反補(bǔ)貼地方應(yīng)對(duì)策略實(shí)證分析

申屠曉娟

中圖分類號(hào):F740 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:在我國出口產(chǎn)品遭到越來越多反補(bǔ)貼調(diào)查的背景下,寧波市的涉案企業(yè)數(shù)量日漸增多,涉案產(chǎn)品類別相對(duì)集中,也日漸寬泛,但至今尚未形成有效的反補(bǔ)貼應(yīng)訴機(jī)制。本文重點(diǎn)分析了寧波市出口產(chǎn)品遭受反補(bǔ)貼調(diào)查的內(nèi)外部原因,認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)對(duì)WTO有關(guān)反補(bǔ)貼規(guī)則的重視和研究,并提出當(dāng)前地方應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查的主要策略。

關(guān)鍵詞:反補(bǔ)貼 應(yīng)對(duì)策略 地方性

當(dāng)前,在各種不利因素迭加之下,寧波市外貿(mào)事業(yè)中較為傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易出口正面臨諸多困境。為了緩解矛盾,政府部門出臺(tái)了一系列政策,其中不乏推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的長遠(yuǎn)之計(jì),但以擴(kuò)大出口額為主要目標(biāo)而不論產(chǎn)品類型和層次的各種補(bǔ)貼政策也正在被各級(jí)部門所采用。對(duì)外貿(mào)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼雖然是推動(dòng)其發(fā)展的一項(xiàng)行之有效的重要策略,WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》(以下簡稱SCMA)固然也允許特定類型補(bǔ)貼的存在,但禁止性補(bǔ)貼甚至可申訴性補(bǔ)貼的采用將引起貿(mào)易伙伴間的糾紛,甚至惡化國家以及地方的對(duì)外貿(mào)易外部環(huán)境,這種負(fù)面影響正日益顯現(xiàn)。因此,客觀分析寧波市出口產(chǎn)品面臨的反補(bǔ)貼調(diào)查形勢(shì),梳理寧波市有關(guān)政府部門出臺(tái)的外貿(mào)促進(jìn)政策,進(jìn)而提出地方性的反補(bǔ)貼調(diào)查應(yīng)對(duì)策略,對(duì)于推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易事業(yè)的健康發(fā)展、營造和諧的外貿(mào)環(huán)境具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

寧波出口產(chǎn)品遭受反補(bǔ)貼調(diào)查現(xiàn)狀分析

2007年末,中國已成為世界第二大貿(mào)易國。在貿(mào)易地位提升的同時(shí),面臨的反傾銷反補(bǔ)貼形勢(shì)也日益嚴(yán)峻,中國成為反傾銷反補(bǔ)貼的重點(diǎn)目標(biāo)國。寧波作為出口貿(mào)易比較發(fā)達(dá)的地區(qū),其形勢(shì)也相當(dāng)嚴(yán)峻。

(一)寧波出口產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查的現(xiàn)狀

對(duì)寧波市出口產(chǎn)品的反補(bǔ)貼調(diào)查已突破了不針對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”國家的限制,這也成為貿(mào)易伙伴國針對(duì)中國出口產(chǎn)品所采用的主要貿(mào)易救濟(jì)措施之一。以往,我們一直存在一種誤解,就是認(rèn)為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”國家的出口產(chǎn)品不會(huì)受到反補(bǔ)貼調(diào)查,這種誤解產(chǎn)生于美國1984年就“捷克斯洛伐克及波蘭輸美碳鋼絲繩補(bǔ)貼案”所做的判例,SCMA并無相關(guān)規(guī)定,而美國則在2005年7月就對(duì)《貿(mào)易權(quán)利執(zhí)法法案》進(jìn)行了修訂,已經(jīng)允許該國調(diào)查機(jī)關(guān)對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”國家的出口產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查,加拿大邊境服務(wù)署則早在2004年4月就對(duì)我國出口的戶外燒烤架發(fā)起了反傾銷反補(bǔ)貼合并調(diào)查,該案也成為世界范圍內(nèi)首次針對(duì)中國產(chǎn)品進(jìn)行的反補(bǔ)貼調(diào)查。

