區(qū)域合作的協(xié)調(diào)機(jī)制：多層治理理論與歐盟經(jīng)驗(yàn)

王再文　李　剛

[摘要]多層治理是在歐洲一體化進(jìn)程中形成的一種新型區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。在多層治理模式中超國(guó)家、國(guó)家和次國(guó)家、非政府組織等行為體共同參與政策的制定和執(zhí)行,其目的在于實(shí)現(xiàn)參與合作各方利益。這一治理模式彌補(bǔ)了當(dāng)前區(qū)域合作中出現(xiàn)的諸多缺陷和不足?？偨Y(jié)和借鑒歐盟多層治理的經(jīng)驗(yàn),將有利于我國(guó)區(qū)域合作的順利發(fā)展,并有助于解決我國(guó)區(qū)域合作過(guò)程中所面臨的體制上的矛盾和不足。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域合作;協(xié)調(diào)機(jī)制;多層治理

[中圖分類號(hào)] F061.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1673-0461(2009)09-0048-06

一、引言:當(dāng)前我國(guó)區(qū)域合作面臨的困境

由于我國(guó)地域廣闊、區(qū)位優(yōu)勢(shì)異同、資源稟賦不一等各種原因,造成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“多元”結(jié)構(gòu)。有的省區(qū)富可敵國(guó),有的省區(qū)尚處于溫飽階段,有的則位居其中,通過(guò)區(qū)域合作,建立區(qū)域間協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制,是解決我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的重要途徑之一。中央在“十一五”規(guī)劃中明確指出,鼓勵(lì)和支持各地區(qū)開展形式多樣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作和技術(shù)、人才合作,形成以東帶西、東中西共同發(fā)展的格局。但是,就目前實(shí)際情況而言,我國(guó)區(qū)域合作進(jìn)展并不順利,僅有的少數(shù)幾個(gè)區(qū)域合作組織大多是形式重于內(nèi)容,實(shí)際上還是“各自為政”,距離真正意義上的合作還存在著很大的差距,導(dǎo)致我國(guó)區(qū)域合作面臨著重重困境。

首先,區(qū)域合作中存在著“集體行動(dòng)”困境。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森(Olson.Mancur)在其《集體行動(dòng)的邏輯》中認(rèn)為,在集體行動(dòng)中,盡管成員的行為目標(biāo)具有一致性,但他們之間的利益沖突也不容忽視。因?yàn)樵谝粋€(gè)較大集體中,利益沖突帶給合作的破壞力往往大于利益一致帶給合作的凝聚力。原因有三個(gè)方面:其一是在區(qū)域合作中,可以預(yù)見的收益對(duì)于合作者來(lái)說(shuō)是模糊的、籠統(tǒng)的。這種具有不確定性的遠(yuǎn)期收益,缺乏足夠的吸引力使地方政府自愿地支付一定的成本來(lái)參與合作;其二是缺乏合理的“選擇性激勵(lì)手段”。無(wú)論是“中心-外圍”理論,還是“軸心-輻條”理論均表明,市場(chǎng)機(jī)制不但不足以改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡現(xiàn)象,反而會(huì)強(qiáng)化這種不均衡。不均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)區(qū)域合作構(gòu)成了較大的威脅。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同,意味著不同的利益訴求,意味著合作利益分配和成本分?jǐn)傄彩遣痪獾?。在缺乏合理的“選擇性激勵(lì)手段”的情況下,合作利益分配和成本分?jǐn)偟牟痪鈺?huì)使一部分合作者失去合作的興趣和動(dòng)力。[1]第三,缺乏一套完整的具有約束力、自動(dòng)實(shí)施(self-enforcing)的制度。目前我國(guó)區(qū)域合作主要采取非制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制,參與合作的地方政府間的協(xié)議往往缺乏法律效力和穩(wěn)定性。這種非正式制度的協(xié)調(diào)機(jī)制一般采取集體協(xié)商的形式,沒(méi)有固定的、正式的談判機(jī)制,一旦涉及到實(shí)質(zhì)性的利益時(shí),就會(huì)因?yàn)榉制缣蠖鵁o(wú)法合作。[2]

其次,區(qū)域合作中存在著“囚徒博弈”困境?！氨緛?lái)區(qū)域合作應(yīng)該是有利于避免有限資源的浪費(fèi)和無(wú)序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、有利于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)而實(shí)現(xiàn)更高收益,但是各地區(qū)的個(gè)體理性按市場(chǎng)法則所得到的結(jié)果卻并不是經(jīng)濟(jì)的,有時(shí)會(huì)發(fā)生類似‘囚徒困境的情況”。[3]在區(qū)域合作過(guò)程中,地方政府具有兩種角色——地方管理者和區(qū)域合作的參與者,不過(guò),他們所扮]的這兩種不同角色是有根本區(qū)別的:在其轄區(qū)內(nèi),地方政府是轄區(qū)內(nèi)公共利益的代表;在參與區(qū)域合作的過(guò)程中,地方政府又是本轄區(qū)內(nèi)公民利益的代表。也就是說(shuō),地方政府具有“經(jīng)濟(jì)人”特質(zhì)。因此,在信息不對(duì)稱的情況下,地方政府在區(qū)域合作中的博弈的原則是“趨利避害”;博弈策略是“先利己而無(wú)論利他”。地方政府的這種理性的微觀抉擇必然會(huì)導(dǎo)致非理性的宏觀結(jié)果。

