財(cái)政分權(quán)理論述評(píng)

董再平

[摘要]財(cái)政分權(quán)已經(jīng)成為世界各國十分普遍的現(xiàn)象,不同學(xué)者從不同角度對(duì)其進(jìn)行了深入研究。文章從財(cái)政分權(quán)的必要性(為什么進(jìn)行財(cái)政分權(quán))、財(cái)政職能在各級(jí)政府之間的劃分(怎樣分權(quán))和財(cái)政分權(quán)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響三個(gè)方面對(duì)財(cái)政分權(quán)理論進(jìn)行梳理。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政分權(quán)必要性;財(cái)政職能劃分;稅權(quán)劃分;經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響

[中圖分類號(hào)] F810 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1673-0461(2009)09-0001-06

財(cái)政分權(quán)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍,允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu),其核心是地方政府具有一定的財(cái)政自主權(quán)。學(xué)者們一般用地方政府收支占全部財(cái)政收支比重、稅收控制指數(shù)來衡量財(cái)政分權(quán)水平。實(shí)踐中,除極少數(shù)國家(如新加坡)采取中央一級(jí)政府外,幾乎所有國家的政府體系都分為若干級(jí)別,實(shí)行財(cái)政分權(quán),區(qū)別的只是分權(quán)程度的不同。因此,從20世紀(jì)50年代起,許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家從不同角度對(duì)財(cái)政分權(quán)進(jìn)行了研究。本文擬從財(cái)政分權(quán)的必要性(即為什么進(jìn)行財(cái)政分權(quán))、財(cái)政職能在各級(jí)政府之間劃分(怎樣分權(quán))和財(cái)政分權(quán)的后果三個(gè)方面對(duì)財(cái)政分權(quán)理論進(jìn)行梳理。

一、對(duì)財(cái)政分權(quán)必要性的研究

1.傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論

傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論以蒂布特1956年發(fā)表的《一個(gè)關(guān)于地方支出的純理論》為標(biāo)志。蒂布特以前,人們認(rèn)為公共產(chǎn)品提供存在二個(gè)基本問題:一是居民不愿意顯示其真實(shí)偏好,而從利己出發(fā),具有謊報(bào)偏好的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī);二是居民缺乏為選擇合適的公共管理者而獲取信息的積極性,公共管理者也缺乏有效提供公共產(chǎn)品的積極性[1]。而蒂布特卻認(rèn)為,上述兩個(gè)難題并不適用于地方支出(即地方性公共產(chǎn)品的提供),因?yàn)榫用窨梢酝ㄟ^“用腳投票”來顯示自己的真實(shí)偏好,地方政府必須且有效率提供居民所需要的公共產(chǎn)品,否則居民將遷往最符合他偏好的公共服務(wù)/稅收組合的社區(qū),這樣,政府間競爭就類似于廠商間為了爭奪消費(fèi)者而展開的競爭,競爭的結(jié)果是相同偏好的居民自動(dòng)聚集到某一社區(qū)周圍,該社區(qū)也將有效率地提供公共服務(wù),從而導(dǎo)致資源最優(yōu)配置。