受反補(bǔ)貼影響的產(chǎn)品類型相對(duì)集中,多以資源性成品類產(chǎn)品為主。從幾起涉案產(chǎn)品的范圍來看,加拿大銅制管件反補(bǔ)貼調(diào)查涉案企業(yè)中有8家為寧波企業(yè),占涉案企業(yè)總數(shù)將近1/3,美國橡膠磁鐵反補(bǔ)貼調(diào)查涉案企業(yè)中,寧波市一家出口企業(yè)被列為強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)之一,南非不銹鋼洗滌槽反補(bǔ)貼調(diào)查也有4家寧波出口企業(yè)涉案,在涉案企業(yè)總數(shù)中占比將近一半,上述產(chǎn)品都是寧波市當(dāng)前在國際貿(mào)易格局中占據(jù)一定優(yōu)勢(shì)的勞動(dòng)密集型出口產(chǎn)品。

列入反補(bǔ)貼調(diào)查的政策類型多,涵蓋范圍廣。在反補(bǔ)貼調(diào)查問卷中,寧波市的有關(guān)政府部門和企業(yè)往往要回答包括出口實(shí)績補(bǔ)貼、地區(qū)性稅收優(yōu)惠政策、優(yōu)惠貸款、土地使用權(quán)的優(yōu)惠取得等諸多問題,這些問題往往涉及到政府的地方經(jīng)濟(jì)政策和習(xí)慣性優(yōu)惠措施。

(二)寧波企業(yè)應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查的現(xiàn)狀

寧波市的出口產(chǎn)品雖然面臨著嚴(yán)峻的反補(bǔ)貼調(diào)查形勢(shì),涉案企業(yè)也較多,但至今尚無企業(yè)應(yīng)訴。究其原因主要有兩個(gè),一方面,由于應(yīng)訴程序復(fù)雜,成本巨大,勝負(fù)未定,出口企業(yè)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查應(yīng)訴往往抱著畏難逃避、甚至以放棄目標(biāo)市場(chǎng)的態(tài)度來解決問題。另一方面,由于反補(bǔ)貼調(diào)查涉及到的是政府的補(bǔ)貼政策,企業(yè)往往認(rèn)為這是政府職責(zé)范圍內(nèi)的事,與企業(yè)無關(guān),因而對(duì)反補(bǔ)貼應(yīng)訴的參與度不夠。

寧波市系統(tǒng)性的反補(bǔ)貼調(diào)查應(yīng)對(duì)機(jī)制仍不完善。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:寧波市各界對(duì)反補(bǔ)貼問題的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足,在各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策制定中,權(quán)威性的補(bǔ)貼條款審查制度還不完善,對(duì)出口企業(yè)的直接補(bǔ)貼還比較多,易于誘發(fā)反補(bǔ)貼調(diào)查;出口產(chǎn)品反補(bǔ)貼預(yù)警機(jī)制有待建立健全,各方事前應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查的能力還亟需提高;對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的反補(bǔ)貼調(diào)查,往往會(huì)出現(xiàn)主管部門一家單位應(yīng)訴的局面,多部門聯(lián)合應(yīng)訴機(jī)制尚未建立。

寧波出口產(chǎn)品遭受反補(bǔ)貼調(diào)查的原因分析

(一)外部原因

美加等國為了遏制中國對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展而提起反補(bǔ)貼調(diào)查是寧波市出口產(chǎn)品反補(bǔ)貼問題產(chǎn)生的外部原因。2007年底,中國的對(duì)外貿(mào)易額已經(jīng)超過2.1萬億美元,并成為世界第二大貿(mào)易國,貿(mào)易順差不斷擴(kuò)大,這改變了傳統(tǒng)的國際貿(mào)易利益格局。雖然貿(mào)易形勢(shì)變化主要是由國際產(chǎn)業(yè)分工變化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所導(dǎo)致的,但發(fā)達(dá)國家為了保護(hù)自身的既得利益,往往會(huì)頻繁使用現(xiàn)有的貿(mào)易保護(hù)工具,甚至不惜修訂國內(nèi)法律,對(duì)中國的優(yōu)勢(shì)出口產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查,其中包含有一定的政治動(dòng)機(jī)。

