政府視角下城市公共危機管理機制問題研究

何延昆

摘要日益頻發(fā)的城市公共危機給各國政府的工作提出了新的挑戰(zhàn),能否有效的開展城市公共危機管理工作成為衡量一國綜合國力的重要標準。本文首先對城市公共危機管理的基本理論進行了介紹,之后在分析我國當前城市公共危機管理機制現(xiàn)狀問題的基礎上,提出了從完善政府組織機構角度構建城市公共危機管理機制的對策。

關鍵詞政府視角 城市公共危機 危機管理 機制

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-250-02

美國東部時間2003年8月14日下午,美國紐約市中心街區(qū)突然發(fā)生毫無預兆的大面積停電事件。由于事發(fā)突然,所有的單位和個人絲毫沒有心理準備,停電給他們的日常生活帶來了極大的安全隱患和不便。大停電致使成千上萬的人們露宿街頭,不僅沒有了食物和飲水的供應,連上廁所都成為一個難題。不僅如此,停電也給紐約市帶來了巨大的經(jīng)濟損失。①2008年3月14日以及2009年7月5日,我國西藏自治區(qū)拉薩市及新疆烏魯木齊市發(fā)生的少數(shù)不法分子暴力打砸搶的惡劣事件。事件發(fā)生后,由于種種原因,事態(tài)沒能得到迅速有效的制止,造成了拉薩市及烏魯木齊市部分地區(qū)治安管理混亂、人民生命財產(chǎn)遭受了損失。

通過比較我國發(fā)現(xiàn),雖然是不同地域、不同性質、不同種族且又相隔萬里的城市,卻終究都逃不脫突發(fā)性公共危機事件所帶來的嚴重影響。而越來越多諸如此類的事實告訴人們,這種現(xiàn)象已不再是某個國家或地區(qū)非常偶然才會碰到的問題,相反,它已成為引起全球和全人類共同關注和關心的話題,這就是——城市公共危機。

一、城市公共危機管理的基本理論

“危機”(crisis)的概念最初來源于希臘語,后來隨著工業(yè)化的推進,“危機”一詞首先用于企業(yè)管理中。在18世紀至19世紀,“危機”一詞逐漸被引入政治領域,表明政治體制或政府面臨的緊急狀態(tài)。②本文認為,所謂危機,指在正常的社會關系與社會秩序環(huán)境下,由于內(nèi)因或外因導致的突發(fā)事件或緊急事件致使社會正常秩序遭到破壞,從而進入一種危險狀態(tài)。

在公共行政學領域,公共危機可以被理解為是一種緊急事件或緊急狀態(tài),如果政府不能采取及時有效的應急措施,這種緊急事件或緊急狀態(tài)的出現(xiàn)將嚴重的影響到社會的正常運轉,對社會將造成嚴重的傷害,對公共安全,人民的生命和財產(chǎn)安全造成重大的損失,對政府存在的合法性產(chǎn)生重大的負面影響。

公共危機管理是指政府組織相關力量對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機事件進行預測、監(jiān)督、控制和協(xié)調處理,以期有效地預防、處理和消除危機,減少損失的過程。而城市公共危機管理作為危機管理的重要分支,即指在城市范圍內(nèi)政府組織相關力量對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機事件進行預測、監(jiān)督、控制和協(xié)調處理,以期有效地預防、處理和消除危機,減少損失的過程。

二、當前我國城市公共危機的管理機制存在的問題

城市公共危機管理機制建設對我國政府來說是一個契機,它不僅可以督促政府檢視自身存在的毛病和缺點,抓住時機進行整治和改進,同時,也給政府提供了提高執(zhí)政能力、積累實戰(zhàn)經(jīng)驗的寶貴機遇。相信經(jīng)過這些,我國政府才能練就一身百病不侵的本領,領導著全國人民大刀闊斧地繼續(xù)推進中國特色的社會主義建設。那么,在危機應對機制建設方面,政府都存在著哪些問題呢?