蒂布特之后,許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家從公共產(chǎn)品的層次性與空間特點(diǎn)入手,論證實(shí)行多級(jí)政府和財(cái)政分權(quán)的必要性。施蒂格勒在《地方政府功能的適當(dāng)范圍》一文中提出了“菜單理論”[2],用實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性和分配的公正性來證明地方政府存在的必要性。他認(rèn)為地方政府相對(duì)于中央政府更接近于自己的公眾,更加了解本地居民對(duì)公共產(chǎn)品的偏好,同時(shí)不同地區(qū)居民有權(quán)選擇自己需要的公共產(chǎn)品的種類和數(shù)量。當(dāng)然,他并不否認(rèn)中央政府存在的合理性,認(rèn)為對(duì)于解決分配上的不平等和地方政府之間的競爭與摩擦,中央政府存在優(yōu)越性。奧茨在《財(cái)政分權(quán)》中提出了“分權(quán)定理”[3],該定理證明了地方政府提供公共產(chǎn)品的優(yōu)先性,即如果下級(jí)政府能夠和上級(jí)政府提供同樣的公共產(chǎn)品,那么由下級(jí)政府提供效率會(huì)更高。布坎南在《俱樂部經(jīng)濟(jì)理論》中提出了“俱樂部”理論[4]。他認(rèn)為在純公共產(chǎn)品和純私人產(chǎn)品之間存在薩謬爾森缺口(Samuelsop Gap,即準(zhǔn)公共產(chǎn)品),俱樂部理論可以彌補(bǔ)這種缺位,并據(jù)此可以確定最優(yōu)的公共產(chǎn)品數(shù)量、稅收和俱樂部規(guī)模。隨著某一個(gè)俱樂部(地方政府的類比)新成員的不斷增加,一方面,現(xiàn)有俱樂部成員原來所承擔(dān)的成本就有更多的成員來分擔(dān),從而人均承擔(dān)成本不斷下降;另一方面,新的俱樂部成員的進(jìn)入,會(huì)產(chǎn)生新的外部不經(jīng)濟(jì),即產(chǎn)生俱樂部的擁擠。顯然,俱樂部的最佳規(guī)模應(yīng)界定在外部不經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的邊際成本(擁擠成本)等于新成員分擔(dān)成本所帶來的邊際節(jié)約這個(gè)均衡點(diǎn)上。特里西在《公共財(cái)政》中提出了“偏好誤識(shí)”理論[5]。該理論認(rèn)為,如果信息完全且經(jīng)濟(jì)活動(dòng)確定,中央政府和地方政府都可以有效率地提供公共產(chǎn)品。但是,中央政府距離居民較遠(yuǎn),信息傳遞存在距離阻隔,產(chǎn)生信息的不完全性和不確定性,因而在提供公共產(chǎn)品的過程中就會(huì)發(fā)生偏差,存在著失誤的可能性,回避風(fēng)險(xiǎn)的居民就偏向于讓距離較近的地方政府來提供公共產(chǎn)品。

2.新一代財(cái)政分權(quán)理論

新一代財(cái)政分權(quán)理論以錢穎一和羅蘭、溫格斯特等為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)表的論文為代表[6][7]。該理論從兩個(gè)方面論證實(shí)行財(cái)政分權(quán)的好處。首先,財(cái)政分權(quán)有利于硬化地方政府預(yù)算,維護(hù)市場機(jī)制正常運(yùn)行。在財(cái)政分權(quán)體制下,信貸由銀行控制,地方政府無權(quán)干預(yù),因而不能通過無限度地借貸來保護(hù)落后企業(yè),從而帶來預(yù)算的硬化。另外,生產(chǎn)要素可以通過“用腳投票”來躲避地方政府的過度管轄和掠奪,因而限制了地方官員的掠奪性行為,從而起到維護(hù)市場的作用。其次,促進(jìn)地方政府競爭,提高行政管理效率。在財(cái)政分權(quán)體制下,地方政府存在競爭和模仿,如果某一地方政府采取了提高本地區(qū)居民福利的政策措施,其他地區(qū)居民會(huì)以此為依據(jù)來對(duì)所在地政府的政策進(jìn)行評(píng)價(jià),并通過“用手投票”或“用腳投票”來反映自己的偏好,因此,標(biāo)尺效應(yīng)(yardstick effect)促使同級(jí)政府之間相互競爭和學(xué)習(xí),從而提高政府部門的運(yùn)作效率,節(jié)約行政管理成本,防止地方政府濫用權(quán)力。

3.實(shí)驗(yàn)聯(lián)邦主義

奧茨、羅森等人提出[8],中央政府層次上的政策實(shí)驗(yàn)要受到各種政治性障礙的制約,并且只能做一次實(shí)驗(yàn),且要經(jīng)過較長時(shí)間才能產(chǎn)生較好的新政策,從而阻礙制度創(chuàng)新,而地方政府則不存在上述制約。首先,地方政府可以繞過許多政策性障礙,不同地方政府還可以同時(shí)進(jìn)行不同的政策試驗(yàn)。其次,地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用衿煤唾Y源條件更加了解,因而更容易產(chǎn)生創(chuàng)新性政策主張,而且蘊(yùn)含的制度知識(shí)還可能通過地方政府之間的競爭擴(kuò)散出去,從而間接促進(jìn)其他地方政府的制度創(chuàng)新,最終促進(jìn)了公共政策制定上的“技術(shù)進(jìn)步”。

