開發(fā)區(qū)管委會出讓土地行為的效力性分析

吳旭日

摘要近年,隨著國有土地資源的日益緊張,國有土地的“價格”是越來越高,因此,一些開發(fā)區(qū)管委會就以其與企業(yè)之間簽訂的合同無效為由,收回當(dāng)初合同約定出讓的未辦證土地,并由政府與其他企業(yè)另行簽訂土地使用權(quán)出讓合同?？梢哉f,按照目前的司法解釋,政府部門完全是有理有據(jù)的。但是,如果縣、市一級的國土資源部門已將部分土地使用權(quán)權(quán)屬登記在企業(yè)名下,而尚有部分未登記,那么開發(fā)區(qū)管委會能否對未辦證的土地使用權(quán)要求收回呢?本文對此試作簡要的分析。

關(guān)鍵詞開發(fā)區(qū)管委會 出讓土地使用權(quán) 追認(rèn) 合同效力

中圖分類號:D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-081-02

開發(fā)區(qū)管委會與企業(yè)簽訂土地出讓合同,在前幾年的招商引資熱潮中是非常普遍的現(xiàn)象。針對各地開發(fā)區(qū)管委會違規(guī)出讓土地,國務(wù)院辦公廳于2003年7月30日發(fā)布了《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》,要求對各類開發(fā)區(qū)隨意圈占土地和違法出讓、轉(zhuǎn)讓土地等行為進(jìn)行全面清理和整頓。但該通知并未明確和細(xì)化開發(fā)區(qū)管委會出讓土地的效力問題。為統(tǒng)一司法裁判,最高人民法院在2005年6月18日公布的《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)中對該問題予以了明確,即開發(fā)區(qū)管委會不具有簽訂土地使用權(quán)出讓合同的主體資格。

本文筆者在律師實(shí)務(wù)中,就碰到因開發(fā)區(qū)管委會出讓土地引起土地權(quán)屬爭議的一個案例。本文就以該個案來分析特定情況下,如何理解政府部門在開發(fā)區(qū)管委會轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)過程中的追認(rèn)行為,以求起到拋磚引玉之效。

一、背景案例

2003年8月,A公司與某開發(fā)區(qū)管委會簽訂了土地使用權(quán)出讓合同,A公司受讓位于某開發(fā)區(qū)的土地使用權(quán)共計(jì)100余畝。合同簽訂后,A公司支付了約定的土地出讓金。根據(jù)合同約定,某開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)當(dāng)在A公司付清土地出讓金后的一個月內(nèi),協(xié)助A公司辦理土地使用權(quán)證書。但直到2008年A公司才拿到其中50畝土地的使用權(quán)證書。后某開發(fā)區(qū)管委會告知A公司,政府已與另一家企業(yè)簽訂了土地使用權(quán)出讓合同,即將未辦證之土地使用權(quán)出讓給另一家企業(yè)。在此情形之下,A公司法人遂到筆者律師事務(wù)所進(jìn)行法律咨詢,以尋求法律救濟(jì)途徑。

二、開發(fā)區(qū)管委會出讓土地行為的效力性分析

第一,對開發(fā)區(qū)管委會作為出讓主體訂立的土地使用權(quán)出讓合同的效力認(rèn)定問題存有不同觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,土地使用權(quán)出讓合同的出讓方是特定的,必須是市、縣人民政府土地管理部門,其他任何部門、單位以出讓人身份訂立的土地使用權(quán)出讓合同一律無效。但在起訴前經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn),由市、縣土地管理部門與受讓人重新訂立土地使用權(quán)出讓合同的,才可認(rèn)定合同有效。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,對此類合同效力可放寬認(rèn)定,但應(yīng)限制在解釋實(shí)施以前訂立的合同,區(qū)分情況分別處理。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,根據(jù)法律規(guī)定,市、縣人民政府土地管理部門是依法有權(quán)經(jīng)辦國有土地所有權(quán)出讓行為的唯一主體。從出讓土地使用權(quán)的行為目的看,其實(shí)質(zhì)是為創(chuàng)設(shè)一種對土地的用益物權(quán),因此,國有土地使用權(quán)的出讓屬于對國有土地所有權(quán)的法律處分行為,開發(fā)區(qū)管委會出讓國有土地屬于無權(quán)處分行為,依據(jù)《合同法》第五十一條規(guī)定,應(yīng)按照效力待定合同處理,而不是無效合同,在經(jīng)過市、縣人民政府土地管理部門追認(rèn)后,可以認(rèn)定合同有效。

最高人民法院在出臺《解釋》前采納了全國人大法工委、國務(wù)院法制辦的意見,結(jié)合無權(quán)處分的觀點(diǎn),通過對《解釋》適用范圍上的限定,來區(qū)別認(rèn)定合同的效力。于此相應(yīng),對合同效力的認(rèn)定處理上,按照《解釋》實(shí)施時間前后的不同而采取了不同的處理原則,即在本解釋實(shí)施后,對開發(fā)區(qū)管委會作為出讓方的訂立的土地使用權(quán)出讓合同,應(yīng)嚴(yán)格依法處理,一律認(rèn)定無效。對在本《解釋》實(shí)施前開發(fā)區(qū)管委會訂立的土地使用權(quán)出讓合同,可以按照無權(quán)處分的原則予以認(rèn)定處理,以此為補(bǔ)救手段,有條件的認(rèn)定合同有效。

