企業(yè)型政府理論及其對我國構(gòu)建服務(wù)型政府的借鑒

楊　程

【摘要】 構(gòu)建企業(yè)型政府還是服務(wù)型政府是當(dāng)前我國行政改革進(jìn)程中廣泛關(guān)注的問題,分析兩個(gè)模式各自的內(nèi)涵特征并基于兩者之間的聯(lián)系試圖將其聯(lián)結(jié)起來,探索改革的新路徑,促使企業(yè)型政府模式融入于服務(wù)型政府的構(gòu)建,推動(dòng)服務(wù)型政府的構(gòu)建。

【關(guān)鍵詞】 企業(yè)型政府;服務(wù)型政府

一、企業(yè)型政府與服務(wù)型政府理論

企業(yè)型政府系指政府部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者所組成。他們能夠運(yùn)用各種創(chuàng)新策略,使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力并有效運(yùn)用資源,提高政府的效率。“企業(yè)型政府”最早作為一個(gè)較為完整的概念是20世紀(jì)90年代美國學(xué)者奧斯本和蓋布勒在《改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書中提出的,其旨意是運(yùn)用企業(yè)家精神對政府的傳統(tǒng)運(yùn)作體制進(jìn)行改造,以克服嚴(yán)重的官僚主義。試圖把企業(yè)經(jīng)營管理的一些成功方法移植到政府中來,使政府這類公共組織能像公眾企業(yè)那樣,合理利用資源,注重投入產(chǎn)出,提高行政效率。

奧斯本和蓋布勒提出了十項(xiàng)原則:(1)起導(dǎo)航作用的政府,“掌舵”而不是“劃槳”;(2)屬于社區(qū)的政府,鼓勵(lì)公眾、社區(qū)參與管理,減少官僚控制;(3)競爭性政府,注入競爭機(jī)制,讓政府對競爭進(jìn)行必要的管理;(4)有使命感的政府,以目標(biāo)和任務(wù)為導(dǎo)向,建立新的責(zé)任機(jī)制和使命文化,并根據(jù)目標(biāo)和任務(wù)制定必要的規(guī)章和預(yù)算;(5)結(jié)果導(dǎo)向的政府,對政府各部門業(yè)績的衡量重在結(jié)果而非投入項(xiàng)目的多少;(6)顧客導(dǎo)向的政府,具備“顧客意識”,滿足顧客的需要,而不是官僚政治的需要;(7)有事業(yè)心的政府,開源與節(jié)流并重,為回報(bào)而投資;(8)有預(yù)見性的政府,注重預(yù)防而不是治療,重視戰(zhàn)略思考和長期規(guī)劃;(9)分權(quán)的政府,實(shí)現(xiàn)扁平化的組織結(jié)構(gòu),分散公共權(quán)力,以便調(diào)動(dòng)各方面的積極性和創(chuàng)造力;(10)以市場為導(dǎo)向的政府,注重市場機(jī)制調(diào)節(jié)的作用,而非僅靠行政指令控制。

這種新型的政府模式產(chǎn)生的時(shí)間不長,但在解決當(dāng)代西方許多國家存在的行政實(shí)踐問題上確實(shí)有了突出的效果。在國內(nèi),全國人大十屆三次會議提出:努力建設(shè)服務(wù)型政府,創(chuàng)新政府管理方式,寓管理于服務(wù)之中,更好的為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù)。指明了政府職能向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。

二、企業(yè)型政府與服務(wù)型政府內(nèi)涵

解決建設(shè)企業(yè)型政府還是服務(wù)型政府的問題,首先需加深對企業(yè)型政府與服務(wù)型政府內(nèi)涵的認(rèn)知。企業(yè)型政府并不是將企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)簡單套用到政府管理活動(dòng)中去,更不是給政府掛一塊企業(yè)的牌子,它強(qiáng)調(diào)企業(yè)在經(jīng)營中所追求的講效率、重質(zhì)量、善待消費(fèi)者和力求完美服務(wù)的企業(yè)家精神并在其引導(dǎo)下,引進(jìn)競爭的刺激力量,借鑒企業(yè)在管理中廣泛運(yùn)用的科學(xué)方法重塑政府形象,使政府管理更加靈活高效,更具應(yīng)變能力和駕馭能力,更具有回應(yīng)性、科學(xué)性和前瞻性。