4.其他理論

金認(rèn)為[9],如果以集權(quán)的方式由中央政府行使所有職責(zé),那么每一位官員會(huì)面對(duì)過多的工作,由于信息不充分等原因,會(huì)使政府機(jī)構(gòu)陷入低效率運(yùn)行狀態(tài)。政府職能分級(jí)行使,明確劃分責(zé)權(quán),則可以改善政府機(jī)構(gòu)的工作效率。另外,20世紀(jì)末隨著政府治理模式和新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革,有學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)有助于政府善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[10]。另外,財(cái)政分權(quán)有利于鼓勵(lì)公民參與,促進(jìn)民主制度的建立健全。財(cái)政分權(quán)體制下,居住在不同區(qū)域的公民在對(duì)不同種類與不同數(shù)量的公共產(chǎn)品進(jìn)行投票表決時(shí),由于范圍較小,對(duì)投票表決結(jié)果影響大,因此公民處于對(duì)自身利益的關(guān)注,必然更加主動(dòng)投身公共事務(wù),積極參與地方政府的制定與監(jiān)督過程,從而促進(jìn)民主制度的完善。2002年OECD發(fā)表一份政策研究報(bào)告,提出在財(cái)政分權(quán)的基礎(chǔ)上各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步編制由政府、公民社會(huì)和立法者三方參與的民主參與制預(yù)算[11]。

二、對(duì)財(cái)政職能和稅權(quán)在各級(jí)政府劃分的研究

1.關(guān)于財(cái)政職能的劃分

財(cái)政職能在中央和地方之間的分配問題,是財(cái)政分權(quán)的核心內(nèi)容。馬斯格雷夫和奧茨都認(rèn)為,由于地方政府具有提供公共產(chǎn)品的信息優(yōu)勢,但卻缺乏經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能所需的財(cái)力和貨幣政策工具(如發(fā)行貨幣、調(diào)整利率),沒有對(duì)主要稅種的制訂權(quán)和調(diào)整權(quán),甚至沒有自主的借債權(quán);而且經(jīng)濟(jì)主體的流動(dòng)性和地方經(jīng)濟(jì)的開放性也會(huì)影響地方政府執(zhí)行收入分配職能和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的效果?；诮?jīng)濟(jì)主體的流動(dòng)性,如果某一地方執(zhí)行有力的收入再分配政策,將會(huì)產(chǎn)生窮人驅(qū)逐富人效應(yīng);基于地方經(jīng)濟(jì)的開放性,跨區(qū)域消費(fèi)和投資導(dǎo)致財(cái)政宏觀調(diào)控政策效應(yīng)減弱。退一步說,即使地方政府在其轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了再分配的目標(biāo),但在不同轄區(qū)內(nèi)的個(gè)人之間仍存在著收入分配上的不均衡,此時(shí)還是只能依靠全國統(tǒng)一的分配政策來解決。因此資源配置職能主要應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé),收入再分配與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能主要由中央政府負(fù)責(zé)[12]。

近二十年來,許多學(xué)者認(rèn)為地方政府在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入再分配中也應(yīng)發(fā)揮重要作用。首先,大多數(shù)情況下,經(jīng)濟(jì)主體的流動(dòng)性并不很強(qiáng),跨區(qū)消費(fèi)和投資并不常見,個(gè)人增長的支出份額主要是用于購買地方性勞務(wù);地方財(cái)政政策可能不是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)周期,而是傾向于反經(jīng)濟(jì)周期,因?yàn)榈胤街С鱿鄬?duì)穩(wěn)定,因此在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期,地方政府積累財(cái)政盈余[13],在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期,則用財(cái)政盈余擴(kuò)大支出,從而充當(dāng)自動(dòng)穩(wěn)定器功能。其次,不少學(xué)者認(rèn)為收入再分配也應(yīng)是地方政府的職責(zé)。波利(Pauly,1973)認(rèn)為,之所以執(zhí)行從富人到窮人的收入轉(zhuǎn)移,是因?yàn)楦蝗藦母F人因轉(zhuǎn)移后收入水平的提高中獲取了效用的提高。如果收入再分配是地方性的,則富人從本社區(qū)窮人收入增加中得到的收益遠(yuǎn)大于從距離自己較遠(yuǎn)的其他社區(qū)窮人收入增加得到的收益,因?yàn)檫@種收益將因空間距離延長而減少,因此,他主張收入再分配職能分散化。鮑德威也強(qiáng)調(diào)了收入再分配職能分散化的重要性。他認(rèn)為,如果人員流動(dòng)性較小,人員偏好差異較大,期待再分配格局具有帕累托優(yōu)化特征,那么再分配職能的分權(quán)化模式將較為可取[14]。

