探索“民主受保障、權(quán)力受制衡”的村治新模式

滕　雯

如何既擴大和發(fā)展農(nóng)村基層民主。又使基層黨風(fēng)廉政建設(shè)得到加強，是新形勢下擺在各級黨委面前的重大課題。解決這一問題，關(guān)鍵是搭建一個權(quán)力受制衡、民主受保障的權(quán)力運作架構(gòu)和平臺。黨的十七大報告提出，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。據(jù)此，我們在村一級設(shè)立村民議事會、村民委員會、村民監(jiān)事會這一“三會自治”治理機構(gòu)。從而形成“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、議事會決策、村委會辦事、監(jiān)事會監(jiān)督”的村治新模式。通過一年多時間的運行，取得了良好的效果。

充分調(diào)研醞釀，擬定自治章程。海州作為蘇北經(jīng)濟欠發(fā)達城區(qū)，今年7月份新一輪區(qū)劃調(diào)整前，共有33個行政村。2008年以來。區(qū)紀委部門查辦的各類案件中，涉及農(nóng)村基層干部貪占直補款、私買集體資產(chǎn)、挪用集體資金等案件有近50件，平均一個村一件以上，涉案金額達400余萬元，案件的數(shù)量和金額令人吃驚。于是，區(qū)委派出調(diào)查組深入農(nóng)村進行調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)“村權(quán)失衡、絕對權(quán)力”是產(chǎn)生這一問題的根源。我們結(jié)合現(xiàn)行《村民委員會組織法》，借鑒早已成熟的現(xiàn)代企業(yè)制度，從村權(quán)(村民自治權(quán))制衡這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)人手，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督，將村權(quán)進行三分，設(shè)立村民議事會、村民委員會、村民監(jiān)事會，組成“三會”村務(wù)治理機構(gòu)，分別行使村權(quán)(村民自治權(quán))中的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，初步形成了“三會自治”村治新模式的構(gòu)想。為使這一構(gòu)想能夠體現(xiàn)全體村民的意志，也為·、創(chuàng)設(shè)村民議事會、村民監(jiān)事會提供了“法律”依據(jù)，我們著手制定村民自治章程。在醞釀起草過程中，先后征求了國內(nèi)知名法學(xué)專家、鎮(zhèn)村基層干部以及村民意見，對草案進行了20余次修改，初步擬定了村民自治章程草案。在此基礎(chǔ)上，在區(qū)內(nèi)選擇了3個村進行了試點，并結(jié)合各村特點，通過充分征求民意，初步形成了各自的村民自治章程草案。并經(jīng)各村村民大會票決通過了村民自治章程。試點工作取得成功之后。開始在全區(qū)其它村進行推廣。

重建村權(quán)結(jié)構(gòu)，厘清職能界限。在明確村權(quán)行使界限的基礎(chǔ)上，新模式將村權(quán)結(jié)構(gòu)進行了縱向和橫向的重構(gòu)與管理。縱向按“權(quán)能”分離原則進行權(quán)力配置，橫向?qū)Α爸螜?quán)”按決策、執(zhí)行、監(jiān)督又進行了三分，并設(shè)立“三會”，分別行使“三權(quán)”。一是規(guī)定村民議事會職能：1、行使決策職能。對村民委員會提出的各項事務(wù)采取聽證、票決等議事方式進行表決。2、行使評議職能。主要通過勤廉雙述的方式對村委會組成人員、議事會主席、監(jiān)事會監(jiān)事長履職情況進行民主評議。3、行使平衡職能。平衡村民委員會、村民監(jiān)事會之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)運行之間的矛盾。二是明確村民委員會職能。村委會主要行使執(zhí)行權(quán)，組織實施經(jīng)過村民議事會審議通過的各項村務(wù)。除此以外，自治章程還賦予村委會以下新的職權(quán)。1、提案權(quán)。村委會有權(quán)對具體村務(wù)及人員安排提出方案，提交村議事會審議。2、復(fù)議權(quán)。村委會在議事會對村務(wù)否決或監(jiān)事會對財務(wù)否決的情況下，有權(quán)提請村民議事會、村民代表大會或村民大會進行復(fù)議。3、法人代表權(quán)。村委會對外代表全體村民進行經(jīng)濟、社會、司法活動。4、制度制定權(quán)。村委會有權(quán)根據(jù)自治章程制定具體村務(wù)管理制度。三是建立專門監(jiān)事機構(gòu)。村民監(jiān)事會執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，具體為：1、行使監(jiān)督職能。監(jiān)督村委會的財務(wù)開支、議事會會議程序。2、行使平衡職能。平衡議事會、村委會之間的關(guān)系。協(xié)調(diào)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)運行之間的矛盾。3、行使監(jiān)察職能。作為村級紀檢監(jiān)察組織，負責(zé)村級黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。村民監(jiān)事會的成立。從根本上解決了村一級沒有紀檢監(jiān)察組織的狀況。實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)察機構(gòu)在村一級的工作延伸，從體制上強化了農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)。

