和諧社會(huì)構(gòu)建過(guò)程中關(guān)于完善轉(zhuǎn)移支付制度的思考

楊　靜

摘要：在和諧社會(huì)構(gòu)建過(guò)程中，政府間和諧的財(cái)政關(guān)系是其重要組成部分，其政府間財(cái)力調(diào)節(jié)的重要辦法——轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮著重要作用。有效的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)促進(jìn)公共財(cái)政體系更好發(fā)揮職能，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要作用。我國(guó)在政府問(wèn)事權(quán)、財(cái)權(quán)界定不清的情況下，具有一個(gè)高效運(yùn)作的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系十分必要，是政府間財(cái)政關(guān)系的“粘合劑”。

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)；轉(zhuǎn)移支付制度；稅收返還；事權(quán)；財(cái)權(quán)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新結(jié)構(gòu)。當(dāng)前呼吁構(gòu)建和諧社會(huì)，對(duì)于不適應(yīng)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家建設(shè)的制度要及時(shí)的改革完善。作為中央財(cái)政進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具，政府轉(zhuǎn)移支付制度是改革的重要組成部分，只有形成一套公平、合理的轉(zhuǎn)移支付制度，才能為全社會(huì)提供大致均等化的公共服務(wù)，解決政府間縱向不平衡和橫向不平衡的問(wèn)題。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵

政府轉(zhuǎn)移支付是指一個(gè)國(guó)家的各級(jí)政府之間在既定的職責(zé)、支出責(zé)任和稅收框架下，財(cái)政資金的無(wú)償轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移支付是中央政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等，貫徹特定政策意圖的重要財(cái)政手段。

我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是“分級(jí)包干”體制下的轉(zhuǎn)移支付和分稅制中提出的轉(zhuǎn)移支付的混合體，主要包括以下幾種類(lèi)類(lèi)型：

1體制補(bǔ)助(或上解)。包括中央政府對(duì)地方政府的體制補(bǔ)助和地方政府對(duì)中央政府的體制上解。其具體的實(shí)施辦法是先確定各地方的收支基數(shù)，對(duì)支出基數(shù)大于收入基數(shù)的地方，中央按其差額給予補(bǔ)助；對(duì)支出基數(shù)小于收入基數(shù)的地區(qū)，則將其差額上解中央。設(shè)置體制補(bǔ)助的目的主要是為了縮小各地區(qū)之間的差異，對(duì)富裕地區(qū)實(shí)行上解，而對(duì)貧困地區(qū)則進(jìn)行補(bǔ)助。

2年終結(jié)算補(bǔ)助或上解。為了保持財(cái)政體制的相對(duì)穩(wěn)定性，中央財(cái)政在每個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后，對(duì)一些由于體制變動(dòng)、中央新出臺(tái)的措施等因素引起中央和地方財(cái)力轉(zhuǎn)移，以及因中央與地方相互交叉收支和因政策變化而對(duì)地方收支所帶來(lái)的影響通過(guò)財(cái)政結(jié)算進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的結(jié)果既有中央對(duì)地方的補(bǔ)助，又有地方對(duì)中央的上解。

3專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。即中央財(cái)政向地方財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)撥款，它是中央財(cái)政掌管的財(cái)力，根據(jù)特定用途及地方的特殊情況，由中央財(cái)政撥付給地方財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)資金。

4稅收返還。這是1994年推行分稅制時(shí)為保證地方的既得利益所確定的財(cái)政資金的分配方法。具體做法是：以1993年為基期年，按照分稅制規(guī)定中央從地方凈土劃的數(shù)額(即消費(fèi)稅+75％增值——中央下劃收入)如數(shù)返還給地方來(lái)作為1994年的返還數(shù)額。以后年度，在1994年的基數(shù)上逐年遞增，遞增率為當(dāng)年增值稅和消費(fèi)稅平均增長(zhǎng)率的30％。

5公式化的轉(zhuǎn)移支付制度。它是1995年起實(shí)施的一種新的分配方式。這種方式主要采用數(shù)字公式來(lái)估算地方財(cái)政能力和支出需要，以決定中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，它是我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化的一個(gè)重大進(jìn)展。但由于支付額度較小，僅占中央財(cái)政收入的0.5％左右，與實(shí)際轉(zhuǎn)移支付需要相差懸殊，所以其作用甚微。

在分稅制財(cái)政體制下，轉(zhuǎn)移支付在平衡各級(jí)政府財(cái)政能力、彌補(bǔ)地方政府缺口、提供均等化公共產(chǎn)品、優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。要達(dá)到轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)地區(qū)間基本公共產(chǎn)品和基本設(shè)施建設(shè)均等化的基本目標(biāo)，就要求對(duì)各地區(qū)的財(cái)政能力和財(cái)政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整。作為宏觀財(cái)政政策的基本中介參數(shù)，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)我國(guó)宏觀調(diào)控體系的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到了明顯的調(diào)節(jié)與推動(dòng)作用。

