論檢察權(quán)的獨(dú)立行使

隋衛(wèi)東　李祥金

[摘要]就檢察權(quán)的性質(zhì)而言，它既不是司法權(quán)，也不是行政權(quán)，更不能為監(jiān)督權(quán)所涵蓋，而是有其獨(dú)特的性質(zhì)。檢察權(quán)具有獨(dú)立性，有其自身的運(yùn)行機(jī)制和特點(diǎn)。檢察權(quán)的獨(dú)立行使對于司法公正的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。為保證實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的獨(dú)立行使，在刑事政策上需要采取相應(yīng)的措施。

[關(guān)鍵詞]和諧社會司法公正檢察權(quán)刑事政策

就司法活動而言，司法活動有相互連接的四個(gè)階段：偵查、起訴、審判和執(zhí)行，與此相對應(yīng)有四種權(quán)力：偵查權(quán)、起訴權(quán)、審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)。其中，起訴權(quán)是檢察權(quán)的組成部分。在整個(gè)司法活動中，檢察權(quán)向前可以及于偵查，向后可以及于審判和執(zhí)行。因此，檢察權(quán)的正確定位和行使對于司法公正的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

檢察權(quán)的獨(dú)立屬性

檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)具體職權(quán)統(tǒng)稱為檢察權(quán)。關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)，主要有四種觀點(diǎn)：檢察權(quán)是行政權(quán)；檢察權(quán)是司法權(quán)；檢察權(quán)具有司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性；檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)。其實(shí)，這四種觀點(diǎn)皆不能成立，檢察權(quán)不依賴于它種權(quán)力而存在，具有獨(dú)立屬性。

第一，檢察權(quán)不是行政權(quán)。檢察權(quán)與行政權(quán)一樣都由全國人民代表大會大及其常務(wù)委員會授予，但是行政權(quán)是由中央人民政府和地方各級人民政府以發(fā)布行政命令的方式行使的，這與檢察權(quán)有著根本的區(qū)別。行政權(quán)對當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利進(jìn)行處斷，這種處斷行為一經(jīng)產(chǎn)生，就會發(fā)生實(shí)體意義的效力；而檢察權(quán)不具有這一特性，檢察權(quán)體現(xiàn)出鮮明的程序性，檢察權(quán)的實(shí)施行為不能產(chǎn)生實(shí)體意義上的權(quán)利。行政權(quán)的行使本質(zhì)上追求的就是一種社會事務(wù)實(shí)體上的管理效益，而檢察權(quán)維護(hù)的是一種法定程序，追求和強(qiáng)調(diào)的是程序的合法性，在某種程度上堅(jiān)持程序高于實(shí)體，體現(xiàn)程序正義。

第二，檢察權(quán)不是司法權(quán)。司法權(quán)具有六種屬性：被動性、程序性、獨(dú)立性、中立性、審查性和終極性。相比而言，檢察機(jī)關(guān)不是被動的，檢察權(quán)的本質(zhì)特征就是依法代表國家保護(hù)國家、集體和公民重大權(quán)益不受侵害，維護(hù)社會公共秩序和法制的統(tǒng)一，因而它要證明犯罪；檢察機(jī)關(guān)不是獨(dú)立的，因?yàn)樗茈p重領(lǐng)導(dǎo)；檢察機(jī)關(guān)不是中立的，因?yàn)樗韲易吩V犯罪；檢察機(jī)關(guān)不是案件的終結(jié)者，只有法院的裁決才是終結(jié)者。因而，檢察機(jī)關(guān)所行使的檢察權(quán)顯然不是司法權(quán)。

第三，檢察權(quán)也不僅僅是法律監(jiān)督權(quán)。我們不否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)享有一定的法律監(jiān)督權(quán)，但這僅僅是檢察監(jiān)督，而不能涵蓋法律監(jiān)督。因?yàn)槲覈鴳椃鞔_規(guī)定，法律監(jiān)督權(quán)由全國人民代表大會和地方人民代表大會行使。全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。“法律監(jiān)督權(quán)”內(nèi)涵大于現(xiàn)有的“檢察監(jiān)督權(quán)”的內(nèi)涵，兩項(xiàng)權(quán)能相互交叉、部分重合。司法實(shí)踐中，檢察權(quán)運(yùn)用多限于司法領(lǐng)域，對國家法律行為和行政管理領(lǐng)域很少介入，其職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于法律監(jiān)督權(quán)的范圍。檢察權(quán)實(shí)際上是一種由法律授權(quán)產(chǎn)生的制衡、制約權(quán)，與其他國家司法機(jī)關(guān)形成的是一種權(quán)力的制衡關(guān)系，而不是監(jiān)督關(guān)系。因此，將檢察權(quán)僅僅界定為法律監(jiān)督權(quán)不合適。