第三,區(qū)域合作中存在著“公地悲劇”困境。美國(guó)科學(xué)家格雷特·哈丁說(shuō):“在信奉公用地自由化的社會(huì)中,每一個(gè)人都被鎖在一個(gè)迫使他在有限的范圍內(nèi)無(wú)節(jié)制地增加牲畜的制度中,毀滅是所有人都奔向的目的地”[4]對(duì)于區(qū)域合作來(lái)說(shuō),許多資源如水資源、大氣資源等的使用均不具備排他性,即便某一地區(qū)實(shí)施對(duì)自然資源保護(hù)性措施,該地區(qū)卻無(wú)法保證和促使相鄰地區(qū)也采取同樣的保護(hù)性措施,更不能阻止別的地區(qū)分享實(shí)施該措施所帶來(lái)的收益。另外,如果某地區(qū)自覺(jué)地限制對(duì)特定的自然資源的使用量而受到損失時(shí),不僅無(wú)法得到合理的補(bǔ)償,相反,該地區(qū)還會(huì)給那些不限制使用資源的地區(qū)帶來(lái)額外的收益。這些都會(huì)導(dǎo)致區(qū)域合作中“公地悲劇”的發(fā)生。

雖然導(dǎo)致我國(guó)區(qū)域合作中出現(xiàn)種種困境的原因是多樣的,但是我們認(rèn)為,缺乏順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該是其中的原因之一。鑒于此,本文將在吸收現(xiàn)有文獻(xiàn)精髓的基礎(chǔ)上,試圖從多層治理(Multi-level governance)的角度,借鑒歐洲聯(lián)盟的成功經(jīng)驗(yàn),探索一種具有普遍性的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制,并嘗試以我國(guó)“長(zhǎng)三角”為例構(gòu)建一個(gè)區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。

二、多層治理:一種新的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制

多層治理理論是在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化高速發(fā)展的時(shí)代背景下,以歐洲過(guò)去分合的歷史和當(dāng)代歐洲一體化的發(fā)展實(shí)踐為依據(jù)提出來(lái)的,從治理模式的角度揭示歐洲聯(lián)盟內(nèi)部國(guó)家間如何協(xié)調(diào)利益沖突,以至形成一個(gè)運(yùn)作有序的共同發(fā)展整體的理論。

1.多層治理的基本內(nèi)涵

多層治理的思想源于治理理論,在某種程度上可以把多層治理看作是治理理論在國(guó)際合作或區(qū)域合作中的運(yùn)用。在政治學(xué)領(lǐng)域,治理定義為“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制,它們雖未得到正式授權(quán),卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同,治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng),這些管理活動(dòng)的主體未必是政府,也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)”。[5]在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域,治理被定義為:“內(nèi)生于一個(gè)有共同利益的群體的正式或非正式的制度安排,通過(guò)這些制度安排,形成群體的正式或非正式組織,實(shí)現(xiàn)組織主體的集體活動(dòng),設(shè)定并實(shí)現(xiàn)組織的功能和目標(biāo)”。[6]從上述治理的定義中我們可以發(fā)現(xiàn),治理主體間的協(xié)調(diào)主要局限于橫向協(xié)調(diào),而缺乏縱向協(xié)調(diào)。歐盟的多層治理模式則是兼有橫向和縱向的雙維度的治理模式,因此,多層治理理論除了具有一般治理思想的基本內(nèi)涵外,還具有自己特定的內(nèi)涵。

多層治理最初是蓋里·馬克斯(Gary Marks)于1993年在對(duì)歐洲共同體的結(jié)構(gòu)政策進(jìn)行分析時(shí)提出的,隨后經(jīng)過(guò)馬克斯本人和里斯貝特·胡奇(Liesbet Hooghe)、貝阿特·科勒—科赫(Beate Kohler-Koch)、彼特斯和皮埃爾(G. B.Peters and J. Pierre)、艾德伽·葛蘭德(Edgar Grande)、弗里茨·沙普夫(Fritz W.Scharpf)等多位學(xué)者的發(fā)展,該理論日臻完善。他們把多層治理定義為:“多層級(jí)治理是在以地域劃分的不同層級(jí)上,相互獨(dú)立而又相互依存的諸多行為體之間所形成的通過(guò)持續(xù)協(xié)商、審議和執(zhí)行等方式作出有約束力的決策的過(guò)程,這些行為體中沒(méi)有一個(gè)擁有專斷的決策能力,它們之間也不存在固定的政治等級(jí)關(guān)系”。[7] 從定義中我們可以發(fā)現(xiàn)多層治理具有以下特征:

第一,參與行為主體的多元性和決策主體的多層級(jí)性。在多層治理這一治理模式構(gòu)架下,有多種行為體共同參與。在多種行為體共同參與的情況下,決策權(quán)限由不同層面的行為體共享,而不是由成員國(guó)政府壟斷,治理的進(jìn)程也不再排外性地由國(guó)家來(lái)引導(dǎo)。從決策權(quán)分布的領(lǐng)域來(lái)看,歐洲治理并非僅僅局限于國(guó)家政府或某個(gè)超國(guó)家機(jī)構(gòu)手中,而是散布于以地域?yàn)榻绲牟煌瑢蛹?jí)之中,超國(guó)家行為體、國(guó)家政府、區(qū)域行為體(如地方各州政府)以及擁有執(zhí)行權(quán)力的代理機(jī)構(gòu)等都可以成為決策主體,直接參與決策。盡管不同層面的行為體、影響力和決策方式不盡相同,但是各個(gè)層面之間并不是彼此分離,而是在功能上相互補(bǔ)充、在職權(quán)上交叉重疊、在行動(dòng)上相互依賴、在目標(biāo)上協(xié)調(diào)一致的,由此形成了一種新的集體決策模式。

第二,各個(gè)行為體之間的關(guān)系是非等級(jí)的。也就是說(shuō),超國(guó)家機(jī)構(gòu)并不凌駕于成員國(guó)之上,并且成員國(guó)、次國(guó)家政府與超國(guó)家機(jī)構(gòu)之間不存在隸屬關(guān)系。[8]雖然像歐洲中央銀行、歐洲法院這樣的超國(guó)家機(jī)構(gòu)在其政策管轄范圍內(nèi)具有特定權(quán)限,但這種權(quán)限的效力范圍畢竟是十分有限的,同時(shí),各成員國(guó)對(duì)歐盟決策的影響是通過(guò)集體決策機(jī)制體現(xiàn)出來(lái)的。在此過(guò)程中,單個(gè)成員國(guó)對(duì)決策的控制能力正在逐漸下降。此外,歐洲一體化的發(fā)展模糊了國(guó)內(nèi)與國(guó)際的界限,許多歐盟成員國(guó)甚至直接將歐盟政治看作是國(guó)內(nèi)政治而不是單純的外交政策。盡管如此,歐洲政治和國(guó)內(nèi)政治不是相互隸屬的關(guān)系。各成員國(guó)政府既不能壟斷歐盟政治,也不能壟斷國(guó)內(nèi)各政黨和利益集團(tuán)等非國(guó)家行為體與歐盟政治的聯(lián)系。也就是說(shuō),多層治理強(qiáng)調(diào)權(quán)力非集中的、開放的運(yùn)用。

第三,多層級(jí)治理體系具有動(dòng)態(tài)性。我們不能準(zhǔn)確界定各層級(jí)在歐洲治理中的功能,因?yàn)樗鼤?huì)隨著時(shí)間和政策領(lǐng)域的不同而變化。也就是說(shuō),多層級(jí)治理的參與主體和層級(jí)會(huì)因?yàn)樗鼈兯媾R的政策任務(wù)和治理形式的不同而有所變化。在不同層級(jí)進(jìn)行協(xié)商時(shí),多層級(jí)治理體系采用的是非多數(shù)同意(non-majoritarian)的談判協(xié)商體系。[9]由于體系具有非等級(jí)特性,不同等級(jí)的行為體之間顯然缺乏實(shí)行多數(shù)表決機(jī)制的條件,而一個(gè)非多數(shù)同意表決機(jī)制有助于多層治理形成一個(gè)靈活的、動(dòng)態(tài)的協(xié)商體系。