(二)內(nèi)部原因

各級(jí)政府部門出臺(tái)的與外貿(mào)發(fā)展有關(guān)的補(bǔ)貼性政策是反補(bǔ)貼問題產(chǎn)生的內(nèi)在原因。寧波外貿(mào)事業(yè)的發(fā)展既與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)開放程度密切相關(guān),也是各種地方性外貿(mào)扶持政策聯(lián)合作用的結(jié)果。外貿(mào)事業(yè)的發(fā)展與各種補(bǔ)貼政策的使用具有明顯的正相關(guān)關(guān)系。在反補(bǔ)貼調(diào)查日漸增多的背景下,有必要重新審視這些政策。寧波市的外貿(mào)扶持政策主要分布在市本級(jí)財(cái)政和各縣(市)、區(qū)財(cái)政兩個(gè)層面,兩級(jí)財(cái)政各有側(cè)重地進(jìn)行了外貿(mào)扶持。

1.市本級(jí)外貿(mào)扶持政策中的補(bǔ)貼政策。2004-2008年,寧波市級(jí)財(cái)政直接扶持外貿(mào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策共有21類,每年采用10余項(xiàng),對(duì)外貿(mào)發(fā)展的有關(guān)方面進(jìn)行了扶持,具體內(nèi)容見表1。

2.各縣(市)區(qū)外貿(mào)發(fā)展扶持政策中的補(bǔ)貼政策。本文收集并分析了各縣(市)區(qū)出臺(tái)的2008年外經(jīng)貿(mào)扶持政策,其中存在大量的補(bǔ)貼,大體可以分為以下三類:出口實(shí)績補(bǔ)貼,在各地出臺(tái)的外貿(mào)扶持政策中,出口實(shí)績補(bǔ)貼仍然占有相當(dāng)比例;雖然不以出口實(shí)績?yōu)槟繕?biāo),但采用了“專向性”特征明顯的補(bǔ)貼;具有“專向性”的稅費(fèi)優(yōu)惠和金融支持政策。

總體而言,市本級(jí)層面的外貿(mào)扶持政策基本體現(xiàn)了外貿(mào)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的要求,禁止性補(bǔ)貼逐年減少,“專向性”補(bǔ)貼廣泛存在。在各縣(市)區(qū)政策中,出口實(shí)績補(bǔ)貼和具有“專向性”的名目繁多的補(bǔ)貼則大量存在。從寧波市各級(jí)政府部門出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)扶持政策可以看出,在當(dāng)前外貿(mào)出口增幅減緩并可能導(dǎo)致增量減少時(shí),政府有關(guān)部門重拾以往的禁止性補(bǔ)貼政策,而這些政策極易導(dǎo)致進(jìn)口國對(duì)我國進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查。

寧波出口產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查應(yīng)對(duì)策略

繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)WTO反補(bǔ)貼調(diào)查有關(guān)規(guī)則的研究。WTO規(guī)則對(duì)補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼問題作了系統(tǒng)性的規(guī)定,其中包括補(bǔ)貼的內(nèi)涵與外延、反補(bǔ)貼措施、爭端解決等。當(dāng)前,應(yīng)結(jié)合寧波市實(shí)際,收集并研究主要貿(mào)易伙伴國的反補(bǔ)貼案例,盡量明確各類補(bǔ)貼的聯(lián)系與區(qū)別,全面清楚地認(rèn)識(shí)SCMA關(guān)于“專向性”的特殊規(guī)定,透徹理解反補(bǔ)貼救濟(jì)措施等,奠定寧波市出口產(chǎn)品反補(bǔ)貼應(yīng)對(duì)工作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

全面開展經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持政策清理。鑒于寧波市各級(jí)經(jīng)濟(jì)管理部門均出臺(tái)了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)扶持政策,而且存在較多補(bǔ)貼性規(guī)定這一現(xiàn)狀,暫且不論這些補(bǔ)貼是否有違SCMA的規(guī)定,在反補(bǔ)貼形勢(shì)日益嚴(yán)峻的情況下,我們都有必要對(duì)照SCMA的相關(guān)規(guī)定,以有關(guān)國家反補(bǔ)貼調(diào)查的重點(diǎn)內(nèi)容為參照,深入開展一次地方性政策清理活動(dòng)。

