“大部制”背景下的工商行政管理職能

陳季修

[摘要]如何重新認識工商行政管理這一社會主義市場經(jīng)濟體制框架內(nèi)獨具特色的政府管理活動，對其在“大部制”調(diào)整的框架內(nèi)進行科學的再定位，不僅影響工商行政管理自身的發(fā)展，而且也關(guān)系到我國行政體制改革深化過程中政府職能分工的科學界定問題。

[關(guān)鍵詞]大部制政府職能工商行政管理

對于市場經(jīng)濟發(fā)展還不成熟的我國市場環(huán)境而言，工商行政管理的職能作用一直在發(fā)揮著重要影響。這種影響一方面體現(xiàn)了國家維護社會經(jīng)濟運行秩序的一般性要求，又體現(xiàn)了社會轉(zhuǎn)型期特殊的時代要求。但是，在經(jīng)過30年改革開放，社會經(jīng)濟環(huán)境已發(fā)生重大歷史變革的情況下，工商行政管理部門如果仍然固守原來的職能模式，勢必會在市場經(jīng)濟不斷深入發(fā)展的今天處于不利境地。特別是在“大部門體制”成為政府體制改革不可逆轉(zhuǎn)趨勢的今天，重新研究工商行政管理的職能定位，使其通過職能再造有機地融入行政體制改革的新體系中，是擺在我國工商行政管理理論研究者們面前的首要任務。

工商行政管理職能成就

為適應改革開放的需要，1978年重建后的工商行政管理，其職能主要體現(xiàn)在維護市場運行秩序。應該說，30年來的工商行政管理工作對這一歷史任務的完成是不辱使命的。其具體表現(xiàn)如下：

市場準入秩序保障。在市場經(jīng)濟制度下，市場主體的產(chǎn)生是市場經(jīng)濟活動起始點，沒有市場主體便不會有市場經(jīng)濟活動。但要成為市場主體必須首先達到符合這一角色要求的社會要求。由此說明，市場準入秩序的保障是維護市場運行秩序的首要條件，其作用發(fā)揮的關(guān)鍵在于對進入或存于市場的市場主體進行資格與能力條件把關(guān)的控制。工商行政管理活動通過維護國家所設立的市場準入秩序，一方面可以解決進入市場從事經(jīng)營活動的市場成員的資格能力是否符合其經(jīng)營內(nèi)容和明確其應承擔何種經(jīng)營責任的問題；另一方面也可以依據(jù)市場準入秩序的規(guī)則在管理過程中通過行政手段影響整體市場秩序的監(jiān)督和控制。不言而喻，正是由于工商行政管理所進行的對市場主體市場準入資格質(zhì)量的初始把關(guān)，才使我國剛剛建立的市場經(jīng)濟體制得以穩(wěn)定發(fā)展。

市場交易秩序監(jiān)控。作為經(jīng)常性、數(shù)量多和大規(guī)模的市場交易，由于其交易各方信息掌控不對稱的原因不能自發(fā)地進行和完成，需要一種相對公平和公正的規(guī)則予以監(jiān)督和控制。但是，由于交易各方存在著各自利益上此消彼長的對立關(guān)系，市場交易秩序規(guī)則制定和維護的職責卻不能由進行交易的主體承擔，因此必須通過社會委托的方式由具有利益超脫角色的國家機關(guān)予以承擔。在我國，工商行政管理即是執(zhí)行這一秩序監(jiān)管的職能機關(guān)。為保證市場主體在其經(jīng)營活動中面對消費者和經(jīng)營伙伴所進行的交易活動是遵守誠信、公平、客觀原則而展開的，工商行政管理部門多年來不斷通過合同行政監(jiān)管，流通領(lǐng)域商品質(zhì)量和流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)查，電子商務活動監(jiān)控，違法直銷與傳銷案件查處，經(jīng)紀人、經(jīng)紀機構(gòu)及經(jīng)紀活動監(jiān)管，商標、廣告活動的監(jiān)管，服務領(lǐng)域消費維權(quán)工作的組織，假冒偽劣商品的處罰和健康網(wǎng)絡體系建設等行政執(zhí)法活動，在建立和維護我國市場的公平交易環(huán)境方面起到了至關(guān)重要的影響。