2.多層治理:一種新的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制

傳統(tǒng)意義上的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制主要有市場(chǎng)機(jī)制、治理和等級(jí)制(政府)三種。其中市場(chǎng)機(jī)制是最為常見的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制,也最為自由主義倡導(dǎo)者所推崇。他們認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)“無(wú)形之手”(invisible hand)可以對(duì)資源進(jìn)行有效配置。[10]但是外部性、壟斷、公共產(chǎn)品和信息不對(duì)稱的存在,表明了市場(chǎng)機(jī)制作用的局限性,人們也逐漸意識(shí)到僅憑市場(chǎng)并不能確保資源配置的效率和社會(huì)福利的改進(jìn)。自從馬克思和凱恩斯以來(lái),政府計(jì)劃的調(diào)節(jié)作用日益受到重視,人們對(duì)政府在矯正“市場(chǎng)失靈”方面給予了厚望。但是,政治腐敗、權(quán)力尋租和低效率現(xiàn)象,在一定程度上使得政府由人們所期望的“援助之手”(helping hand)變成了“掠奪之手”(grabbing hand)。鑒于存在著市場(chǎng)和政府雙失靈現(xiàn)象,越來(lái)越多的人期待著以治理機(jī)制來(lái)更有效地協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的事務(wù),但是正如鮑勃·杰索普所說(shuō)的那樣:“雖然以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)或國(guó)家協(xié)調(diào)存在的失敗,我們?nèi)圆粦?yīng)當(dāng)忽視一種可能:以治理取代市場(chǎng)或等級(jí)統(tǒng)治有時(shí)也會(huì)是失敗的”,這是因?yàn)椤爸卫硖娲袌?chǎng)并不能消除影響資本主義順利運(yùn)行的深層次障礙,原因是治理沒(méi)有用非資本主義原則取代市場(chǎng)原則”。[11]杰索普還認(rèn)為治理機(jī)制與現(xiàn)行政治體制之間存在著兼容問(wèn)題,治理機(jī)制與政府機(jī)制在一定程度上是可以相互替代的,其協(xié)調(diào)效果往往取決于人們對(duì)政府的評(píng)價(jià)。另外,治理機(jī)制本身也存在著諸如治理對(duì)象界定不清等問(wèn)題。如此種種原因?qū)е铝恕爸卫硎ъ`”。

在上述幾種區(qū)域合作協(xié)調(diào)模式中,雖然它們各有優(yōu)缺點(diǎn),但是人們對(duì)治理協(xié)調(diào)機(jī)制卻偏愛(ài)有加,因?yàn)槿藗兂３ⅰ爸卫硎ъ`”的大多數(shù)原因歸咎于市場(chǎng)和政府的作用。或許正是對(duì)治理協(xié)調(diào)機(jī)制的偏愛(ài),促使人們繼續(xù)完善和修正治理協(xié)調(diào)機(jī)制的不足和薄弱之處。對(duì)于歐洲聯(lián)盟這個(gè)高層次的區(qū)域合作,有關(guān)專家學(xué)者雖然從各個(gè)角度,運(yùn)用各種理論(如政府間主義、超國(guó)家主義、功能主義和聯(lián)邦主義等)對(duì)此進(jìn)行解釋,但是均未獲得一個(gè)完全令人信服的結(jié)果。不過(guò)自從蓋里·馬克斯于1993年提出多層治理理論以來(lái),這一理論不僅在大多數(shù)學(xué)者中間引起了巨大反響,而且還被歐盟的官方機(jī)構(gòu)所認(rèn)可和采納,成為歐盟的官方語(yǔ)言。[12]這種現(xiàn)象標(biāo)明,多層治理已經(jīng)成為了區(qū)域合作的一種新的協(xié)調(diào)機(jī)制。

基于上述分析,可以認(rèn)為,“多層治理”作為區(qū)域合作的一種新的協(xié)調(diào)機(jī)制,承載了超越傳統(tǒng)意義上的治理的內(nèi)涵,它在本質(zhì)上是一個(gè)意圖解構(gòu)和軟化政府的概念,即針對(duì)僵硬的國(guó)家機(jī)器和官僚組織進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的改造。“多層治理”當(dāng)中“超越傳統(tǒng)意義上的治理”的內(nèi)涵,為我們討論區(qū)域合作構(gòu)建一套靈活的協(xié)調(diào)機(jī)制安排提供一個(gè)理論平臺(tái)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作伴隨著越來(lái)越多的人、貨物和資本在區(qū)域間流動(dòng)和交易,如何發(fā)展“沒(méi)有政府的治理”[13]來(lái)協(xié)調(diào)不同國(guó)家、不同區(qū)域、不同行為體間的利益關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作成為重要的命題?！岸鄬又卫怼狈妒竭m宜于協(xié)調(diào)區(qū)域合作中的矛盾,而采取政府或者市場(chǎng)機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)將面臨諸多困難。在這種情況下,“多層治理”便是特別適宜的協(xié)調(diào)方式。它們的典型邏輯是進(jìn)行談判和協(xié)商,謀求通過(guò)談判和協(xié)商實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。