完善村權(quán)監(jiān)督，規(guī)范權(quán)力行使。為防止權(quán)力異化，新模式通過“權(quán)力制約權(quán)力、程序制約權(quán)力、權(quán)利制約權(quán)力”這一體系，保證權(quán)力規(guī)范運行。一是用權(quán)力控制權(quán)力。首先，用否決權(quán)制約決策權(quán)。議事會可以否決村委會的提議，監(jiān)事會有權(quán)否決議事會違反程序的決定。其次，用監(jiān)督權(quán)制約簽批權(quán)。對村委會的開支，必須經(jīng)村民監(jiān)事會三分之二以上同意方為有效。第三，用審計權(quán)制約理財權(quán)。村民監(jiān)事會每年年底，對全村村務(wù)收支情況進行審計。第四，用彈劾權(quán)制約任職權(quán)。對村委會組成人員、議事會主席、監(jiān)事會監(jiān)事長，存在嚴重瀆職、濫用權(quán)力、謀取私利、違法亂紀等情形。議事會有權(quán)提出不信任質(zhì)詢或啟動彈劾程序。二是用程序控制權(quán)力。首先，設(shè)立聽證表決機制。新模式提出辦理村里各項事務(wù)，應(yīng)由村民委員會先拿出具體方案，再提交村民議事會進行聽證表決，村民監(jiān)事會對議事會會議程序進行監(jiān)督。其次，設(shè)立評議表決機制。對村干部任職情況、誤工補貼情況每年進行評議，評議結(jié)果與任職、工資掛鉤。第三，設(shè)立議事會成員輪換機制。議事會成員每年輪換三分之一。議事會成員無故連續(xù)三次不參加會議或一年內(nèi)五次不參加會議。取消其議事會成員資格。第四，完善村務(wù)公開機制。采取公開欄和網(wǎng)絡(luò)兩種形式，確保村務(wù)公開及時、全面，杜絕假公開、不公開現(xiàn)象，充分保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是用權(quán)利控制權(quán)力。首先，明確村民旁聽和詢問權(quán)。議事會開會時，村民有權(quán)旁聽和詢問。其次，明確村民專項聽證權(quán)。五分之一以上村民聯(lián)名，有權(quán)要求議事會舉行專項聽證會。第三。明確村民有罷免權(quán)。對村委會組成人員，五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，有權(quán)要求議事會召開村民會議，經(jīng)半數(shù)村民同意，就可以對村委會組成人員進行罷免。