2.稅權(quán)劃分理論

財(cái)權(quán)的核心是稅權(quán)。為了落實(shí)財(cái)政職能在各級(jí)政府之間的劃分,許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了稅權(quán)在各級(jí)政府之間劃分的必要性、原則和根據(jù)。關(guān)于稅權(quán)劃分的必要性,一般認(rèn)為應(yīng)該賦予地方政府相應(yīng)的稅收管轄權(quán),讓地方政府自己負(fù)責(zé)為本地的財(cái)政支出融資,這樣才能使得地方政府的財(cái)政權(quán)力和支出責(zé)任對(duì)等,防止地方政府行使財(cái)政職能時(shí)不負(fù)責(zé)任,從而向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn),以及繞過法律約束,尋找“非正規(guī)稅”收入來源,導(dǎo)致財(cái)政秩序混亂。

關(guān)于稅權(quán)劃分的原則和依據(jù),比較有代表性的有塞利格曼的效率原則、恰當(dāng)原則和適應(yīng)原則,迪尤的效率原則和經(jīng)濟(jì)利益原則,以及馬斯格雷夫的六原則理論[15]?？偨Y(jié)他們的觀點(diǎn),基本可以概括為與穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)、收入再分配有關(guān)的稅種,以及稅源豐富、稅基流動(dòng)性大的稅種劃歸中央,非流動(dòng)性的、非再分配的、非周期性的和不可轉(zhuǎn)嫁的稅種由地方政府征收。由于蒂布特對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的奠基性貢獻(xiàn),馬斯格雷夫提出了在各級(jí)政府之間分配財(cái)政職能和政府間稅權(quán)劃分的原則,奧茨對(duì)聯(lián)邦主義結(jié)構(gòu)下財(cái)政職能在聯(lián)邦和地方之間的分配做了理論總結(jié),并首次明確了財(cái)產(chǎn)稅作為地方公共品融資的主要來源,因此楊之剛把傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論稱為TOM 模型。

3.轉(zhuǎn)移支付理論

在財(cái)政分權(quán)體制下,政府轉(zhuǎn)移支付充當(dāng)著平衡器的功能。各種文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)了不同層次政府之間轉(zhuǎn)移支付的三種潛在作用:內(nèi)部化財(cái)政溢出效應(yīng)、地區(qū)之間財(cái)政均等化和整體稅收體系的改善。由于公共產(chǎn)品中的外部性,會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品提供不足,因此中央政府通過轉(zhuǎn)移支付體系內(nèi)部化財(cái)政溢出效應(yīng)以擴(kuò)大公共產(chǎn)品的供給;財(cái)政均等化是因?yàn)椴糠值胤秸谄骄亩愂张ο?所獲得的收入并不足以滿足最基本的公共服務(wù)的支出需要,因而由中央政府進(jìn)行財(cái)力補(bǔ)助;整體稅收體系改善則是因?yàn)橛芍醒胝心承┴?cái)政收入后再進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,有利于稅收職能的發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)效率的提高。一般而言,用于內(nèi)部化溢出效應(yīng)和整體稅收體系改善的轉(zhuǎn)移支付大都采用條件轉(zhuǎn)移支付,用于地區(qū)之間財(cái)政均等化的轉(zhuǎn)移支付大都采用無條件轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)然,財(cái)政均等化效用存在爭議,財(cái)政差距有利于創(chuàng)造地區(qū)相互競爭的環(huán)境,但卻有可能導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、抑制財(cái)政貧窮地區(qū)組織財(cái)政收入的積極性;同時(shí),通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化存在一些現(xiàn)實(shí)難題,橫向失衡和縱向失衡的差異難以精確衡量,“幾乎沒有哪個(gè)國家能肯定地說他們能精確地衡量這種差異,也幾乎沒有哪個(gè)國家能拿出客觀的衡量結(jié)果去指導(dǎo)建立轉(zhuǎn)移支付的公式”[16]。另外,從規(guī)范研究的角度出發(fā),提出了有效轉(zhuǎn)移支付需要滿足的幾個(gè)條件:維持地方政府財(cái)政收入的充足性、保持地方政府有效的征稅和支出控制、促進(jìn)地方財(cái)政均等化、保證轉(zhuǎn)移支付的透明度和穩(wěn)定性[17]。

三、對(duì)財(cái)政分權(quán)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的研究

財(cái)政分權(quán)制度作為國家一項(xiàng)重要的政治經(jīng)濟(jì)制度,無疑對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)具有廣泛的影響。關(guān)于財(cái)政分權(quán)后果的研究,主要集中在以下幾個(gè)方面:

1.對(duì)政府財(cái)政競爭影響的研究

財(cái)政競爭的前提是地方政府相對(duì)的獨(dú)立利益、生產(chǎn)要素的流動(dòng)和競爭工具的擁有。財(cái)政分權(quán)體制下,地方政府實(shí)質(zhì)獲得了某種程度上的財(cái)政自治,從而擁有相對(duì)獨(dú)立利益和財(cái)政稅收政策的制訂權(quán),而一個(gè)地方的稅收政策和財(cái)政支出政策會(huì)對(duì)其他地方產(chǎn)生外部性,因而財(cái)政競爭是財(cái)政分權(quán)體制下的必然現(xiàn)象。蒂布特模型的本質(zhì)正是說明通過地方政府之間的財(cái)政競爭,迫使其必須且有效率提供地方性公共產(chǎn)品,否則居民將通過“用手投票”實(shí)施政府換屆或“用腳投票”遷往它處;新一代財(cái)政分權(quán)理論也說明通過財(cái)政競爭迫使地方政府從“攫取之手”向“援助之手”轉(zhuǎn)變。

Gordon分析了在資本完全流動(dòng)的情況下,地方政府為了爭奪稅基,均衡資本稅率將被逼為0[18]。Zodrow和Mieszkowski分析了在資本完全流動(dòng)和土地不可流動(dòng)的情況下,如果各地方政府通過征收資本稅提供公共產(chǎn)品,那么公共產(chǎn)品供給將低于有效水平[19]。最近一些年來,財(cái)政競爭理論有了一些新的進(jìn)展。一是擴(kuò)展了政府競爭形式,政府競爭不僅包括稅收競爭,還包括公共服務(wù)競爭和轉(zhuǎn)移支付競爭,如Case和Rose發(fā)現(xiàn)了地方政府財(cái)政支出依賴于與其相鄰的其他地方政府的支出狀況的原理,并從實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn):如果相鄰地方政府增加1美元財(cái)政支出,將導(dǎo)致該地方政府財(cái)政支出增加70美分[20]。二是分析了上下級(jí)政府間的稅收垂直競爭,垂直競爭效應(yīng)與水平競爭相反,導(dǎo)致均衡稅率過高。三是分析了上級(jí)政府協(xié)調(diào)下級(jí)政府競爭行為的作用,Wildasin(1988)建議上級(jí)政府采取庇古補(bǔ)貼以內(nèi)部化財(cái)政外部性,以提高地方公共支出水平[21]。

2.對(duì)政府規(guī)模的影響

財(cái)政分權(quán)對(duì)政府規(guī)模的影響,實(shí)證研究結(jié)果差異很大。有些學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)會(huì)減少政府規(guī)模。布坎南認(rèn)為政府規(guī)模與財(cái)政分權(quán)程度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系,財(cái)政分權(quán)程度愈高,政府規(guī)模愈小[22]。胡書東利用中國1952年～1985年和1986年～1997年的數(shù)據(jù)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)與政府規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系,在統(tǒng)計(jì)上是顯著的[23]。Jin和Zou運(yùn)用32個(gè)工業(yè)國家和發(fā)展中國家1980年～1994年的面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究表明,不同類型的財(cái)政分權(quán)對(duì)政府規(guī)模有不同的影響,財(cái)政收入分權(quán)使地方政府規(guī)模增加和中央政府規(guī)模減少,但地方政府規(guī)模增加的程度要小于使中央政府規(guī)模減少的程度,最終結(jié)果是減少政府規(guī)模;財(cái)政支出分權(quán)導(dǎo)致較小的中央政府規(guī)模和較大的地方政府規(guī)模,地方政府增加的程度大于中央政府減少的程度,最終結(jié)果是財(cái)政支出分權(quán)使政府規(guī)模增加[24]。而奧茨利用美國48個(gè)州的地方政府橫截面數(shù)據(jù)構(gòu)成的樣本,對(duì)財(cái)政分權(quán)與政府規(guī)模的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn),結(jié)果表明,財(cái)政分權(quán)程度與政府規(guī)模沒有必然的因果關(guān)系,財(cái)政分權(quán)程度增加既不必然導(dǎo)致政府規(guī)?？s小,也不必然導(dǎo)致政府規(guī)模擴(kuò)大[25]。