有的學(xué)者認(rèn)為企業(yè)型政府理論混淆了公私界限,盲目照搬企業(yè)管理理論,是一種新泰勒主義。這是對企業(yè)型政府理論的嚴(yán)重誤解。概念的提出者奧斯本和蓋布勒并沒有混淆二者之間的界限,他們特別強(qiáng)調(diào)指出:“許多人認(rèn)為政府簡直可以‘像企業(yè)那樣來運(yùn)作,他們也許會以為我們的意思也是如此,那就弄錯(cuò)了”。只有當(dāng)我們有足夠的理由說明公共部門與私營部門只有差異性而沒有共同點(diǎn)時(shí),才能夠否定企業(yè)管理理論借鑒的可行性。公私部門雖然存在諸多差異之處,但也存在許多共同點(diǎn)。盡管政府和企業(yè)是兩種性質(zhì)根本不同的組織,但是它們同樣可以擁有企業(yè)家精神,就像公私機(jī)構(gòu)都會產(chǎn)生官僚主義一樣。公營部門的領(lǐng)導(dǎo)者面臨著財(cái)政、管理、信任等方面的種種危機(jī),不是單靠傳統(tǒng)的公共行政手段,如增稅、節(jié)支、精兵、簡政就能擺脫得了,解決的出路只能靠新觀念、新思想啟迪下的新政府模式的創(chuàng)立。那些具有突出的企業(yè)家精神的公營部門正是為這種新的模式指明了方向。服務(wù)型政府具有以下一些特征:

首先,依法行政是服務(wù)型政府的行為準(zhǔn)則。這也是建立合理的政府與社會、政府與市場、政府與公民關(guān)系的前提。

其次,樹立以民為本的管理理念。以維護(hù)人民利益為根本,明確公民的主體地位,關(guān)注百姓的利益、需要和愿望。權(quán)利取之于民,用之于民。

再次,管理主體多樣化,私營部門和第三部門都可以成為管理活動(dòng)的參與者,還要讓更多的團(tuán)體和個(gè)人參與到公共管理活動(dòng)中來。

最后,在整個(gè)社會的治理中,謀求政府與市場的最佳耦合,充分發(fā)揮市場在資源配置方面和政府在宏觀調(diào)控方面的優(yōu)勢。在公共管理活動(dòng)中要充分滲透民主的精神,把公共利益作為服務(wù)的核心,充分表達(dá)民眾的意志并按照有關(guān)規(guī)則和程序執(zhí)行。在構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程中,只有使廣大社會成員依據(jù)規(guī)范合理的規(guī)則進(jìn)行各種活動(dòng),才能形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的局面。而服務(wù)型政府正是構(gòu)建和諧社會的制度平臺,這是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然選擇,也是構(gòu)建社會主義和諧社會題中應(yīng)有之意。

三、企業(yè)型政府理論及其對我國構(gòu)建服務(wù)型政府的借鑒

從企業(yè)型政府和服務(wù)型政府各自的特征來看,我們不難發(fā)現(xiàn)兩者在許多方面是共通一致的,基于這些共通之處筆者認(rèn)為可以將兩種模式相聯(lián)結(jié)。服務(wù)型政府更突出的是一種提倡科學(xué)發(fā)展觀,以人為本的行政理念,它是社會和諧發(fā)展的最終發(fā)展結(jié)果;企業(yè)型政府強(qiáng)調(diào)企業(yè)家精神并借鑒企業(yè)管理的思路進(jìn)行政府重塑,我們可以將其看作是政府在管理過程中運(yùn)用的方式和手段。在當(dāng)前政府改革浪潮中,我們必須堅(jiān)持建設(shè)服務(wù)型政府為政府改革的最終目標(biāo),始終奉行以人為本的服務(wù)理念,同時(shí)將企業(yè)管理的思路、方法引用到改革措施中去,使企業(yè)型政府模式融入于服務(wù)型政府的構(gòu)建,進(jìn)而推動(dòng)服務(wù)型政府的構(gòu)建。

1.以市場為目標(biāo),建立有限型政府

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,恰當(dāng)發(fā)揮“兩只手”的作用,即凡是能由市場機(jī)制調(diào)節(jié)和配置的領(lǐng)域,就由市場這只“看不見的手”發(fā)揮作用;在“市場失靈”和“市場低效”的領(lǐng)域,則由政府這只“看得見的手”發(fā)揮作用,承擔(dān)起挽救“市場失靈”的責(zé)任。政府職能要切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)方面來,收縮政府職能,斬?cái)嗾斓眠^長過多的手,放松市場管制,減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。要積極引進(jìn)市場競爭機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公平競爭,合理配置資源,消除區(qū)域統(tǒng)制與壟斷,克服官僚主義與自我本位主義,實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變。

2.借鑒優(yōu)秀企業(yè)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn),確立成本核算理念,建立廉潔、高效型政府