二、我國(guó)各地區(qū)發(fā)展和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問(wèn)題

目前，我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付有相當(dāng)規(guī)模，如2005年中央給地方政府轉(zhuǎn)移支付11600多億元，占中央支出的57％，占地方財(cái)政總支出的46％1。近十年來(lái)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施，對(duì)推動(dòng)分稅制的順利實(shí)施，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革等發(fā)揮了重要作用，但也還存在不少問(wèn)題，不利于進(jìn)一步構(gòu)建和諧社會(huì)。

1轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)不夠明確。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行的目標(biāo)應(yīng)該是兼顧橫向平衡和縱向平衡，為各地區(qū)提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，為構(gòu)建和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但近幾年的實(shí)踐效果并不理想。從橫向看，與1993年包干體制下的地區(qū)財(cái)政差異系數(shù)相比，近年來(lái)地區(qū)間財(cái)政能力差距出現(xiàn)了日益擴(kuò)大的趨勢(shì)，人均財(cái)政收入相對(duì)變異系數(shù)2在1993年為115.02，2005年上升至145.36。從縱向看，由于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度只明確了中央與省一級(jí)規(guī)則，省以下統(tǒng)一規(guī)則缺失，而且，分稅制后客觀上財(cái)政集權(quán)趨勢(shì)被下級(jí)政府層層強(qiáng)化，呈現(xiàn)出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向中央財(cái)政集中、基層財(cái)政困難與負(fù)債運(yùn)行矛盾并存的現(xiàn)象。

2轉(zhuǎn)移支付制度缺乏統(tǒng)一的方法，受包干體制影響很大分稅制本來(lái)應(yīng)該結(jié)束包干財(cái)政體制下轉(zhuǎn)移支付五花八門(mén)的局面，形成全國(guó)規(guī)范統(tǒng)一的新格局，但是我國(guó)中央政府為了保護(hù)各地的既得利益，分稅制就保留了原包干體制中央對(duì)地方的補(bǔ)助和地方對(duì)中央的上解部分，這就沒(méi)有從根本上觸動(dòng)長(zhǎng)期以來(lái)形成的地區(qū)間財(cái)力不均問(wèn)題，僅僅是原有的財(cái)力分配的一種變形。

3轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大。一是雖然根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于實(shí)施中央政府特定政策目標(biāo)、發(fā)揮中央財(cái)政宏觀調(diào)控作用、引導(dǎo)地方合理配置資源、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有使用方向明確、見(jiàn)效快、便于監(jiān)督等特點(diǎn)。但是，在中央和地方政府事權(quán)劃分尚不明晰的情況下，一些困難地區(qū)存在專(zhuān)款被擠占娜用的現(xiàn)象。二是要求地方政府安排配套資金，加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的立項(xiàng)審批不規(guī)范，也缺乏對(duì)資金使用的監(jiān)督手段。

4轉(zhuǎn)移支付總體缺乏規(guī)范性。一是相關(guān)立法、制度規(guī)范工作滯后，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督缺乏法律基礎(chǔ)；二是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用時(shí)，決策方式、具體分配數(shù)額和資金使用方向缺乏透明度，不公開(kāi)，人為因素大，致使資金使用效率差；三是缺乏對(duì)資金的追蹤問(wèn)效機(jī)制，大量存在擠占、挪用、截留、沉淀現(xiàn)象，甚至用到一些“政績(jī)工程”、“形象工程”上。而我國(guó)對(duì)幾千億轉(zhuǎn)移支付資金的管理，卻只有一個(gè)由財(cái)政部制定的行政色彩非常濃厚的部門(mén)規(guī)章性質(zhì)的《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，缺乏科學(xué)確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，支付的自由性和隨意性非常大。

5省級(jí)以下規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立?，F(xiàn)行分稅制雖然形成以定額補(bǔ)助、稅收返還、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助等為主要內(nèi)容的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，但不夠規(guī)范。第一，采用基數(shù)法核定地方收支欠科學(xué)?；鶖?shù)法把財(cái)政包干體制形成的各地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)不合理和財(cái)力分配不公平的狀況固定化了，并將其弊端移植到了新體制中來(lái)，這種核定方法不能反映各地區(qū)收入能力與支出需求之間存在的客觀差異。第二，稅收返還不規(guī)范。具體表現(xiàn)在，只講返還額，沒(méi)有投向的規(guī)定，中央的宏觀調(diào)控政策難以實(shí)現(xiàn)；稅收返還基數(shù)的確定和中央稅收增量返還比例“一刀切”，地區(qū)間的苦樂(lè)不均現(xiàn)象沒(méi)有得到

改變，地區(qū)差距有拉大之勢(shì)。第三，專(zhuān)項(xiàng)撥款隨意性大，缺乏比較規(guī)范的法規(guī)依據(jù)和測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。