目前,有的學(xué)者將多層治理理論廣泛應(yīng)用于歐洲一體化、新型民主模式的形成等方面的研究,并形成了一個(gè)以多層治理理論為支持系統(tǒng)的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)過(guò)程,[14]相對(duì)而言,本文所謂的“多層治理”主要是針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中,政策形成、運(yùn)用及資源配置跨越行政區(qū)劃邊界的問(wèn)題而提出的,是一種區(qū)域合作層面的多層治理。引入這一概念旨在強(qiáng)調(diào):區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作要打破行政區(qū)劃的約束,突破不同行政區(qū)劃的政府各自為政的“囚徒困境”;建立一種“軟化”行政區(qū)劃政府的“超政府”合作管理組織協(xié)調(diào)機(jī)制。在這方面,歐盟一體化就是應(yīng)用多層治理協(xié)調(diào)機(jī)制的一個(gè)成功范例。

三、歐洲聯(lián)盟:多層治理的一個(gè)成功范例

1.歐盟經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)今世界區(qū)域合作的成功范例莫過(guò)于歐洲聯(lián)盟。在縱向上,歐盟區(qū)域合作的組織體系形成了超國(guó)家、國(guó)家、跨境區(qū)域、地方等多個(gè)等級(jí)層次,實(shí)現(xiàn)了各個(gè)層次的權(quán)利平衡和利益表達(dá)機(jī)制的暢通。在橫向上,歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)名目繁多,在整個(gè)區(qū)域合作政策的制定、執(zhí)行和反饋過(guò)程中擔(dān)當(dāng)著重要的角色,日益彰顯出公共部門、私營(yíng)機(jī)構(gòu)與第三部門的“合力”作用。在這些組織群體中,區(qū)域協(xié)會(huì)、銀行、利益團(tuán)體、政策聯(lián)盟、政黨、公共輿論等成為協(xié)調(diào)區(qū)域合作利益沖突的幾股重要的力量?？偨Y(jié)歐盟區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn),有利于我們?cè)趨^(qū)域合作中引進(jìn)和構(gòu)建多層治理協(xié)調(diào)機(jī)制。

第一,決策過(guò)程的多層次性兼顧了各方的利益,有效地破解了區(qū)域合作中存在的“集體行動(dòng)”困境。從國(guó)際關(guān)系理論“政府間主義”的視角來(lái)看,歐洲聯(lián)盟呈現(xiàn)出一種“政府間”國(guó)際組織的特征,這一國(guó)際組織是為了實(shí)現(xiàn)成員國(guó)之間共同的特定目標(biāo)而成立的,其行動(dòng)的合法性來(lái)源于成員國(guó)之間共同達(dá)成的協(xié)議和政策。歐盟政策的創(chuàng)議和形成過(guò)程都有多層行為體的參與和介入,協(xié)議和政策的形成采取相互調(diào)整模式。在這一模式中,各層級(jí)和各個(gè)成員間沒(méi)有共同行動(dòng)的義務(wù),每個(gè)層級(jí)和成員都根據(jù)自身的情況自主地支配自己的行為。然而,每個(gè)層級(jí)和成員的政策選擇都是在判斷其他層級(jí)和成員的行為后作出的,各層級(jí)和成員的政策也會(huì)因其他層級(jí)和成員政策的調(diào)整而不斷調(diào)整,并最終達(dá)成各方都能接受的政策。這種多層互動(dòng)決策模式兼顧了各方各層級(jí)的利益,使得每個(gè)層級(jí)和成員的利益在集體行動(dòng)中均能得到保障。

第二,完善而嚴(yán)密的多層協(xié)商制度保證了信息的通達(dá),有效地破解了區(qū)域合作中存在的“囚徒博弈”困境。歐盟在協(xié)調(diào)各方利益時(shí),為了確保各行為體的意見及利益訴求及時(shí)準(zhǔn)確地在參與者之間進(jìn)行傳遞,他們采用了公開協(xié)調(diào)方式。這種協(xié)調(diào)方式最早應(yīng)用于《阿姆斯特丹條約》中有關(guān)就業(yè)問(wèn)題的條款的制定。[15]其主要做法是:首先在綜合考慮各方利益要求的基礎(chǔ)上,確定一個(gè)共同的政策目標(biāo),并將這一共同目標(biāo)以“國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”的形式加以確定,然后由委員會(huì)組織評(píng)估各國(guó)的行動(dòng)結(jié)果并由理事會(huì)向各國(guó)傳達(dá),再根據(jù)成員國(guó)的客觀要求確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),對(duì)各國(guó)行為起指示和約束作用。通過(guò)制定具體目標(biāo)和適應(yīng)不同國(guó)家地區(qū)差異的措施,將指導(dǎo)路線轉(zhuǎn)化為國(guó)家或地區(qū)政策。最后由監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)成員國(guó)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估并組織成員國(guó)之間相互學(xué)習(xí)。[16]公開協(xié)調(diào)方法是一項(xiàng)更加具有分散性和多元性的治理協(xié)調(diào)機(jī)制。由于成員國(guó)在不同政策領(lǐng)域采取不同措施,而在歐洲層次上進(jìn)行一致的政策協(xié)調(diào),從而使得各種分散的政策能夠有效銜接,避免隨經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展而帶來(lái)的政策摩擦;同時(shí),它還能拓展成員國(guó)的活動(dòng)空間、增進(jìn)它們之間的密切合作,并使成員國(guó)各自的國(guó)內(nèi)政策有機(jī)結(jié)合起來(lái)。[17]總之,順暢的信息溝通機(jī)制,避免了區(qū)域合作過(guò)程中“囚徒博弈”困境的出現(xiàn)。