第二,筆者認(rèn)為《解釋》的頒布對其出臺后開發(fā)區(qū)管委會作為出讓主體的效力作出了明確規(guī)定,但對出臺前的規(guī)定還存在一定的缺陷。在《解釋》第二條第1款第2條第2款中并未明確追認(rèn)手段,導(dǎo)致對《解釋》實(shí)施前簽訂的土地使用權(quán)出讓合同的效力如何認(rèn)定產(chǎn)生了爭議,也給司法實(shí)踐帶來了障礙。為此,筆者結(jié)合特定的案例對“追認(rèn)手段”進(jìn)行分析,論述特定情形下開發(fā)區(qū)管委會出讓土地使用權(quán)行為的法律效力。

1.在背景案例中,A公司與某開發(fā)區(qū)管委會是在2003年簽訂的土地使用權(quán)出讓合同,A公司按合同約定支付了全部的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價款,但某開發(fā)區(qū)管委會一直未協(xié)助辦理相關(guān)權(quán)證,對此A公司多次催問辦證事宜,直到2008年A公司才拿到其中50畝土地的使用權(quán)證書。后某開發(fā)區(qū)管委卻與另一家企業(yè)簽訂了土地使用權(quán)出讓合同,將尚未辦證之土地使用權(quán)出讓給了另一家企業(yè)。A公司股東知悉此事后,難以接受政府的“一地二賣”行為,故欲尋求法律途徑維護(hù)自身合法權(quán)益。

那么,國土資源局在開發(fā)區(qū)管委會另行訂合同之前將部分土地使用權(quán)登記在A公司名下的行為,能否理解為對某開發(fā)區(qū)管委會與A公司之間土地出讓合同的追認(rèn)呢?辦證行為時對該合同的全部追認(rèn)還是部分追認(rèn)呢?

2.筆者認(rèn)為,國土資源局根據(jù)雙方之間的合同和A公司支付價款的憑據(jù),以及根據(jù)辦證指標(biāo)為A公司辦理部分土地使用權(quán)登記的行政行為,應(yīng)當(dāng)理解為是對整份合同效力的追認(rèn)。筆者的理由如下:

(1)筆者認(rèn)為國土資源局的辦證行為是對A公司合法享有土地使用權(quán)的登記確認(rèn),其依法進(jìn)行登記的前提是雙方之間的合同和A公司的付款行為。也就是說,辦理部分土地使用權(quán)證書的法律意義是,國土資源局代表政府對某開發(fā)區(qū)管委會在2003年向A公司出讓土地使用權(quán)行為的一種認(rèn)可,是對雙方之間簽訂的土地使用權(quán)出讓合同追認(rèn)。

(2)對此可能有人會提出疑問,國土資源局僅僅辦了部分土地使用權(quán)證書,就算是一種追認(rèn)行為,也只能說僅僅是對辦證部分土地的出讓行為就行追認(rèn)。筆者對此看法不敢茍同,這種觀點(diǎn)是嚴(yán)重違背邏輯,也是與法律規(guī)定相矛盾的。筆者認(rèn)為,即使是對部分土地使用權(quán)權(quán)屬進(jìn)行登記,也應(yīng)理解為是對整個土地出讓合同效力的認(rèn)可。也就是說,在已經(jīng)辦理部分權(quán)證的情況下,實(shí)際上是對整個合同的認(rèn)可。這樣理解也是符合邏輯推理的:其一,國土資源局辦證的依據(jù)就是雙方之間的合同,如果國土資源局不認(rèn)可合同的有效性,則肯定不會作出將部分權(quán)證辦到A公司名下的行為。而事實(shí)上合同項(xiàng)下50畝土地使用權(quán)已被登記在A公司名下,可見國土資源局是認(rèn)可雙方之間合同法律效力的。其二,出讓合同的標(biāo)的為土地使用權(quán),合同約定的土地使用權(quán)面積為100余畝,但合同標(biāo)的是一個整體,雙方之間的權(quán)利義務(wù)也應(yīng)圍繞該合同標(biāo)的來享有和履行,即A公司負(fù)有支付全部土地轉(zhuǎn)讓價款的義務(wù)(則某開發(fā)區(qū)管委會有權(quán)收取該價款),A公司有權(quán)行使合同約定的全部土地使用權(quán)(則某開發(fā)區(qū)管委會有義務(wù)協(xié)助A公司辦理相應(yīng)的權(quán)證)。其三,不能理解將50畝土地使用權(quán)登記在A公司名下,就只是對合同約定中50畝面積土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為合法性的追認(rèn),對其他未辦證范圍的土地出讓就是不認(rèn)可。因?yàn)?客觀上由于辦證指標(biāo)的限制,導(dǎo)致出現(xiàn)部分先辦、部分未辦這樣一個人為劃割的情形。既然辦了證,從國土資源局辦證的本意來說(實(shí)際情況是之所以僅辦理了部分土地權(quán)證是因?yàn)橥恋剞k證指標(biāo)有限,而非不同意辦證),國土資源局對某開發(fā)區(qū)管委會和A公司這樣一個土地使用權(quán)的交易行為是認(rèn)可的。