三、完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的幾點(diǎn)建議

1明確政府間轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)。建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)能力或水平的大體均等。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡由來(lái)已久，社會(huì)公共服務(wù)能力相差懸殊。因此，我們只能將實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)均等化作為遠(yuǎn)期目標(biāo)。就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)為逐步調(diào)整各地區(qū)之間橫向不平衡，縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，促進(jìn)區(qū)域間均衡發(fā)展，確保全國(guó)各地都能提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。

2合理劃分改府間的財(cái)權(quán)。我國(guó)分稅制改革以前中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重不到40％，中央政府擁有的財(cái)力十分有限，無(wú)法對(duì)地方進(jìn)行更多的補(bǔ)助；1994年分稅制改革以后，名義上中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重在57％左有，但是由于對(duì)1993年中央上劃收入要全額返還地方，并且稅收返還額以1993年為基數(shù)逐年遞增，因此，中央財(cái)政實(shí)際上可以支配的財(cái)力也十分有限，如果這種狀況得不到根本改變，中央財(cái)政將無(wú)力對(duì)地方進(jìn)行更多的資金支持。

3科學(xué)劃分各級(jí)政府的事權(quán)，為轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮作用創(chuàng)造和諧的環(huán)境保障。一是把政府職能真正轉(zhuǎn)變到以服務(wù)為中心上來(lái)，突出公共服務(wù)職能。這樣，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就可以有目的、有方向地投向公共服務(wù)領(lǐng)域；克服過(guò)去只講轉(zhuǎn)移數(shù)量而不講投向的盲目性和隨意性，有利于提高轉(zhuǎn)移支付的效果。二是要明確各級(jí)政府的事權(quán)。凡是全國(guó)性的方針、政策、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的制定，跨省區(qū)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和重大工程的建設(shè)等事權(quán)都應(yīng)歸于中央政府，也就是說(shuō)，對(duì)有關(guān)國(guó)家公共利益的活動(dòng)進(jìn)行集中管理應(yīng)歸于中央政府負(fù)責(zé)；凡是地區(qū)性的基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和重要項(xiàng)目的投資和建設(shè)、地方性公用事業(yè)的開(kāi)發(fā)等都劃歸地方政府。只有事權(quán)劃分清楚，才能根據(jù)事權(quán)大小、建設(shè)項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位以及輕重緩急來(lái)安排投資去向和稅收提留比例。

4加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督。為了反映全國(guó)轉(zhuǎn)移支付的整體情況，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的連續(xù)性和計(jì)劃性，便于各方面對(duì)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施監(jiān)督，有必要建立轉(zhuǎn)移支付的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算、決算和滾動(dòng)式計(jì)劃，并且按無(wú)條件撥款、專(zhuān)項(xiàng)撥款分別編列；其次，根據(jù)各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)，相應(yīng)制定不同形式的監(jiān)管方式，即無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付由于是地方固定財(cái)力的一部分，上級(jí)政府可以不規(guī)定其具體用途，專(zhuān)項(xiàng)撥款由于是專(zhuān)款專(zhuān)用，應(yīng)針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤督辦，進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收、效益考核、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等全過(guò)程的監(jiān)督管理。

5進(jìn)一步完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。各地省以下一般性轉(zhuǎn)移支付制度由于其在經(jīng)濟(jì)條件、地理位置、文化背景等方面的具體情況差異較大，故不應(yīng)采取完全一樣的形式，但要使國(guó)家的一般性轉(zhuǎn)移支付制度成為一個(gè)完整的體系，各地就應(yīng)該通過(guò)努力使省以下轉(zhuǎn)移支付制度與中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度相銜接。近期完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)是，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府增收節(jié)支的積極性，切實(shí)保證基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，縮小地區(qū)差距。完善制度應(yīng)堅(jiān)持的原則：一是突出重點(diǎn)，增強(qiáng)困難地區(qū)的財(cái)力；二是積極穩(wěn)妥，保證地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行；三是簡(jiǎn)單、規(guī)范，便于操作。

6財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要有明確的法律保障。為適應(yīng)分稅制財(cái)政體制改革的需要，逐步規(guī)范我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，我國(guó)應(yīng)大力加強(qiáng)財(cái)政法規(guī)建設(shè)，盡快以立法的形式對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式、計(jì)算方法、監(jiān)督管理等做出明確的法律規(guī)定，以保證轉(zhuǎn)移支付的公正、公平和公開(kāi)。

由此可見(jiàn)，深化政府轉(zhuǎn)移支付制度改革，建立和完善符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的政府分配關(guān)系，提高轉(zhuǎn)移支付資金的經(jīng)營(yíng)、使用效益是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，但是只要我們堅(jiān)持實(shí)事求是，開(kāi)拓創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，就能最終實(shí)現(xiàn)逐漸消除地區(qū)間發(fā)展不平衡。