第三,完善的法律制度框架約束了成員行為的隨意性,有效地破解了區(qū)域合作中存在的“公地悲劇”困境。相關(guān)的政策制度不僅是行為主體制定的,而且還對(duì)行為主體的行為構(gòu)成制約。在歐洲一體化的漸進(jìn)性發(fā)展過(guò)程中逐漸形成了一整套歐盟法律體系,多層治理的法律保障體現(xiàn)在歐盟法律對(duì)超國(guó)家機(jī)構(gòu)和主權(quán)國(guó)家在歐盟治理中權(quán)力分配(立法、行政和司法)的界定,以及歐盟法律在歐盟整體層次、成員國(guó)國(guó)家層次和地方政府層次的適用性。歐盟法律的直接效力和優(yōu)先性原則保證了歐盟超國(guó)家機(jī)制的行為能力,歐洲法院是歐盟多層治理法律保障的實(shí)施主體。[18]國(guó)家層次和次國(guó)家層次是歐盟政策執(zhí)行的主要行為體,但要受歐盟委員會(huì)和歐洲法院的監(jiān)督,歐盟層次的治理也受制于成員國(guó)層次的約束,從而形成了一種新型的行政權(quán)力制衡關(guān)系。歐盟多層治理的法律保障機(jī)制為歐盟的制度表述和制度實(shí)踐的統(tǒng)一提供了基礎(chǔ),有效地約束了行為體決策和行動(dòng)的隨意性,并成為推動(dòng)歐盟多層治理發(fā)展的重要前提。

2.歐盟經(jīng)驗(yàn)的啟示

第一,在區(qū)域合作中需要廣泛的參與。目前我國(guó)的區(qū)域合作大多限于政府層面,居民和企業(yè)只能在政府間達(dá)成的協(xié)議框架內(nèi)被動(dòng)參與。其實(shí)政府并沒(méi)有足夠的力量來(lái)獲取全部居民和企業(yè)的真實(shí)信息,也就是說(shuō),在區(qū)域合作中居民和企業(yè)的利益僅僅通過(guò)政府是無(wú)法得以充分表達(dá)的。實(shí)際上,居民和企業(yè)不僅僅和政府一樣是區(qū)域合作的重要的參與者,在某種意義上說(shuō),居民和企業(yè)才是區(qū)域合作邏輯起點(diǎn)和微觀基礎(chǔ),政府只是他們公共利益的代表。另外,居民和企業(yè)通過(guò)主動(dòng)參與區(qū)域合作的方式表達(dá)他們的利益訴求,也改變了以往過(guò)去那種區(qū)域合作政策“自上而下”單一通道。因此,在區(qū)域合作中,拓展居民和企業(yè)的參與范圍,充分體現(xiàn)他們的利益,將會(huì)提高區(qū)域合作的效果。

第二,建立區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域合作的參與者既掌握不同的資源和權(quán)利,也受到不同的約束,他們之間便形成了各種各樣的關(guān)系。這些關(guān)系中既包括一致利益,也有利益沖突,建立協(xié)調(diào)機(jī)制便成為必要了。由于區(qū)域合作參與者之間所存在的持續(xù)、復(fù)雜的利益關(guān)系,產(chǎn)生于合作的終極目標(biāo),合作目標(biāo)又是經(jīng)過(guò)所有參與者共同認(rèn)可的。因此,當(dāng)參與者之間出現(xiàn)利益沖突時(shí),不應(yīng)通過(guò)頻繁地修改總體目標(biāo)來(lái)協(xié)調(diào)利益沖突,而應(yīng)通過(guò)設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)時(shí)時(shí)協(xié)調(diào)這種沖突。

第三,建立健全法律法規(guī)?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種有效運(yùn)作體制的條件是法治,而法治則是通過(guò)其兩個(gè)經(jīng)濟(jì)作用來(lái)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供制度保障的。法治的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)作用是約束政府,約束的是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任意干預(yù)。法治的第二個(gè)經(jīng)濟(jì)作用是約束經(jīng)濟(jì)人行為,其中包括產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)、合同和法律的執(zhí)行、公平裁判、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等。[19]法治的這兩個(gè)作用在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作問(wèn)題上不僅存在,而且它還增加了一些特別的內(nèi)涵,即約束參與合作的地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)合作的任意干預(yù)、約束參與者行為、減少甚至杜絕合作成員“搭便車”的行為,以及合作組織機(jī)構(gòu)偏離公平原則的權(quán)力運(yùn)用行為。因此,法治是確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作穩(wěn)固與發(fā)展的基礎(chǔ)。

