完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度

劉　悅

[摘要]中國(guó)農(nóng)村改革的核心是土地改革，土地改革的核心是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，就需要在深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、土地流轉(zhuǎn)制度以及土地管理制度的改革上做文章，以推動(dòng)農(nóng)村土地改革的有序進(jìn)行。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；土地改革；土地承包

[中圖分類號(hào)]F32

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672-2426(2009)10-0045-02

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在土地所有權(quán)與使用收益權(quán)分離的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)形態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，尤其是伴隨著城市化步伐的加快和農(nóng)民工隊(duì)伍的壯大，我國(guó)農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)面臨著產(chǎn)權(quán)主體不明、土地調(diào)整頻繁等新的挑戰(zhàn)，需要在法理和實(shí)踐上予以規(guī)范。

一、深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定

保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)鍵是賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，而現(xiàn)行農(nóng)村土地承包權(quán)不穩(wěn)定的根源就是土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。為此，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)該是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，強(qiáng)化農(nóng)民現(xiàn)有土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，并通過(guò)法律手段保證土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，給予農(nóng)民用、養(yǎng)土地的激勵(lì)，以克服短期化行為和粗放經(jīng)營(yíng)慣性，保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

把土地承包權(quán)永久地固定給廣大農(nóng)民，使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為一種包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。這種承包權(quán)越是因?yàn)椤坝谰没倍潭橥恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就越會(huì)珍惜自己的土地承包權(quán)。承包權(quán)越穩(wěn)定，農(nóng)戶的收益就越高。因此，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，要通過(guò)立法進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)，把占有、使用、收益和處分權(quán)都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實(shí)際的而不是名義上的土地主人。

確立土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，具體地說(shuō)，就是要實(shí)行農(nóng)村耕地承包權(quán)物權(quán)化、長(zhǎng)期化、商品化。物權(quán)化是指所有耕地按照一定標(biāo)準(zhǔn)承包給農(nóng)戶，取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內(nèi)任意發(fā)包耕地的權(quán)力。土地承包權(quán)的物權(quán)化可以保障農(nóng)民的權(quán)益不受土地所有權(quán)變動(dòng)的影響，穩(wěn)定農(nóng)民的直接經(jīng)營(yíng)和交易預(yù)期，減少未來(lái)不確性因素對(duì)農(nóng)民權(quán)益的影響。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化會(huì)使農(nóng)民在利用土地方面獲得更大的自由度，有利于農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這對(duì)于農(nóng)民走出土地、擺脫貧窮、實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)城市化進(jìn)程將具有重要的意義。長(zhǎng)期化是指耕地永久承包，承包權(quán)可以繼承。商品化是指承包權(quán)可以買賣。在這個(gè)原則下，實(shí)行土地承包權(quán)的重新調(diào)整，除鄉(xiāng)村道路等公用設(shè)施占地外，其他一切農(nóng)地根據(jù)承包權(quán)劃分給農(nóng)戶。實(shí)行這一改革的前提，必須真正實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。這樣，可以最大限度地弱化村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府處置村集體土地的權(quán)力，保證農(nóng)民現(xiàn)有的土地權(quán)利不被侵犯。

二、深化土地流轉(zhuǎn)制度改革。確保承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括土地歸屬關(guān)系的流轉(zhuǎn)與土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn)。土地歸屬關(guān)系的流轉(zhuǎn)是土地所有權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)，這只能單向性轉(zhuǎn)變，即農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，其由土地征收制度來(lái)規(guī)范，不納入土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。因此在我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)為土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，則是重中之重。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定，“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”，這一規(guī)定實(shí)際上是針對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在的種種缺陷而言的。要想解決這些缺陷，就需要流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

黨的十七屆三中全會(huì)研究了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的有效形式，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)年轉(zhuǎn)讓、季節(jié)性轉(zhuǎn)讓、大戶經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)等多種形式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)最有效的方法應(yīng)該是培育土地使用權(quán)市場(chǎng)，通過(guò)私人之間對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自愿轉(zhuǎn)讓，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。對(duì)目前農(nóng)民自發(fā)嘗試的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。如反租倒包、土地有償轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓、土地投資人股、土地信托服務(wù)、土地互換等，要允許試驗(yàn)并加以規(guī)范和引導(dǎo)。但需要注意的是，十七屆三中全會(huì)的《決定》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)置了一條底線，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。這意味著只有在土地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，保持經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)的獨(dú)立性，才能真正將土地流轉(zhuǎn)起來(lái)，從資源轉(zhuǎn)化為資本。取得規(guī)模效應(yīng)、集約效應(yīng)和市場(chǎng)效應(yīng)。

通過(guò)深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，一是可以擴(kuò)大專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、公司等經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，獲取規(guī)模效益；二是可以減少土地撂荒，充分利用土地，提高土地生產(chǎn)率；三是可以為外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民解除后顧之憂，同時(shí)增加其收益。

然而，現(xiàn)有法律政策規(guī)定得十分籠統(tǒng)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、利益補(bǔ)償、流轉(zhuǎn)價(jià)格、糾紛處理、流轉(zhuǎn)合同等方面還沒(méi)有具體操作性的規(guī)定，因此也很難正確引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。現(xiàn)實(shí)中很大一部分流轉(zhuǎn)是在口頭約定的情況下進(jìn)行的，這導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的期限不明確，交易雙方權(quán)利義務(wù)不清晰。為此，需要完善法律制度，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、規(guī)范化、正規(guī)化。

三、深化土地管理制度改革，完善土地補(bǔ)償機(jī)制

新一輪土地改革是將目前城鄉(xiāng)分割的二元土地所有制管理制度，轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)分經(jīng)營(yíng)性、公益性用地的新的管理制度上來(lái)，對(duì)建立符合國(guó)情的、城鄉(xiāng)一體化的土地管理制度，具有極大的推動(dòng)作用。這也決定了此次土地改革與以往“農(nóng)村改農(nóng)村，城市改城市，互不搭界”不同。新一輪土地改革是將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來(lái)進(jìn)行總體安排，綜合配套推進(jìn)，是一次對(duì)現(xiàn)行土地管理制度的全方位改革和完善。改革范圍涉及集體建設(shè)用地使用制度、征地制度、土地承包經(jīng)營(yíng)制度、土地市場(chǎng)體系建設(shè)、耕地保護(hù)制度等各個(gè)方面。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)說(shuō)，改革農(nóng)村土地管理制度最關(guān)鍵的是完善征地補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題。

按照現(xiàn)行有關(guān)法律的規(guī)定，在一些大中城市相同區(qū)位的土地，法定的農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為國(guó)有建設(shè)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的3％一6％。這種法律規(guī)定是顯失公平的，也無(wú)法執(zhí)行。城鎮(zhèn)居民的財(cái)產(chǎn)在不斷增值的同時(shí)，農(nóng)民卻不能分享土地增值和財(cái)富增長(zhǎng)。由于歷史原因，城鄉(xiāng)差距本就懸殊。城鄉(xiāng)分割的二元土地管理制度進(jìn)一步拉大了這種差距。這種不平等也體現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上。對(duì)城鎮(zhèn)居民住房用地，是按房地產(chǎn)市場(chǎng)顯化的土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，但?duì)農(nóng)戶的宅基地和農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地卻按農(nóng)地產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償。在農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的過(guò)程中，執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則更低。

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)完善征地補(bǔ)償機(jī)制提出了新要求，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額