檢察權(quán)的獨(dú)立性具體表現(xiàn)在其外在的獨(dú)立性和內(nèi)在的獨(dú)立性上。在現(xiàn)代法治社會，任何一項(xiàng)權(quán)力或權(quán)利的配置都必須具有內(nèi)在的正當(dāng)性和外在的合理性。所謂內(nèi)在的正當(dāng)性主要表現(xiàn)在是否符合程序正義的基本要求；其外在的合理性則表現(xiàn)為能否保障實(shí)體法的公正實(shí)現(xiàn)。兩者的和諧統(tǒng)一，是評價(jià)訴訟程序授權(quán)性立法的一個(gè)基本的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。檢察權(quán)外在的獨(dú)立性，要求檢察機(jī)關(guān)及其檢察官辦理案件時(shí)只服從法律，不受其他國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉，即檢察權(quán)的行使相對于社會中的其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人而言是獨(dú)立的，而且這種獨(dú)立性是由法律所規(guī)定的。因此，就要從法律及其制度上健全和完善保證檢察權(quán)獨(dú)立行使的一種機(jī)制，確保法律的公正實(shí)施。檢察權(quán)內(nèi)在的獨(dú)立性，要求各級檢察機(jī)關(guān)的檢察官在辦理具體案件時(shí)也要有相對的獨(dú)立性，實(shí)行主訴檢察官制度，實(shí)行辦案檢察官個(gè)人負(fù)責(zé)制。檢察權(quán)的獨(dú)立性最主要的是保證檢察權(quán)要有外在的獨(dú)立性，保證其相對于其他國家機(jī)關(guān)和在辦理案件過程中的相對獨(dú)立性。

檢察權(quán)獨(dú)立行使有利于司法公正的實(shí)現(xiàn)

檢察權(quán)獨(dú)立行使有其基本特點(diǎn)：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下的依法獨(dú)立原則；二是法定性，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)是以國家根本大法的形式確立下來的；三是相對性，檢察權(quán)獨(dú)立行使必須符合憲法和法律的具體規(guī)定，不能逾越；四是權(quán)威性，檢察權(quán)獨(dú)立行使是由憲法、法律確認(rèn)和保護(hù)的，任何損害檢察權(quán)權(quán)威的行為，也是破壞法律權(quán)威的行為。

目前，司法不公、司法腐敗已經(jīng)成為社會的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問胚。影響司法公正的最重要因素是司法腐敗。今天，司法腐敗在我國已經(jīng)不是一種個(gè)別現(xiàn)象而已成為一種制度性的現(xiàn)實(shí)。如何解決?需要在理論和實(shí)踐上做出探索和努力。司法公正就是司法機(jī)關(guān)的各項(xiàng)制度、具體的司法行為及其結(jié)果所產(chǎn)生的社會效果和社會評價(jià)最大限度地體現(xiàn)了公眾利益和社會利益，是全面、科學(xué)、制度化的，而非片面、個(gè)別、人為化的。司法公正所包含的司法制度公正、司法行為公正和司法結(jié)果公正三個(gè)方面是相互聯(lián)系、相互作用的。司法制度公正是司法行為公正和司法結(jié)果公正的前提和保障，司法行為和司法結(jié)果公正是司法制度公正的必然結(jié)果。司法制度公正的一個(gè)重要和根本的方面就是司法權(quán)力的獨(dú)立行使，它是司法制度公正乃至司法公正的基礎(chǔ)條件，可以說是司法公正的基石。所以，司法權(quán)力的獨(dú)立行使是司法公正的必然要求。但是，司法獨(dú)立如果不能建立在有效的制約機(jī)制上，可能會導(dǎo)致專權(quán)或恣意。因此，從法律和制度上保證檢察權(quán)的獨(dú)立行使是防止專權(quán)和恣意、實(shí)現(xiàn)司法公正的前提和基礎(chǔ)。