3.對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響

財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響,可以說是經(jīng)濟(jì)學(xué)界爭議最大、實(shí)證研究結(jié)論最不一致的領(lǐng)域。理論研究通過財(cái)政分權(quán)有助于提高公共產(chǎn)品的配置效率和政府行政管理效率,控制公共部門規(guī)模,向地方政府提供市場化激勵(lì)和促進(jìn)地方政府制度創(chuàng)新來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長;但同時(shí)財(cái)政分權(quán)不利于發(fā)揮公共產(chǎn)品提供的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的現(xiàn)實(shí)條件不具備財(cái)政分權(quán)優(yōu)勢充分發(fā)揮的制度環(huán)境,甚至更容易滋生腐敗,導(dǎo)致財(cái)政支出效率低下,從而阻礙經(jīng)濟(jì)的增長。其次,財(cái)政分權(quán)盡管有利于提高消費(fèi)者福利,但消費(fèi)者福利最大化組合未必是經(jīng)濟(jì)增長最大化的公共產(chǎn)品組合[26]。實(shí)證研究也沒有取得一致的結(jié)論。如Davoidh和Zou將46個(gè)國家1970年～1989年的數(shù)據(jù)按照全樣本、發(fā)展中國家子樣本和發(fā)達(dá)國家子樣本進(jìn)行回歸,發(fā)現(xiàn)全樣本和發(fā)展中國家子樣本中財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長存在負(fù)相關(guān)關(guān)系,發(fā)達(dá)國家樣本不存在顯著關(guān)系[27]。Xie、Zou和Davoidh在對(duì)美國20世紀(jì)50年代前后到90年代早期經(jīng)濟(jì)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長之間不存在顯著關(guān)系[28]。而Akai和Sakata則批評(píng)了Xie、Zou和Davoidh的觀點(diǎn),他們?cè)O(shè)計(jì)了多種財(cái)政分權(quán)指標(biāo),針對(duì)美國1992年～1996年的五年平均面板數(shù)據(jù),分析了50個(gè)州的財(cái)政分權(quán)程度和經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系,結(jié)果顯示財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長[29]。

不同學(xué)者對(duì)我國財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的研究結(jié)論也大相徑庭。一是認(rèn)為我國財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長起阻礙作用,如Zhang和Zou分別以人均省級(jí)財(cái)政支出占中央財(cái)政支出的比重、人均省級(jí)預(yù)算支出占中央預(yù)算支出的比重,以及人均省級(jí)預(yù)算外支出占中央預(yù)算外支出的比重來衡量財(cái)政分權(quán)水平,通過對(duì)1980至1992年間中國28個(gè)省份的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長具有負(fù)面影響。他們將此解釋為財(cái)政分權(quán)削弱了中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資,而這些投資較之各省自己的投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的作用更大[30]。二是認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長有促進(jìn)作用,如林毅夫和劉強(qiáng)以邊際分成率(財(cái)政收入增加額中省級(jí)政府的分成比例)來衡量財(cái)政分權(quán),利用中國1970年到1993年間省一級(jí)的數(shù)據(jù),實(shí)證結(jié)果表明財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有促進(jìn)作用[31]。三是認(rèn)為不存在相關(guān)關(guān)系,如胡書東以省級(jí)人均財(cái)政支出占全國人均財(cái)政支出的比值來衡量財(cái)政分權(quán),通過對(duì)中國1978至1993年間的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析,得出以下結(jié)論:新中國五十年來,一般的財(cái)政分權(quán)與國民經(jīng)濟(jì)績效之間并不存在明顯的正相關(guān)關(guān)系;真正有助于改善國民經(jīng)濟(jì)績效的是財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)部分的分權(quán)[32]。類似結(jié)論不同的研究還有很多,如喬寶云(2002)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長,但卻帶來了財(cái)政的不均等,殷德生(2004)認(rèn)為中國財(cái)政分權(quán)并沒有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

實(shí)際上,財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響機(jī)理非常復(fù)雜。財(cái)政分權(quán)是一個(gè)多維度的范疇,不僅包括事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力的劃分,也包涵了深刻的民主內(nèi)涵,同時(shí)我國財(cái)政體制歷經(jīng)多次調(diào)整,加上正處于轉(zhuǎn)軌階段,中央和地方財(cái)政關(guān)系極為復(fù)雜,因此,很難用一個(gè)單純的數(shù)量指標(biāo)來綜合表達(dá)財(cái)政分權(quán)的所有含義,因此對(duì)財(cái)政分權(quán)的衡量不同,就會(huì)影響其實(shí)證結(jié)論;同時(shí),不同學(xué)者選取的控制變量并不相同,這也會(huì)對(duì)實(shí)證結(jié)論產(chǎn)生影響。