企業(yè)型政府注重投入但更注重產(chǎn)出,強(qiáng)調(diào)政策、計(jì)劃、項(xiàng)目的成本效益關(guān)系,關(guān)注效率問題。在政策、計(jì)劃和項(xiàng)目的實(shí)施上明確委托代理關(guān)系,明確政府內(nèi)部各部門的職責(zé),充分調(diào)動(dòng)各部門的積極性,分工明晰,責(zé)任分擔(dān),提高部門運(yùn)作效率;政府實(shí)施的公共項(xiàng)目由專業(yè)部門和專家進(jìn)行成本收益的分析和評估,積極推行部門預(yù)算、集中采購、統(tǒng)一結(jié)算等措施,減少浪費(fèi),遏制腐敗。樹立經(jīng)營運(yùn)作的觀念,合理有效地吸收社會民間資本,借鑒企業(yè)資本運(yùn)營成功的經(jīng)驗(yàn),充分發(fā)揮社會資源的社會經(jīng)濟(jì)效益,發(fā)揮政府最大的整合效能,定期進(jìn)行成本和收益核算,樹立成本核算理念,以盡量少的行政投入獲取更多的行政成果。與之相配套,要繼續(xù)加快政府機(jī)構(gòu)改革,精簡機(jī)構(gòu),減少管理的層次和環(huán)節(jié),降低人力成本,建立一支充滿生機(jī)活力而又充滿效率的行政管理隊(duì)伍。為遏制貪污腐敗,塑造廉潔高效的政府形象,提高政府的公信力,還需建立有效的監(jiān)督機(jī)制。

3.以公眾為本位,推行以人為本的服務(wù)行政

實(shí)現(xiàn)治理模式的根本轉(zhuǎn)變,確立起公眾導(dǎo)向的全新服務(wù)理念、服務(wù)方式和服務(wù)機(jī)制,政府角色和職能應(yīng)重新定位為服務(wù)的提供者,行使公共權(quán)力是為了提供更好的服務(wù)。企業(yè)樹立“顧客至上”、“顧客的利益高于一切”的思想,政府應(yīng)樹立“公眾至上”、“公眾的利益高于一切”的民主行政理念。公眾即是顧客,以他們的需求為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)對公眾負(fù)責(zé),以顧客滿意為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn),深入了解公眾不同層次的需求,完善公眾意志的反饋和回應(yīng)機(jī)制,加強(qiáng)政府與顧客之間的信息、情感等方面的交流與溝通,提高公眾的參與程度,使他們獲得最大程度的滿足。

政府應(yīng)允許民間機(jī)構(gòu)和社會組織參與公共事務(wù)的管理,打破政府對公共物品和服務(wù)的壟斷;主張通過市場機(jī)制的發(fā)揮,使民間機(jī)構(gòu)和社會組織與政府共同生產(chǎn)。借鑒企業(yè)營銷策略,創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容,改善服務(wù)方式,提高服務(wù)質(zhì)量,努力提升公共物品和服務(wù)的價(jià)值,塑造公眾信賴和滿意的服務(wù)品。同時(shí),降低公眾成本很重要,這就要求政府等公共部門必須對公眾的關(guān)鍵需求進(jìn)行評估,制定實(shí)施服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),改變行政流程,設(shè)定服務(wù)績效的標(biāo)桿與績效衡量指標(biāo),設(shè)法消除使用公共物品和服務(wù)過程中影響最大的顧客成本,避免如官僚主義、層次繁多、相互推諉、手續(xù)繁瑣、公文旅行和亂攤派、亂收費(fèi)等問題的出現(xiàn)。實(shí)行政務(wù)公開、現(xiàn)場辦公、集中辦公、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù)。

4.提高公務(wù)員素質(zhì),建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍

公務(wù)員要轉(zhuǎn)變官本位的觀念,確立民本位的觀念,以“為人民服務(wù)為宗旨,構(gòu)建和諧社會”為根本目標(biāo),增強(qiáng)社會責(zé)任感,在工作中貫徹“以人為本”的指導(dǎo)原則,提高自身的思想素質(zhì)和理論水平。主動(dòng)承接企業(yè)文化的合理內(nèi)核,形成積極的、富有學(xué)習(xí)氣氛的行政組織文化,加強(qiáng)行政倫理和職業(yè)道德建設(shè),努力培養(yǎng)不斷學(xué)習(xí)、有責(zé)任心、使命感、有后續(xù)力的開放式思維的政府官員,提高政府的人力資本的素質(zhì)。將現(xiàn)代人力資源管理引入公共管理部門,通過工作分析、職業(yè)生涯設(shè)計(jì),制定培訓(xùn)計(jì)劃和建立績效考核體系,進(jìn)一步明確管理目標(biāo)、任務(wù)和內(nèi)容,促進(jìn)政府組織和成員的自我調(diào)整,提高政府工作效率。針對個(gè)人的能力、愿望和崗位的需要,通過在職培訓(xùn)提高公務(wù)員的履職能力,建立競爭機(jī)制激發(fā)干部的事業(yè)心和責(zé)任感。健全國家公務(wù)員制度,大膽引進(jìn)“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的機(jī)制,采取定期考核和淘汰制,完善干部選任制度,杜絕干部“能上不能下”現(xiàn)象。

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