四、構(gòu)建中國(guó)區(qū)域合作“多層治理”體系:以“長(zhǎng)三角地區(qū)合作”為例

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,我國(guó)各省區(qū)市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展各成體系,缺乏必要的聯(lián)系。改革開放后,隨著全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的飛速發(fā)展,我國(guó)逐漸融入到國(guó)際社會(huì)中,區(qū)域合作也有了一定的發(fā)展,但是與歐盟相比還有很大的差距。雖然歐盟經(jīng)驗(yàn)并不能完全套用到我國(guó)區(qū)域合作中,但是如果把我國(guó)的每個(gè)省(直轄市、自治區(qū))看作一個(gè)利益主體的話,我們完全可以借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)加強(qiáng)我國(guó)的區(qū)域合作。本文將以我國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的“長(zhǎng)三角”為例來(lái)說(shuō)明如何構(gòu)建“多層治理”視角下的區(qū)域合作。

長(zhǎng)三角地區(qū)地跨東、中部?jī)纱蠼?jīng)濟(jì)板塊,是全國(guó)經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)之一,但是卻長(zhǎng)期面臨著“整而未合”(聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)訊,2007-12-02)的尷尬境地。如何形成一個(gè)協(xié)調(diào)有序的地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同增長(zhǎng)的機(jī)制,以合理利用資源,保持可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力呢?對(duì)這一問(wèn)題的探討,不僅有助于改變長(zhǎng)三角 “整而未合”的不利局面,而且對(duì)其他區(qū)域合作組織也有重要的示范作用。根據(jù)歐盟一體化的成功經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為區(qū)域合作的多層治理體系應(yīng)該包括:各級(jí)參與合作的地方政府及中央政府、區(qū)域合作組織機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的法律基礎(chǔ)設(shè)施等(見圖1)。

1.設(shè)立多方參與的合作機(jī)構(gòu)。歐盟經(jīng)驗(yàn)表明,中央政府、地方政府、區(qū)域協(xié)會(huì)、利益集團(tuán)、政策聯(lián)盟、居民和企業(yè)在多層治理協(xié)調(diào)機(jī)制中都發(fā)揮了無(wú)可替代的作用。因?yàn)榫湍壳叭蚪?jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)說(shuō),區(qū)域合作已經(jīng)不是單純的政府行為,已經(jīng)不是緊緊依靠政府指令就能完成的事情,它需要多方共同參與、溝通和協(xié)調(diào)。

我國(guó)是單一制國(guó)家,以往區(qū)域合作主要通過(guò)中央政府以及地方政府的協(xié)調(diào)方式進(jìn)行。在長(zhǎng)三角區(qū)域合作中,這種協(xié)調(diào)方式至今仍在發(fā)揮著相當(dāng)大的作用。但從區(qū)域公共管理的角度來(lái)看,治理紛繁雜蕪的公共事務(wù)尤其是區(qū)域性公共事務(wù),沒(méi)有絕對(duì)的醫(yī)治百病的“靈丹妙藥”。因此,針對(duì)不同層次、不同類型的區(qū)域合作問(wèn)題,必須借助于等級(jí)制、市場(chǎng)機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制來(lái)對(duì)其進(jìn)行“多中心、多層次”治理,形成縱向政府間以及政府、企業(yè)、民間組織等通力合作的組織間網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。這種機(jī)制的形成可以通過(guò)設(shè)立合作機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2.制定一套完善的法律法規(guī)。歐盟在一體化的每個(gè)階段都制定相關(guān)法律,成員國(guó)依此實(shí)施了一致的對(duì)外政策,既加強(qiáng)了內(nèi)部的合作與交流,又使一體化不斷地向更高的形式發(fā)展。省區(qū)與省區(qū)之間或城市與城市之間的經(jīng)濟(jì)合作更應(yīng)如此。在國(guó)家宏觀的地區(qū)政策框架下,通過(guò)制定相應(yīng)的規(guī)范性法律法規(guī),一方面有助于加強(qiáng)長(zhǎng)三角內(nèi)部合作的基礎(chǔ)和相互間的利益協(xié)調(diào);另一方面,也有助于加強(qiáng)對(duì)外合作,尤其是推動(dòng)中國(guó)東中西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。需要指出的是,長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的法律法規(guī)著力于該地區(qū)的資源利用和區(qū)位優(yōu)勢(shì),而國(guó)家性地區(qū)政策主要著力于全國(guó)資源的利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)并根據(jù)不同地區(qū)特點(diǎn)尋求相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

