淺析立法聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題

趙聰聰

摘要立法聽(tīng)證制度在這幾年中國(guó)的法制建設(shè)中取得了很大的成就,但現(xiàn)行立法聽(tīng)證制度存在諸多不完善之處,嚴(yán)重的制約了地方立法聽(tīng)證制度的運(yùn)行以及其存在的價(jià)值。本文簡(jiǎn)要的分析了立法聽(tīng)證制度存在的相關(guān)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞立法聽(tīng)證制度 法制建設(shè) 法律依據(jù)

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-069-01

立法聽(tīng)證制度在我國(guó)這幾年內(nèi)中國(guó)的法制建設(shè)中卻取得了很大的成就,但不能否認(rèn)的是,立法聽(tīng)證制度在我國(guó)仍是一個(gè)新生的泊來(lái)事物,這就帶來(lái)了相應(yīng)的問(wèn)題。本文就現(xiàn)行立法聽(tīng)證制度的不完善之處進(jìn)行淺析,希望可以“拋磚引玉”,引起大家的關(guān)注。

第一,立法聽(tīng)證規(guī)則的法律依據(jù)存在較大的模糊性。作為地方立法機(jī)構(gòu)制定的具有約束力的規(guī)范性法律文件的重要前提要件之一,立法聽(tīng)證規(guī)則的制定必須具有一定的法律依據(jù),以確保其法律效力的公正性和權(quán)威性。目前我國(guó)地方人大多以中華人民共和國(guó)《立法法》第二章第34條以及第58條作為本地制定立法聽(tīng)證規(guī)則、實(shí)踐立法聽(tīng)證的主要法律參考依據(jù)。但《立法法》的這兩條規(guī)定分別是對(duì)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的立法行為所做的具體規(guī)范,其調(diào)整對(duì)象并非明確指向地方立法機(jī)構(gòu)的立法聽(tīng)證活動(dòng)。因此,就目前狀況而言,我國(guó)地方人大立法聽(tīng)證實(shí)踐的法律依據(jù)顯然是比較薄弱和欠缺的。

第二,聽(tīng)證范圍確定的制度問(wèn)題。我國(guó)地方立法聽(tīng)證規(guī)則當(dāng)前之所以呈現(xiàn)“千姿百態(tài)”的局面,一方面,是因?yàn)榱⒎?tīng)證制度引入我國(guó)并正式施行不過(guò)六、七年時(shí)間,一切還在探索中,有些地方立法機(jī)關(guān)出于謹(jǐn)慎而在內(nèi)部規(guī)定了試驗(yàn)性、臨時(shí)性的聽(tīng)證規(guī)則;另一方面,是由于《立法法》本身為立法聽(tīng)證的具體適用所提供的法律依據(jù)嚴(yán)重不足。從《立法法》的有關(guān)規(guī)定來(lái)看,立法聽(tīng)證是全國(guó)人大常委會(huì)制定法律以及國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)時(shí)可以采用的征求意見(jiàn)的程序之一。而對(duì)于地方立法,《立法法》只是要求可以參照全國(guó)人大及常委會(huì)的立法程序?！皡⒄铡币辉~,意味著地方立法機(jī)關(guān)在是否完全按照中央立法機(jī)關(guān)的立法程序這一問(wèn)題上有著一定的選擇余地,也意味著地方立法機(jī)關(guān)未必一定要舉行立法聽(tīng)證。即便就全國(guó)人大常委會(huì)(包括國(guó)務(wù)院)而言,立法聽(tīng)證也僅是聽(tīng)取意見(jiàn)可供選擇的方式之一。同時(shí)還應(yīng)注意的是,整部《立法法》中,除了“聽(tīng)證會(huì)”一詞以外,再無(wú)任何有關(guān)立法聽(tīng)證的規(guī)定。顯然,《立法法》將是否適用和如何適用立法聽(tīng)證等問(wèn)題均交給立法機(jī)關(guān)自由裁量。在這一模糊的規(guī)定前提之下,我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)在舉行立法聽(tīng)證、制定聽(tīng)證規(guī)則時(shí)表現(xiàn)出的不同態(tài)度和采取的不同方式也就情有可原了。

第三,聽(tīng)證參加人能否被代理的問(wèn)題。在以往各地立法聽(tīng)證中,出現(xiàn)了陳述人聘請(qǐng)律師或他人代為陳述或表達(dá)意見(jiàn)的情況。這引發(fā)了聽(tīng)證參加者能否被代理的爭(zhēng)論?？隙ㄕ哒J(rèn)為,代理人可以彌補(bǔ)陳述人能力上的不足,更好的表達(dá)陳述人的意見(jiàn),維護(hù)利益方的合法權(quán)益,也使立法聽(tīng)證更有效率。反對(duì)者認(rèn)為,聽(tīng)證的目的是為了更好的傾聽(tīng)各利益方的意見(jiàn),沒(méi)有必要委托代理人;而且陳述人的利益只有陳述人最為清楚,這種意見(jiàn)只有特定利益的陳述人才能擁有,代理人的意見(jiàn)和信息難免失真,甚至可能出現(xiàn)代理人與對(duì)方相串通的危險(xiǎn),因此不宜適用代理人制度。在《個(gè)人所得稅法》的聽(tīng)證會(huì)中,一個(gè)很明顯的問(wèn)題就是很多陳述人缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)或能力,這就造成了不能很好可代表本方利益。他們的陳述完全是在表明態(tài)度,沒(méi)有有力的數(shù)據(jù)、論據(jù)來(lái)支持自己。這就會(huì)影響這一利益群體的利益要求,增加了立法成本,卻沒(méi)有提高立法質(zhì)量。