市場競爭秩序維護。由于現(xiàn)實市場中存在著信息不對稱、轉(zhuǎn)嫁風險和成本的機會，以及各種各樣的道德風險，所以競爭總會“自然地”產(chǎn)生種種不公平現(xiàn)象。我國在市場體制建立以后，為克服市場自發(fā)產(chǎn)生的競爭無序狀態(tài)和由于過去長期實行計劃經(jīng)濟所形成的壟斷慣性，工商行政管理部門一直在維護市場競爭秩序的過程中承擔著主要角色。1993年施行的《中華人民共和國反不正當競爭法》中明確規(guī)定工商行政管理機關(guān)是對不正當競爭行為進行監(jiān)督管理的最主要機關(guān)；2008年7月國務院批準所屬各部門“三定”方案又將工商行政管理局確定為我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的重要成員之一。為了完成國家與社會賦予的神圣使命，全國各地的工商行政管理部門通過長期從事的市場監(jiān)管工作，在查處偽劣假冒商品、商標侵權(quán)、虛假廣告宣傳、競爭對手商業(yè)秘密侵犯、商業(yè)賄賂、競爭限制、不正當銷售、商業(yè)詆毀、網(wǎng)絡不正當競爭等案件方面取得了令人矚目的成就。事實證明，我國市場經(jīng)濟體制建立以來，工商行政管理通過自身的活動為我國市場競爭秩序的維護做出了巨大貢獻。工商行政管理職能問題

在經(jīng)過30年的改革周期之后，圍繞社會經(jīng)濟資源配置的市場體制已基本建立并日趨完善，從而使上層建筑領(lǐng)域政府自身的改革被緊迫性地提到議事日程上來。而“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”改革思路的提出正是滿足這一客觀需要的集中體現(xiàn)。面對這一形勢，工商行政管理原有的職能定位，由于其從計劃體制直接“嫁接”而導致的種種問題便逐漸顯露出來。

職能模式的設置過于集權(quán)。工商行政管理目前的職能定位帶有濃重的計劃體制色彩，這種管理職能模式對于我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡轉(zhuǎn)型階段，避免出現(xiàn)較大混亂的確是非常必要和有效的。但當市場經(jīng)濟體制已基本建立，市場主體和市場行為日益多元復雜化，甚至具有很高的專業(yè)性的情況下，工商行政管理部門如果還堅持這種全能式的集權(quán)管理模式，就不得不因其自身有限的執(zhí)法力量、傳統(tǒng)的監(jiān)測手段和非專業(yè)性監(jiān)管隊伍等因素而面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。由于未能實現(xiàn)自身從“無限政府職能”向“有限政府職能”的轉(zhuǎn)化，工商行政管理部門已經(jīng)很難認清自己在新形勢下的工作重點，依舊在四面出擊地盲目應付瑣碎而龐雜的管理工作。這樣做的結(jié)果不僅削弱了工商行政管理執(zhí)法活動的效果，而且也對其在市場經(jīng)濟運行監(jiān)控領(lǐng)域中角色地位的確立和權(quán)威力度的形成產(chǎn)生了消極的影響。

職能方式的運用過于陳舊。多年來，工商行政管理在管制型政府管理理念的影響下一直習慣于單純“守夜人”的角色，利用行政手段對市場經(jīng)營主體的微觀經(jīng)濟行為實施管制型的行政審批管理和行政監(jiān)督管理。但是由于加入世貿(mào)組織后我國經(jīng)濟日益融入世界經(jīng)濟體系這一因素的催化，使政府行為方式理念的更新變得刻不容緩。原有職能方式的沿用與當今大部體制思路下通過行政體制改革盡快建立服務型政府的發(fā)展方向存在著明顯的沖突。因此，在國內(nèi)經(jīng)濟自由化和全球經(jīng)濟一體化進程不斷加劇而促使上層建筑領(lǐng)域改革也必須不斷向前推進的新形勢下，工商行政管理如不盡快摒棄管制型的管理理念取而代之于公共管理理念作為指導，強化自身公共服務的職能方式，就很可能由于管理方式的落伍而被淘汰出局。

職能目標的實現(xiàn)力不從心。雖然重建后的工商行政管理一直將社會主義統(tǒng)一大市場的監(jiān)管作為自己職能定位的終極目標，但這一目標的實現(xiàn)卻由于其自身條件的先天不足而感到力不從心。對于我國日趨成熟的市場形態(tài)體系中諸多蓬勃發(fā)展的市場因子，如金融證券市場、產(chǎn)權(quán)市場、勞動力市場、技術(shù)市場、信息市場、房地產(chǎn)市場等，工商行政管理部門缺乏必要的監(jiān)管條件。如法律支持、執(zhí)法手段、專業(yè)資質(zhì)等新興的市場形態(tài)將會在經(jīng)濟生活中發(fā)揮關(guān)鍵性的作用，但目前側(cè)重于監(jiān)管流通領(lǐng)域商

品市場等傳統(tǒng)市場形態(tài)的工商行政管理部門的長遠發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。

職能履行的效果受到制約。由于歷史原因，我國作為主要負責市場運行監(jiān)管的工商行政管理部門，其職能履行的效果很容易受到其他政府部門活動的制約：如技監(jiān)部門負責假售假冒偽劣商品生產(chǎn)行為的監(jiān)管，安監(jiān)部門負責市場主體生產(chǎn)安全的監(jiān)管，消防部門對市場主體消防安全的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責衛(wèi)生安全的監(jiān)管，公安部門負責涉及社會治安性質(zhì)的市場違法行為的監(jiān)管，文化、新聞出版部門對文化市場的管理，海關(guān)部門負責走私販私行為的管理，煙草部門負責煙草市場的監(jiān)管等等。由此狀態(tài)所導致的結(jié)果通過“木桶原理”可知：在這樣的分工體系條件下，如果有哪一個部門的工作沒有到位就會影響整個市場監(jiān)管的總體水平。以此不僅對工商行政管理主要職能的履職效果產(chǎn)生不利影響，而且還會使其社會形象受到嚴重的傷害。