4.對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的影響。

關(guān)于財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的關(guān)系,EraDabla-Norris and Paul Wade(2002)認(rèn)為,在分權(quán)化體制下,地方政府有可能向中央政府轉(zhuǎn)嫁財(cái)政赤字,引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定[33]。Tanzi(2000)認(rèn)為,政府越分權(quán),更多層次的地方政府將會(huì)存在,因此地方政府會(huì)實(shí)行更多的管制。鄒恒甫認(rèn)為,過度分權(quán)可能導(dǎo)致中央政府制定財(cái)政政策和貨幣政策時(shí)的回旋余地比較小,從而損害中央政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力,如地方政府在換屆前后的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和收縮循環(huán)經(jīng)常與中央政府的宏觀調(diào)控背道而馳,特別是在分權(quán)程度較高的國家,地方利益往往成為宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的根源,如前南斯拉夫、巴西和20世紀(jì)80年代的阿根廷等等。但是,對(duì)我國財(cái)政分權(quán)與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定進(jìn)行系統(tǒng)研究不多。郭慶旺、賈俊雪(2006)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期地方政府行為進(jìn)行了較深刻的分析,認(rèn)為地方政府在財(cái)政競爭和政治晉升激勵(lì)下,具有投資沖動(dòng),從而影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

5.對(duì)社會(huì)公平的影響

財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)公平的影響,主要是由于財(cái)政巨大的再分配效應(yīng)引起的。從理論上說,財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致貧富差距,財(cái)政集權(quán)則可以保證分配的公正性。因?yàn)榈貐^(qū)之間由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦、區(qū)域位置等原因,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不可能完全均衡。發(fā)達(dá)地區(qū)稅源豐富,稅基寬廣,財(cái)政收入水平高,因此有充足財(cái)力實(shí)施力度較大的再分配政策;而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,稅源貧瘠,財(cái)政收入不高,沒有能力實(shí)施力度較大的分配政策。適當(dāng)?shù)呢?cái)政集權(quán)卻有利于縮少貧富差距。由于財(cái)政集權(quán),中央從富裕地區(qū)集中了財(cái)政收入,爾后通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼,從而縮小貧富差距。Remy Prud, Homme,Davezies, Nicot Davezies等人的實(shí)證研究表明,不同類型國家的富裕地區(qū)和中心城市都擔(dān)負(fù)著重要的支援貧窮地區(qū)的任務(wù),20世紀(jì)80年代,巴黎、曼谷、圣保羅、阿比讓(科特迪瓦)、卡薩布蘭卡(摩洛哥)5個(gè)中心城市對(duì)本國中央財(cái)政的貢獻(xiàn)平均高達(dá)35%(分別是26%,41%,20%,54%,34%),而它們從中央預(yù)算得到的利益平均僅為15.6%(分別是19%,28%,14%,25%,18%),兩者之間的差額就是它們對(duì)貧窮地區(qū)所做的財(cái)政貢獻(xiàn)。日本和英國的長期財(cái)政實(shí)踐也表明,財(cái)政集權(quán)對(duì)于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的積極作用。

另外,財(cái)政分權(quán)還有可能導(dǎo)致同一區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大。Remy Prud, Homme分析了地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長及其集聚效應(yīng)將導(dǎo)致中心城市與邊緣地區(qū)之間在政治經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)斷層和差距。在其他因素相同的條件下,財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致地方層次上事權(quán)更加集中,地方政府更加獨(dú)斷專行,其結(jié)果往往是有利于作為地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集地的中心城市和相鄰區(qū)域的發(fā)展,特別是地方政權(quán)機(jī)構(gòu)所在地的中心城市的發(fā)展,但是,對(duì)于邊遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)卻沒有太大的收益,從而發(fā)生同一區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大的后果。但是,方曉利、周業(yè)安(2001)卻認(rèn)為,在居民自由遷徙的前提下,財(cái)政分權(quán)也可保證公正性的實(shí)現(xiàn),而且,分配包括初次分配和再分配兩個(gè)環(huán)節(jié)的統(tǒng)一,從再分配的角度看,中央政府擁有相對(duì)的優(yōu)勢;但從初次分配的角度看,分權(quán)有利于發(fā)展生產(chǎn)力,有利于真正縮少地區(qū)差別、行業(yè)差別和城鄉(xiāng)差別,從而在更為基礎(chǔ)的層面實(shí)現(xiàn)公平[34]。Wildasin(1994)也指出,在居民自由流動(dòng)下,財(cái)政分權(quán)存在高生產(chǎn)力、高稟賦地區(qū)對(duì)低生產(chǎn)力、低稟賦地區(qū)的隱性補(bǔ)貼,人口向高生產(chǎn)力地區(qū)的流動(dòng)降低了低生產(chǎn)力地區(qū)的擁擠效用,從而提高了后者的福利[35]。喬寶云(2002)認(rèn)為,中國財(cái)政分權(quán)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí),卻加劇了地區(qū)差距的擴(kuò)大,增長與均等之間存在著一定的矛盾,中央政府在制定財(cái)政政策時(shí),必須在增長和均等之間之間進(jìn)行取舍。