(一)法律體系的不嚴密

在國家立法高度上,至今還沒有一部成型的法律對危機狀態(tài)的各個階段的劃分、內(nèi)涵的界定、具體實施細則、權利的授予等做明確的規(guī)定。危機管理相關法律法規(guī)的部門化色彩過于濃重,現(xiàn)有的成文的危機管理辦法只是分散其中,并沒有得到系統(tǒng)的整理和總結,一旦發(fā)生危機,不僅在法律參考上缺這少那,分散在其中的被嚴重分割的條款也嚴重限制了各部門間的協(xié)作和功能的實現(xiàn)。對公民的權利保障沒有底線,這樣造成了公民的權利很容易在緊急狀態(tài)時期遭受各方面的侵害而無法獲得法律上的有效救濟。

(二)危機應對方案過于專業(yè)化

我國很長一段時間里采用的是分兵把守的危機管理模式,在這種模式中,一般采用的都是單種危機的治理,哪個部門負責的領域發(fā)生危機,就由哪個部門專門負責管理,并且危機的各個環(huán)節(jié),由各職能部門分階段管理,這樣本是一個完整的、延續(xù)性的危機管理工作就被硬生生地拆做幾段去處理。這種做法是極其危險的,一旦發(fā)生綜合性的社會危機,或者哪個信息流通階段發(fā)生故障,不僅政府亂作一團,更會延誤治理危機的最佳時機。

(三)行政體制的限制

在我國,實行單一制的國家結構形式,各級政府中的職能部門不僅實行平級領導,也實行上下級領導。目前,各職能部門的專門應急方案并不匾乏,缺少的正是平級領導層面上各部門、各單位間應急計劃的整合和協(xié)調,只有確定一個統(tǒng)一的危機應對計劃和實施細則,協(xié)調好各項工作在各部門間的銜接和過度,才能保證危機管理工作的成功。另外,當?shù)卣€要正確處理好同周邊城市,以及軍隊、武警等特殊部門的關系,積極發(fā)揮各個社會資源的能量和效應。

三、當前我國城市公共危機管理機制的完善——基于政府組織結構層面

政府組織機構是危機管理和處置中所依托或調配的應急力量。完善的組織機構設置有利于在危機情況下社會資源的有效調動和利用。鑒于危機的不確定性和危害性,政府必須將危機管理納入自己的職能范圍中,作為自己日常行政事務中一個重要的組成部分。要實現(xiàn)對危機的有效管理,政府就必須做到職能明確、權責分明、組織健全、工作靈活、統(tǒng)一高效。

(一)危機專項治理工作

政府在危機管理工作中機構的設定和職能的劃分是分別以危機各個階段所要實現(xiàn)的目標為依據(jù)的。鑒于此,筆者認為,政府危機治理機構的設定可以由以下幾個部分組成。(見圖1)

1.事件受理中心。利用集成數(shù)字化和網(wǎng)絡技術成立事件受理中心。事件受理中心由市政府直接領導,工作人員經(jīng)過嚴格專項知識和技能培訓上崗,其行政地位高于各政府職能部門并對市政府直接負責。受理中心下設三個部門,分別為現(xiàn)場辦事處、信息處理部門和數(shù)字化網(wǎng)絡系統(tǒng)。承擔的主要職能有:負責接收日常緊急事件、非緊急事件救助、重大災害性事件的報警、信息反應工作;危機種類、性質、危害范圍的判定工作,并依據(jù)判定結果啟動相應的應急系統(tǒng);通知、協(xié)調相關部門實施援助行動。我國現(xiàn)有城市里的通訊系統(tǒng)一般由119火警、110公安報警、120醫(yī)療救助、122交通事故警等老百姓常用的報警電話組成,我國應繼續(xù)發(fā)揮舊有資源在人氣、推廣度、權威性方面的優(yōu)勢,在這基礎上成立事件受理中心,于第一時間接收事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件等的報警電話,并根據(jù)具體情況派出職能部門實施援助和啟動相應的應急方案。

2.危機管理辦公室(見圖2)。該辦公室由市長或負責專項工作的副市長領導并對其負責,工作人員由行政長官任命,實行責任制,通常由政府機關中承擔危機管理職能的相關部門的負責人、各單位災種管理部門負責人以及救援專業(yè)部門負責人組成。下設四個小組:戰(zhàn)略決策小組、行動協(xié)調小組、督察大隊和咨詢小組。

3.信息處理中心。危機管理的時機把握和快速應對,需要戰(zhàn)略決策中心必須及時掌握危機信息。筆者認為,在危機應對實踐中,我國需要建立一個固定的、高智能的、權威性的、協(xié)調各方力量的信息處理機構,以擔負調查、掌握、研究公共危機特征的職責,特別應當重視危機事件信息的收集、分析、交換及通報工作和危機防范、預警工作。為此,信息處理中心就成為整個危機管理體系的重要技術保障。