強化黨的領(lǐng)導(dǎo)。保障村民自治。在現(xiàn)行憲法規(guī)定框架下，新模式明確了權(quán)力行使的途徑，通過轉(zhuǎn)換村級黨組織功能，使傳統(tǒng)上模糊不清的村黨支部和村委會的權(quán)力界限變得清晰明確，理清了村黨支部與村民自治機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又保障了村民自治權(quán)得以真正實現(xiàn)。一是在權(quán)力內(nèi)容上，村黨支部從“一手包辦”重點轉(zhuǎn)向決策：監(jiān)督方面。由村黨支部書記擔(dān)任村民議事會主席，村支部委員當(dāng)然成為村民議事會成員；由村委副書記擔(dān)任村民監(jiān)事會的監(jiān)事長，有效保證黨支部領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的功能得到充分發(fā)揮。二是在領(lǐng)導(dǎo)方式上，黨支部由直接管理轉(zhuǎn)為間接領(lǐng)導(dǎo)。新村治模式通過調(diào)整權(quán)力機制，本著村黨支部管方向性、政策性、全局性的事情，村委會管事務(wù)性、技術(shù)性、具體性事情的原則，解除了村黨支部“一手包辦”的權(quán)力，將村級各項事務(wù)的管理權(quán)交由村民自治機構(gòu)自主行使，作為核心領(lǐng)導(dǎo)地位的村黨支部權(quán)力行使的唯一途徑，就是通過村民議事會將黨的意志以民主、透明的集體決策程序，轉(zhuǎn)化為村民自治機構(gòu)的意志。而不能對村委會直接發(fā)號施令，只能在大政方針上對村民自治機構(gòu)進行政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。三是在工作藝術(shù)上，對村黨支部工作提出了更高要求。由于議事會中村黨支部委員只占少數(shù)，需要做好其他議事會成員的思想工作，村民監(jiān)事會通過決議也需要獲得其他監(jiān)事的支持，才能將黨的意志轉(zhuǎn)化為自治機構(gòu)的意志。這對村黨組織的戰(zhàn)斗力提出了更高要求。必須要求更多地順應(yīng)民意。四是在接受監(jiān)督上，新村治模式下黨支部的權(quán)力受到外部和內(nèi)部的監(jiān)督。在外部。除了接受上級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)外，還要受到村民自治機構(gòu)的制約。從內(nèi)部看，村支部副書記擔(dān)任村民監(jiān)事會的監(jiān)事長，其地位得到很大提升，而且還作為上級紀檢系統(tǒng)的紀檢員，有權(quán)對村民議事程序、干部紀律方面進行監(jiān)督，有效地強化了黨支部的內(nèi)部監(jiān)督。

健全監(jiān)控體系。促進社會和諧。“三會自治”村治新模式，通過對村民自治權(quán)的分立與制衡、村權(quán)的行使與監(jiān)督方面進行全面規(guī)范，建立健全了村權(quán)運行監(jiān)控制度以及懲治預(yù)防腐敗體系，使群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到保障，提高了農(nóng)村基礎(chǔ)民主規(guī)范化、科學(xué)化、法制化水平，與現(xiàn)行的村務(wù)公開、村財鄉(xiāng)管等制度互相匹配，形成環(huán)環(huán)相扣的“制度鏈”。新壩鎮(zhèn)大屯村在試點后，村委會提出組建“大屯村土地合作社”方案，提交議事會決策通過，并請監(jiān)事會進行監(jiān)督，很快得到村民同意，成為全區(qū)第一家土地合作社；沙杭村原來該村是有名的上訪村、窮村。試點后確立“重抓特色花卉種植業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光和生態(tài)旅游業(yè)”發(fā)展思路，如今已建成為全市知名的花卉苗木種植基地，群眾都把心思放在苗木栽培和農(nóng)業(yè)觀光上，無一人上訪，去年全村人均收入達6300元。錦屏鎮(zhèn)酒店村每項村務(wù)都經(jīng)過民主決策和監(jiān)督，農(nóng)村干群之間少了誤解和猜疑，多了信任和支持，今年1～5月份的信訪量同比下降了90％，呈現(xiàn)出群眾一心一意謀致富、干部盡職盡力謀發(fā)展的和諧氛圍。

責(zé)任編輯：戈尚達