第四,聽(tīng)證報(bào)告的處理及其效力問(wèn)題。聽(tīng)證會(huì)所形成的報(bào)告應(yīng)向社會(huì)公開(kāi),允許公眾自由查閱。聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后,參會(huì)人員在聽(tīng)證會(huì)上所發(fā)表的意見(jiàn),聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)的制作成聽(tīng)證報(bào)告,并及時(shí)送交人大常委會(huì)、專門(mén)委員會(huì)。相關(guān)工作委員會(huì)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)了解、審閱,并及時(shí)通知各陳述人前來(lái)領(lǐng)取,以求實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證效果的時(shí)效性和真實(shí)性。即便如此我們?nèi)砸吹铰?tīng)證制度本身具體操作的一些技術(shù)性問(wèn)題,比如一方面每次聽(tīng)證會(huì)陳述人名額有限,即使所有陳述人都領(lǐng)取了聽(tīng)證報(bào)告,市民知曉的范圍也是十分有限的,這就要求我們盡可能大的擴(kuò)大民眾的知情權(quán)和參與權(quán)。另一方面,由于聽(tīng)證的人選選擇標(biāo)準(zhǔn),聽(tīng)證程序的復(fù)雜程度,聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、路線安排,以及聽(tīng)證參與人的年齡、健康狀況、文化知識(shí)構(gòu)成等原因,并不是所有的聽(tīng)證會(huì)都能取得圓滿結(jié)果,并不是所有的聽(tīng)證參與人員都能盡職盡責(zé),如何確保聽(tīng)證會(huì)和聽(tīng)證制度的積極、便捷、務(wù)實(shí)、便民、高效,這就成了考驗(yàn)聽(tīng)證制度游戲規(guī)則制定者和廣大人民群眾集體智慧的一大考題了。我們唯有不斷研究、探索、不斷開(kāi)拓創(chuàng)新,才能正真做到立法公正,執(zhí)法為民,也才正真發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法制的優(yōu)越性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性。聽(tīng)證報(bào)告的效力,根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定,聽(tīng)證只是聽(tīng)取各方意見(jiàn)的一種形式,是人大常委會(huì)審議法規(guī)草案的,與座談會(huì)、論證會(huì)的效力基本一致。那么在這種情況下如何提高立法聽(tīng)證會(huì)的作用,如何防止“為聽(tīng)證而聽(tīng)證”的形式主義的發(fā)生。地方人大的立法聽(tīng)證實(shí)踐一般都偏重于其民主性功能,較為強(qiáng)調(diào)聽(tīng)證操作的公開(kāi)透明,公正合理,而對(duì)于聽(tīng)證會(huì)的執(zhí)行性功能,即對(duì)聽(tīng)證結(jié)果的后續(xù)處理和實(shí)際應(yīng)用則往往較于忽視,未能體現(xiàn)和保護(hù)立法聽(tīng)證活動(dòng)對(duì)于增強(qiáng)公共決策現(xiàn)實(shí)功效的促進(jìn)作用。地方立法聽(tīng)證規(guī)則并未對(duì)聽(tīng)證結(jié)果或聽(tīng)證陳述人所發(fā)表意見(jiàn)的處理方式和程序加以明確和嚴(yán)格的規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)操作中,甚至出現(xiàn)立法聽(tīng)證會(huì)主持人按部門(mén)或個(gè)人偏好對(duì)聽(tīng)證結(jié)果進(jìn)行任意取舍或變動(dòng),以至立法聽(tīng)證的實(shí)際效能難以得到有力的保證。

第五,專家協(xié)助公眾參與制度不完善。我國(guó)地方立法聽(tīng)證的規(guī)定中僅有專家協(xié)助立法機(jī)關(guān)(我國(guó)的立法機(jī)關(guān)實(shí)行的專家參與制度主要有三種:第一種是專家座談會(huì),即在法案的起草、審議過(guò)程中以召開(kāi)座談會(huì)的方式邀請(qǐng)專家參與。這中方式全國(guó)人大立法用的較多。第二種是專家論證會(huì),即針對(duì)立法過(guò)程中存在的專門(mén)性、專業(yè)性問(wèn)題或有重大分歧的問(wèn)題召開(kāi)論證會(huì),邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行論證。第三種是專家起草法案,即將某一法案的起草工作委托給某一專家或某一專家領(lǐng)銜的專家組去做,專家起草后草案交由立法機(jī)關(guān)去處理),并沒(méi)有規(guī)定如何協(xié)助普通民眾行使他們的參與權(quán)利。以上的種種問(wèn)題嚴(yán)重的制約了地方立法聽(tīng)證制度的運(yùn)行,如若不加改革,繼續(xù)放任下去,立法聽(tīng)證制度在我國(guó)將失去其存在的價(jià)值。