不斷提高地方政府的政策制定水平。在國家層面的稅收、土地、金融等政策日益符合WTO規(guī)則的同時(shí),提高地方政府的政策制定水平就成為地方應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。今后,地方各部門出臺(tái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時(shí),均應(yīng)設(shè)定反補(bǔ)貼審查這一必經(jīng)程序,不僅要從名稱上避免使用補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等字樣,更要在政策的指導(dǎo)思想和內(nèi)容上避免使用禁止性補(bǔ)貼。對(duì)與SCMA相沖突的補(bǔ)貼政策逐步予以取消,對(duì)與SCMA不相沖突的補(bǔ)貼政策要加強(qiáng),尤其是對(duì)那些被其他成員證明行之有效的補(bǔ)貼政策更要重點(diǎn)研究,為地方所用。同時(shí),要注意轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式,從直接補(bǔ)貼向間接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變,從顯性補(bǔ)貼向隱性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。

切實(shí)增強(qiáng)反補(bǔ)貼調(diào)查應(yīng)訴能力。要提高反補(bǔ)貼應(yīng)對(duì)工作的有效性,除了開展上述的現(xiàn)行政策清理,提高政策制定水平外,還要提高各級(jí)政府部門的反補(bǔ)貼應(yīng)訴能力,重點(diǎn)是建立健全“兩個(gè)機(jī)制”,一是地方性的反補(bǔ)貼預(yù)警機(jī)制,二是反補(bǔ)貼應(yīng)訴聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這兩個(gè)機(jī)制是有機(jī)聯(lián)系密不可分的。建立健全反補(bǔ)貼預(yù)警機(jī)制是為了對(duì)貿(mào)易伙伴的反補(bǔ)貼調(diào)查動(dòng)向做出預(yù)判,進(jìn)而將其處理在萌芽狀態(tài),以增強(qiáng)反補(bǔ)貼應(yīng)對(duì)工作的主動(dòng)性。建立健全反補(bǔ)貼應(yīng)訴聯(lián)動(dòng)機(jī)制,就是在貿(mào)易伙伴提起反補(bǔ)貼調(diào)查后,為了提高應(yīng)對(duì)工作的有效性,增加獲勝把握而建立的。一方面,要完善政府部門間的應(yīng)訴聯(lián)動(dòng)機(jī)制,提高政府部門的反補(bǔ)貼綜合應(yīng)對(duì)能力。另一方面,要加強(qiáng)政府部門與出口企業(yè)間的聯(lián)動(dòng)。盡管反補(bǔ)貼調(diào)查針對(duì)的是政府的補(bǔ)貼行為,但企業(yè)是應(yīng)訴失敗后最大的利益受損者,所以要充分調(diào)動(dòng)企業(yè)配合應(yīng)訴的積極性,在地方上營造良好的反補(bǔ)貼應(yīng)對(duì)氛圍。

結(jié)論

反補(bǔ)貼調(diào)查案件日益增多,受其影響的貨物出口額不斷擴(kuò)大,這已成為中國出口產(chǎn)品面臨的主要問題之一。寧波的出口產(chǎn)品也面臨同樣的形勢(shì),涉案產(chǎn)品類型比較集中,被調(diào)查的政策涵蓋范圍很廣。地方反補(bǔ)貼問題產(chǎn)生的原因很多,既有國際貿(mào)易發(fā)展客觀規(guī)律方面的原因,也有WTO相關(guān)制度方面的原因,還有中國對(duì)外貿(mào)易額快速增長方面的原因,更有地方性外貿(mào)扶持政策自身的原因?；诖?我們應(yīng)該繼續(xù)深入研究WTO反補(bǔ)貼調(diào)查規(guī)則,全面清理地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持政策,不斷提高地方政府的政策制定水平,切實(shí)增強(qiáng)反補(bǔ)貼調(diào)查應(yīng)訴能力,建立健全反補(bǔ)貼應(yīng)訴預(yù)警機(jī)制和應(yīng)訴聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

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