6.對(duì)政府腐敗影響的研究

Tanzi(2002)認(rèn)為,財(cái)政分權(quán)與腐敗存在一定的相關(guān)性,地方政府比中央政府更容易發(fā)生腐敗行為。因?yàn)橹醒胝賳T通常比地方政府官員理性,且比地方政府官員有更好的前途,地方政府官員擁有較少的提升機(jī)會(huì),工資較低,與當(dāng)?shù)鼐用窠佑|較多,因因會(huì)表現(xiàn)出較差的管理水平和腐敗行為。Bardhan(2002)認(rèn)為,地方政府可能容易被地方精英俘獲,腐敗容易在官僚、政治家和利益集團(tuán)之間發(fā)生。也有學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)可能減少財(cái)政腐敗。如Arikan(2004)用模型說明了財(cái)政分權(quán)使競爭性的地方政府?dāng)?shù)量增加,腐敗行為的空間很少。

7.對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響

關(guān)于財(cái)政分權(quán)和環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系,目前專門的文獻(xiàn)很少,散見于財(cái)政分權(quán)和政府財(cái)政競爭的文獻(xiàn)當(dāng)中。一般認(rèn)為財(cái)政分權(quán)促使地方政府競爭,地方政府競爭導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降。在財(cái)政分權(quán)體制下,地方政府之間為了吸引企業(yè)投資,往往會(huì)采取降低稅負(fù)的策略,稅負(fù)降低導(dǎo)致收入下降,收入降低進(jìn)一步導(dǎo)致公共產(chǎn)品支出下降,從而使得公共服務(wù)產(chǎn)出達(dá)不到帕累托水平,而公共服務(wù)下降的一個(gè)重要方面就是環(huán)境質(zhì)量下降;另一方面,地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)一般會(huì)傾向于生產(chǎn)性公共產(chǎn)品,而忽視對(duì)民生性公共產(chǎn)品如環(huán)境質(zhì)量的提供。如果地方政府真正代表選民利益,那么就要把選民對(duì)環(huán)境質(zhì)量的偏好考慮進(jìn)來,均衡時(shí)選民將會(huì)集體選擇一個(gè)恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和就業(yè)水平組合。

四、簡要的評(píng)論

財(cái)政分權(quán)已經(jīng)成為一種世界現(xiàn)象,Dillinger(1994)指出,全世界人口超過500萬的75個(gè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中國家中,有84%的國家正在向地方政府下放權(quán)力,地方政府支出占政府總支出的比重不斷上升。從上述綜述可以看出,關(guān)于財(cái)政分權(quán)的原因、財(cái)政職能和稅權(quán)在各級(jí)政府之間的劃分以及財(cái)政分權(quán)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的研究,不同臺(tái)學(xué)者對(duì)不同國家從不同的角度、采用不同的方法進(jìn)行了研究,得出的結(jié)論很不一樣。這雖與采取的研究方法有關(guān),但也與其他因素有關(guān)。財(cái)政分權(quán)只是國家整個(gè)分權(quán)系統(tǒng)的一個(gè)部分,政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和歷史文化傳統(tǒng)對(duì)財(cái)政分權(quán)效率的發(fā)揮有時(shí)甚至起著決定性的作用。對(duì)于屬于發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的我國來說,在推進(jìn)財(cái)政分權(quán)的改革歷程中,既要注意財(cái)政分權(quán)制度本身的設(shè)計(jì),也要對(duì)全部的制度環(huán)境作一全面的檢視,以發(fā)揮財(cái)政分權(quán)的正面效益。

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Review on the Theory of Fiscal Decentralization

Dong Zaiping

(Guangxi University of Finance and Economics, Nanning530003, China)

Abstract: Fiscal decentralization has become a very popular phenomenon in the world. Different scholars analyses the issues from different perspectives. The article reviews the theory of fiscal decentralization from three points, including the necessity of fiscal decentralization, the division of fiscal function among various governments, and the effect of fiscal decentralization on society and economy.

Key words: the necessity of fiscal decentralization; the division of fiscal function; division of tax power; social and economic effect

(責(zé)任編輯:張積慧)