的不確定性。學(xué)校章程的制定者是指法律確認的有權(quán)制定學(xué)校章程的主體,是學(xué)校章程制定權(quán)的法定擁有者。有學(xué)者通過分析我國現(xiàn)行教育法律,發(fā)現(xiàn)沒有明確條款對此進行規(guī)定或指定,最后根據(jù)相應(yīng)的條款推斷出學(xué)校舉辦者是法定的學(xué)校章程制定者。具體而言,也就是舉辦學(xué)校的國家、企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織、公民個人或者他們的聯(lián)合體(合作辦學(xué))是學(xué)校章程的法定制定者,而學(xué)校并不是學(xué)校章程的法定制定者。為此,他們建議,學(xué)校章程制定權(quán)的實施可以采用以下三種方式:1.國家統(tǒng)一行使。國家指定統(tǒng)一的學(xué)校章程,所有學(xué)校都依照此章程規(guī)定自主管理和行使辦學(xué)自主權(quán)。2.各級政府分別行使。在國家法律基礎(chǔ)上,各級政府按照自身特點制定一個統(tǒng)一的學(xué)校章程作為所管轄學(xué)校的章程。3.各級政府委托學(xué)校行使。各級政府將制定權(quán)授予學(xué)校,由學(xué)校作為本校章程的制定者,因地制宜地制定適合自身特點與發(fā)展需求的個性化章程。

關(guān)于學(xué)校章程制定的主體,我國教育法律法規(guī)確實沒有進行明確的規(guī)定,但國務(wù)院法制局教科文衛(wèi)司編寫的《中華人民共和國教育法》釋義對此明確指出:辦學(xué)章程由學(xué)校及其他教育機構(gòu)自行擬定;國家擬制中小學(xué)校示范章程?！蛾P(guān)于實施〈中華人民共和國教育法〉若干問題的意見》進一步強調(diào),“各級各類學(xué)校及其他教育機構(gòu),原則上應(yīng)實行‘一校一章?！督逃ā肥┬星耙婪ㄔO(shè)立的學(xué)校及其他教育機構(gòu),凡未制定章程的,應(yīng)當逐步制定和完善學(xué)校的章程,報主管教育行政部門核準。”1996年3月9日國家教委制定的《小學(xué)管理規(guī)程》針對小學(xué)的情況再次指出,“小學(xué)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國教育法》和本規(guī)程的規(guī)定,結(jié)合本校實際情況制定本校章程。”以上規(guī)范性文件都已明確認可了學(xué)校是章程制定者的主體。我們可以設(shè)想,如果學(xué)校不能成為章程制定者主體,何以能成為擁有自主管理權(quán)的主體。但學(xué)校章程的制定一定是在法律法規(guī)范圍之內(nèi),而且國家制定有可供參考的范本。這種制定章程權(quán)利來源政府的授權(quán),而不是學(xué)校自己規(guī)定自己的權(quán)利。章程制定完畢還需送上級教育行政部門進行審核、批準和備案,如有違反國家法律法規(guī)以及教育政策,須進行修訂,否則該章程無效。

二是學(xué)校章程制定過程中文本不規(guī)范問題。有學(xué)者認為,學(xué)校章程制定過程中的問題主要表現(xiàn)在:1.對教育法律法規(guī)的把握和內(nèi)部規(guī)章制度的梳理不夠;2.章程內(nèi)容有越權(quán)規(guī)定之嫌或與法律法規(guī)相抵觸;3.章程內(nèi)容繁簡不當;4.章程語言不規(guī)范;5.章程內(nèi)容與校內(nèi)改革、發(fā)展關(guān)系處理不當。這里指出的學(xué)校章程制定過程中帶有共性的問題,將對于規(guī)范章程的文本制定起到積極的規(guī)范作用。

三是學(xué)校章程的效力問題。要回答學(xué)校章程是否具有法律效力,首先要弄清章程的性質(zhì)。章程性質(zhì)存在兩種主要觀點,即契約說和自治法說。契約說認為,學(xué)校章程是學(xué)校舉辦者在協(xié)商的基礎(chǔ)上就舉辦學(xué)校達成一致意見而訂立的文件,是全體舉辦人共同意志的體現(xiàn),對每一個舉辦者都具有約束力。自治法說認為,章程是根據(jù)國家賦予的學(xué)校自治立法權(quán)而制定的、規(guī)定學(xué)校內(nèi)部組織及活動的自治法。筆者傾向于自治法說。其理由在于,第一,按照章程自主管理,這是民法對社團組織、法人機構(gòu)、公司等成立與營運的基本要求,不只是對學(xué)校組織要求按照章程進行自主管理,學(xué)校章程更多的是一種自治的內(nèi)部規(guī)章,強調(diào)更多的是對學(xué)校本身的約束力。學(xué)校章程制定的主體是學(xué)校本身,在制定章程的過程中,雖然不需要與教育行政部門協(xié)商,但需要教育行政部門審核、批準與備案,明顯表現(xiàn)出一種教育行政部門與學(xué)校的不對等的政校關(guān)系,它不可能對舉辦者有多大的約束力。第二,按照國際慣例的做法,學(xué)校章程通常也是自我約束的規(guī)范性文件。許多國家的學(xué)校章程規(guī)定學(xué)校一定要按照章程進行運營學(xué)校。前蘇聯(lián)《普通教育學(xué)校暫行條例(示范)》規(guī)定:“校務(wù)委員會的決定如果與蘇聯(lián)或各加盟共和國的法律、先行條例、學(xué)校章程相抵觸,校長應(yīng)暫緩執(zhí)行?！薄队逃ā?2002年)第三部分第一章公立學(xué)校的管理第21條第4款規(guī)定:公立學(xué)校董事會在履行其職能時,必須遵守學(xué)校的管理章程。第三,我們從法律責任的規(guī)定性來推論,學(xué)校章程也只能是具有自我約束的效力。因為,我國法律法規(guī)沒有明文規(guī)定,如果學(xué)校不依據(jù)章程管理學(xué)校,因此而承擔什么法律責任。其實,我國的現(xiàn)實情況是諸多學(xué)校沒有章程,即使擁有章程,也只是“擺設(shè)”而已,離國家所要求學(xué)校的“有章可循,有‘法可依”的要求還相差甚遠。

(作者單位:廣州中山大學(xué)附屬中學(xué))