一個完整的危機管理信息體系包含三個組成部分:行政性的決策信息、咨詢機構,半官方的政策研究、咨詢機構,民間的政策研究、咨詢機構。當然,在日常的危機管理預警和監(jiān)控中,也應當發(fā)揮這些指揮決策的“外腦”的積極功能,建設危機事件案例數(shù)據(jù)庫,培育危機管理專家和“智囊團”。

4.外援輔助機構。危機管理的輔助部門主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)那些“自身擁有特殊的專業(yè)技能、業(yè)務范圍,特定的資源、設備和能力,主管著特殊的事務,擔負著緊急事務應對中的某些特殊任務”的職能部門,它們相當于危機管理的后勤體系,并不直接具有危機管理的職能,主要是配合危機管理職能部門做好危機應對工作,一提供危機管理過程中所需的各種服務。

一般來說,承擔輔助工作的機構主要包括以下行業(yè):交通、通訊公共工程、信息、商業(yè)、物資支持、衛(wèi)生和醫(yī)療服務、搜索和救援、財政、經(jīng)濟貿(mào)易、紅十字會、銀行、保險公司、審計部門等。在城市緊急狀態(tài)下,這些部門會根據(jù)事態(tài)發(fā)展的需要,在危機管理綜合協(xié)調小組的統(tǒng)一調度下,迅速組織和調集人力、物力、財力,支援危機應對工作。

(二)輔助職能建設

危機管理是一項系統(tǒng)而復雜的工程,當一個城市發(fā)生重大危機性事件時,不僅需要政府機構中危機管理部門發(fā)揮功能作用,它更多考驗的是當?shù)卣趹獙ξC過程中所具備的經(jīng)濟實力、社會保障能力以及與群眾的溝通協(xié)調能力。因此,危機管理折射出的更多的是一個政府在其基本職能建設上的責任感和成就。

第一,經(jīng)濟職能建設。危機的出現(xiàn),由于其對社會的極具破壞性和影響范圍的高度不確定性,要想保證危機管理工作的順利開展和災后經(jīng)濟、社會功能的迅速恢復,日常政府的經(jīng)濟職能建設是不能放松的,這是社會穩(wěn)定、人民團結的重要物質保障。

第二,政治職能建設。面對危機的挑戰(zhàn),政府的一舉一動在內(nèi),都會成為老百姓關注的焦點。因此,只有當好了表率作用,切實維護社會公眾的利益,繼續(xù)完善包括社會保障制度在內(nèi)的和老百姓利益緊密相關的各項制度和措施,才能領導著人民一直走向最后的勝利。

第三,精神文明建設職能。危機事件中,由于災難的突如其來和對社會利益造成的損害,難免遺留給人們不小的情感創(chuàng)傷和心理陰影,這就需要政府通過有關媒介對大眾進行積極、正確的思想引導和理論宣傳。

(三)危機管理中的基層建設

我國以往的城市危機管理機制的研究,通常只是立足于大城市,涉及中小城市乃至基層的相關研究卻少的可憐。因此,彌補我國危機管理機制建設上的漏洞,應從此抓起?；鶎邮巧鐣募毎?基層社區(qū)、基層單位是社會最基本的社會單元。沒有這些單元的和諧,社會就不可能實現(xiàn)真正的和諧穩(wěn)定。我國現(xiàn)存的社會問題大都集中體現(xiàn)在基層。隨著社會結構和社會組織形態(tài)的一系列變化,迫切需要轉變社會的管理方式,尤其要健全新型社區(qū)管理和服務體制并積極推進農(nóng)村社區(qū)建設。

注釋:

①文中關于紐約大停電事件的資料,參見趙成根等:《國外大城市危機管理模式研兄》,北京大學出版社,2006年版,第416頁。

②許金柜、郭健彪:《從提升執(zhí)政能力視角談轉型期我國政府危機管理能力建設》,《福建政法管理干部學院學報》,2005年第6期,第64頁。

參考文獻:

[1]趙成根.國外大城市危機管理模式研究.北京:北京大學出版社.2006.

[2]薛瀾,彭宗超,顧林生.中國城市危機管理研究報告.北京:同心出版社.2005.

[3]薛瀾,張強,鐘開斌.危機管理—轉型期中國面臨的挑戰(zhàn).北京:清華大學出版社.2003.

[4]許金柜,郭健彪.從提升執(zhí)政能力視角談轉型期我國政府危機管理能力建設.福建政法管理干部學院學報.2005(6).