檢察權(quán)獨(dú)立行使的障礙及對策

我國憲法和人民檢察院組織法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是唯一行使檢察權(quán)的專門機(jī)關(guān)。就檢察權(quán)的配置來看，刑事公訴權(quán)是檢察權(quán)的主要內(nèi)容，刑事司法監(jiān)督權(quán)是我國當(dāng)代檢察權(quán)的重要內(nèi)容，而司法解釋工作和非訴案件的檢察監(jiān)督是我國當(dāng)代檢察權(quán)的有機(jī)組成部分。應(yīng)該說，檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的配置基本上適應(yīng)我國現(xiàn)有的政治法律建設(shè)需要，也基本上反映了當(dāng)代世界各國尤其是現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家，以民主、文明和法治為標(biāo)志的現(xiàn)代國家檢察制度的改革趨勢。但是，還存在著一些很不完善的地方：立法上對檢察權(quán)的定位和配置缺乏必要的法理基礎(chǔ)；法律、法規(guī)對現(xiàn)有檢察權(quán)的配置闡述零散、不規(guī)范，即使有規(guī)定，也非?；\統(tǒng)，缺乏可操作性；對獨(dú)立行使國家檢察權(quán)缺乏起碼的法律保障，檢察權(quán)某些權(quán)項(xiàng)的法律效力不明顯，硬性規(guī)定不夠，沒有營造出良性法治環(huán)境，獨(dú)立行使檢察權(quán)受到其他國家權(quán)力配置上的法律制約，現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)采取相應(yīng)的對策：

第一，制定有關(guān)監(jiān)督方面的法律、法規(guī)。對糾正權(quán)的立法，刑訴法有較明確的規(guī)定，但問題的關(guān)鍵在于對監(jiān)督實(shí)踐中表現(xiàn)相當(dāng)突出的“糾正不理”問題，沒有給出明確

規(guī)定及解決辦法。沒有強(qiáng)有力的糾正措施是實(shí)踐中糾正效果不佳、法律監(jiān)督權(quán)威性差、監(jiān)督措施不力的重要原因。因此，應(yīng)盡快制定有關(guān)監(jiān)督的法律、法規(guī)，從法律和制度上確保檢察機(jī)關(guān)有單方面糾正的權(quán)力、直接執(zhí)行督促的權(quán)力和自行立案偵察的權(quán)力等，從而保障檢察權(quán)的獨(dú)立行使具有可操作性。

第二，實(shí)行檢察一體化。檢察一體化原則是現(xiàn)代法治國家通行的檢察機(jī)關(guān)司法活動原則，當(dāng)前各國紛紛運(yùn)用國家立法，制定專門法保護(hù)檢察官的合法利益，促進(jìn)“檢察一體化”。這是指檢察官在執(zhí)法活動中，在法律意義上，被視為同一的資格主體，產(chǎn)生的檢察行為被視為具有整體性的行為。我們應(yīng)當(dāng)依法確定檢察機(jī)關(guān)的檢察一體化原則，實(shí)行上級領(lǐng)導(dǎo)下級、檢察長負(fù)責(zé)的工作制度。在具體行使檢察官職權(quán)時(shí)，檢察官作為一個(gè)職業(yè)主體獨(dú)立行使檢察權(quán)。進(jìn)一步完善和明確憲法規(guī)定的“任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、個(gè)人不得干涉檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)”的原則；進(jìn)一步用法律形式明確執(zhí)政黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)國家事務(wù)的形式，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治的基本要求，最大限度地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)獨(dú)立。

第三，改革檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政管理制度和人事管理制度。為了保證檢察機(jī)關(guān)及其檢察官財(cái)政權(quán)和人事權(quán)的獨(dú)立性，最好在財(cái)政和人事方面實(shí)行從中央到地方的垂直領(lǐng)導(dǎo)，使其不受所在地方行政機(jī)關(guān)的制約。建立檢察系統(tǒng)內(nèi)部黨的組織上的垂直領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)縱向關(guān)系，減少地方影響。對檢察干部管理體制和財(cái)政供應(yīng)體制實(shí)行以系統(tǒng)為主，職務(wù)任免一律由上一級主管部門決定，所需經(jīng)費(fèi)和裝備也由中央國庫直接管理開支，使檢察權(quán)較少受制于地方，將憲法和法律所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系實(shí)質(zhì)化。黨的各級組織對檢察工作主要是方針性、政策性的領(lǐng)導(dǎo)，不干涉檢察機(jī)關(guān)及其檢察官對具體案件的辦理，檢察官辦案只服從法律。

第四，加強(qiáng)宏觀監(jiān)督，實(shí)行分類管理。各級人大應(yīng)加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)及其檢察官一般性的、宏觀上的監(jiān)督，加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法效果和辦案結(jié)果的監(jiān)督，而不能監(jiān)督甚至干涉檢察機(jī)關(guān)具體的辦案過程。同時(shí)，檢察官不同于行政官員，必須是受過專門的法學(xué)教育、精通法律的專業(yè)人員。因此，建立司法人員與行政工作人員的分離制度，從工作內(nèi)容上、經(jīng)濟(jì)待遇上對工作人員實(shí)行分類管理，對于檢察權(quán)獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)很有必要。(作者單位：山東建筑大學(xué)法政學(xué)院)

注釋

①譚世貴：《中國司法改革研究》，北京：法律出版社，2000年，第310頁。

②張培田：“檢察制度本源芻議”，劉立憲：《檢察論叢》(第二卷)，第416頁。