綜上,對于國土資源局的辦證行為應(yīng)理解為對整個出讓行為的追認(rèn),整體追認(rèn)的理解是完全符合邏輯思維的。因?yàn)閷σ粋€行為的確認(rèn)與否只有是或否的判斷,而不可能對一個行為的是非判斷問題予以量化,如果按照這樣的邏輯,其結(jié)論就是某一特定行為既是有效地又是無效的,這顯然是自相矛盾的,這樣的結(jié)論當(dāng)然是錯誤的(舉個例子來說,某甲認(rèn)為某乙無故打他左臉是對的,打他右臉是不對的,這與打人是不對的公理是矛盾的)。因此,筆者認(rèn)為背景案例中,A公司應(yīng)合法享有合同項(xiàng)下全部的土地使用權(quán),政府土地管理部門將未辦證的土地再次出讓是違法行為,侵害了A公司的合法利益。

三、筆者建議

為使本文背景案例中的司法實(shí)踐困境得到解決,筆者認(rèn)為當(dāng)下應(yīng)在司法裁判和立法規(guī)定中盡快做到統(tǒng)一,為此,筆者淺談以下兩點(diǎn)拙見。

第一,在司法實(shí)踐中,對在追認(rèn)手段無明文規(guī)定的情況下出現(xiàn)的糾紛,司法部門應(yīng)充分考慮客觀歷史條件下形成的土地出讓行為的特殊性,以不輕易確認(rèn)合同無效為司法裁判精神。盡量尊重當(dāng)事人雙方的意思表示,不輕易確認(rèn)合同無效,按照法不溯及既往的原則,即只要不存在《合同法》第五十二條規(guī)定的無效情形,就應(yīng)認(rèn)定合同有效。從而,促進(jìn)合同加速履行和社會資源的有效利用。

采取上述司法精神,也是符合《合同法》立法精神和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的。這樣,既可以客觀高效地解決歷史遺留問題,穩(wěn)定土地交易市場的秩序,又可以做到維護(hù)投資企業(yè)的利益,以及避免影響外商投資的積極性和損害政府的誠信。同時還有利于經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展、社會執(zhí)行的穩(wěn)定,有利于我國的法治建設(shè)和社會主義和諧社會的構(gòu)建。

第二,立法建議。建議通過司法解釋對追認(rèn)手段予以明確,或者通過部門規(guī)章的形式對相關(guān)問題作出專門規(guī)定。

1.對于前者,筆者認(rèn)為主要是要明確哪些形式的法律行為屬于政府部門的追認(rèn),如作出“只有政府土地管理部門的書面發(fā)文確認(rèn),才視為追認(rèn)”,或者作出“辦理產(chǎn)證的行政行為也是可視為追認(rèn)手段”的規(guī)定。

2.對于后者,其實(shí)在2008年11月20日國土資源部已就相關(guān)問題通過互聯(lián)網(wǎng)廣泛征求意見(國土資源部關(guān)于“就確定土地所有權(quán)使用權(quán)規(guī)定征求意見”的意見,以下簡稱《征求意見》)。筆者注意到該《征求意見》第四條第一項(xiàng)規(guī)定“當(dāng)事人之間依法達(dá)成的協(xié)議可以作為確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的依據(jù)”,筆者認(rèn)為此規(guī)定中“當(dāng)事人”的范圍應(yīng)該予以明確,在第一時間也向征求意見的部門回復(fù)了建議。

考慮到目前存在大量由開發(fā)區(qū)管委會與企業(yè)之間簽訂的協(xié)議,而根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和最高人民法院的司法解釋,開發(fā)區(qū)管委會是不具備簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同主體資格的。若在最后的出臺規(guī)定中還是不明確當(dāng)事人的范圍或定義,那么就會形成只要有協(xié)議就可以作為確定土地使用權(quán)出讓的依據(jù),但開發(fā)區(qū)管委會又是不能作為合法出讓主體的,這樣就會出現(xiàn)立法沖突和矛盾。為統(tǒng)一司法裁判和避免出現(xiàn)立法沖突,筆者建議應(yīng)明確規(guī)定為“法律規(guī)定的具有合法出讓土地使用權(quán)主體資格和依法可以受讓土地使用權(quán)的當(dāng)事人之間簽訂的協(xié)議,可以作為確定土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和受讓的依據(jù)”。

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[5]國土資源部就確定土地所有權(quán)使用權(quán)規(guī)定征求意見.http://www.gov.cn/gzdt/ 2008- 11/21/content_1156033.htm.