規(guī)范長(zhǎng)三角地區(qū)合作的這一法律體系應(yīng)該包括它所要界定的利益主體及其所協(xié)調(diào)的范圍、區(qū)域協(xié)調(diào)的總體規(guī)劃與進(jìn)度、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基金的來(lái)源及其使用標(biāo)準(zhǔn)、專門的區(qū)域合作協(xié)調(diào)與促進(jìn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)與任務(wù)、區(qū)域協(xié)調(diào)效果的評(píng)判與糾正等等。這些對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域合作具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

3.設(shè)立一個(gè)區(qū)域合作的協(xié)調(diào)和促進(jìn)機(jī)構(gòu)。以談判機(jī)制為基礎(chǔ)而建立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作,客觀上需要有一套緊密的制度性組織機(jī)構(gòu)為各成員提供一個(gè)經(jīng)常性的談判和仲裁場(chǎng)所。歐洲經(jīng)濟(jì)一體化制度性合作色彩較濃,因而其組織化程度和規(guī)范強(qiáng)度較強(qiáng)。為保證制度性組織機(jī)構(gòu)行使權(quán)力,歐盟要求各成員讓渡部分經(jīng)濟(jì)主權(quán),由超國(guó)家機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)控。從關(guān)稅同盟開始,隨著一體化的深化,各成員讓渡的主權(quán)相應(yīng)增加,歐盟已逐步建立起了一套結(jié)構(gòu)緊密的“超國(guó)家共同體機(jī)構(gòu)”。

我國(guó)各大經(jīng)濟(jì)區(qū)域(包括長(zhǎng)三角地區(qū))為實(shí)現(xiàn)一體化的目標(biāo),也可以嘗試成立一個(gè)在中央政府協(xié)調(diào)下的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)使用區(qū)域合作協(xié)調(diào)與發(fā)展基金(即類似于歐盟的“聚合基金”和“結(jié)構(gòu)基金”)。中央政府對(duì)區(qū)域內(nèi)大型建設(shè)項(xiàng)目的撥款可直接撥至該機(jī)構(gòu)管理;二是中央政府明令區(qū)域內(nèi)地方政府以地方財(cái)政收入的一定比例上繳協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。

五、結(jié)語(yǔ)與需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題

多層治理是在歐盟一體化發(fā)展進(jìn)程中逐漸形成的一種區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制,是歐洲人應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)、探索改善自身生存環(huán)境的嘗試。它在決策過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了主體多元化,形成了超國(guó)家、國(guó)家、跨境區(qū)域、地方等多個(gè)等級(jí)層次的合作體系,這樣做的目的不但增大了集體利益,還兼顧了各方、各層級(jí)的利益,提升合作方參與合作的積極性。為了合理和及時(shí)處理合作者利益沖突,多層治理模式中還包含有一套完整的法律法規(guī)體系。總結(jié)和借鑒歐盟的多層治理經(jīng)驗(yàn),有助于推進(jìn)我國(guó)區(qū)域合作順利進(jìn)行,并有利于解決區(qū)域合作中面臨的體制矛盾。

由于多層治理從其發(fā)端到現(xiàn)在僅有二十年左右的時(shí)間,尚處在發(fā)育成熟時(shí)期,其中的很多內(nèi)容還未定型,諸如“多層治理”重視治理的協(xié)調(diào)機(jī)制的作用,而對(duì)非國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)行為體的參與卻未作充分的探討;再如,多層治理強(qiáng)調(diào)治理而非統(tǒng)治,要讓多種利益主張、多種利益集體在缺乏權(quán)威統(tǒng)治的情況下,實(shí)現(xiàn)和諧自治,是否會(huì)走入烏托邦的世界等問(wèn)題均值得作進(jìn)一步的研究。不過(guò)對(duì)于一個(gè)正在興起的新型理論來(lái)說(shuō),存在缺陷和不足也在所難免,或許正是這些不完美的存在,才激勵(lì)著我們對(duì)此問(wèn)題作進(jìn)一步的探究。

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The Coordination Mechanism of Regional Cooperation:Theory of Multi-level Governance and EU Experience

Wang Zaiwen1,2,Li Gang3

(1.Beijing Jiaotong University, Beijing 100044, China;2.School ofEconomics, Beijing Technology and Business University,Beijing100048, China;3.Anhui University of Finance, Bengbu233030, China)

Abstract: The Model of Multi-level Governance is a new type coordination mechanism of regional cooperation, which forms in the process of European integration. In this model, actors including supranational, national, sub-national and non-governmental organizations and so on, together participate in the policy formulation and implementation for the aim of realizing all participants benefit. This governance model has made up many flaws in the current region cooperation. Summarizing and drawing on the experience form the EU multi-level governance will be conducive to smooth development of China regional cooperation and to resolving the institutional contradictions of China's regional cooperation.

Key words: regional cooperation; coordination mechanism; multi-level governance

(責(zé)任編輯:張改蘭)