職能職責的分配缺乏合力。出于同樣的非系統(tǒng)化狀態(tài)影響，工商行政管理內(nèi)部的職能任務分工也存在著缺乏合力的現(xiàn)實困境。比如每一局部機構(gòu)的職責設置都有其合理性，但由這些均具有局部合理性職責機構(gòu)所形成的部門整體，卻很難發(fā)揮出系統(tǒng)合力的效能；作為改革開放第一周期階段為大力促進非公經(jīng)濟發(fā)展、盡快建立符合市場經(jīng)濟原則的多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)而設立的個體私營經(jīng)濟監(jiān)督管理機構(gòu)和外商投資企業(yè)注冊機構(gòu)，還未隨我國經(jīng)濟體制的制度變遷而與時俱進地融進一個統(tǒng)一的針對市場主體進行資格審定的機構(gòu)中去，從而不可避免地造成同類職能職責被分解的弊端；國家工商行政管理總局的機構(gòu)設置，由于企業(yè)注冊局、外商投資企業(yè)注冊局、個體私營經(jīng)濟管理司的業(yè)務與廣告監(jiān)督管理司對廣告公司、市場規(guī)范管理司對經(jīng)紀人的管理都存在著交叉，有時為了竭力避免交叉就又會使監(jiān)管的管理工作處于進退兩難的境地而難以對一個問題或案件負責到底。工商行政管理職能再造

正如歐肯所言“能夠把經(jīng)濟控制機制的各個部分連接起來，而不是使之割裂”。即從事活動的市場監(jiān)督管理必須在自身的主體分工、資格條件和行為能力方面與其監(jiān)管客體自然狀態(tài)下的各種表現(xiàn)形成相互統(tǒng)一的作用機制，而不是將監(jiān)管客體人為地進行分割，再交由不同部門予以施加影響。所以，工商行政管理部門要想適應大部制體制改革的趨勢要求，就必須對自身的資源做出徹底而充地調(diào)整，在整合中強化、在發(fā)展中再造，使之具備進入新的體系的條件。工商行政管理職能重組再造的理念應堅持兩個基點：第一，其對市場經(jīng)濟運行實施監(jiān)控的基本職能只能在調(diào)整中獲得發(fā)展而不能被削弱；第二，實施市場運行監(jiān)控并非總要采取管制型自上而下和直接針對違規(guī)現(xiàn)象施加作用的方式。前者是使工商行政管理在發(fā)展中保證自身職能生存所堅持的職能本質(zhì)，后者則是使這一職能更富生命力而進行的職能形式再造。

整合職能職責結(jié)構(gòu)。

第一，職能整合的總體方針是使工商行政管理原有的單純從外部對市場運行監(jiān)督控制的職能重點和分工體系，調(diào)整到一方面保持必要的監(jiān)控壓力，另一方面又能結(jié)合我國市場經(jīng)濟發(fā)展對市場監(jiān)管所提的趨勢要求變?nèi)転閷Ｄ堋⒆儽O(jiān)管為服務、變治標為治本、變單純監(jiān)管為引導規(guī)范的有機化的職能態(tài)勢。

第二，職能橫向整合的思路為通過一定的過渡形式將隨形勢變化而完成歷史使命的原有職能職責弱化；采取相應措施將應強化但處于分散狀態(tài)的同類職能職責進行合并交由不同的機構(gòu)統(tǒng)一負責；建立新機構(gòu)負責具有發(fā)展前途同時也已具備資源條件但仍未完全發(fā)揮作用的職能職責。

第三，職能縱向整合的思路為在考慮我國社會急劇變革中各地區(qū)發(fā)展不平衡狀態(tài)下各地區(qū)發(fā)展過程中所面臨的基本情況及特殊情況，結(jié)合職能橫向整合的思路和不同層級管理主體自身的軟硬件條件，重新界定各級監(jiān)管機關(guān)的職能任務，將自身總的職能定位與具體的職能任務安排有機地統(tǒng)一起來。

第四，職能調(diào)整的過程思路為有步驟、有重點、有措施地進行職能重點轉(zhuǎn)移，在監(jiān)管職能方位整合的層面上做好超越現(xiàn)實職能機關(guān)活動范圍的條件準備，變被動監(jiān)管為主動規(guī)范和引導，從而加速完成工商行政管理職能作為的從自為到自在的轉(zhuǎn)變。

總之，新的職能職責結(jié)構(gòu)應能克服履行監(jiān)管執(zhí)法職能存在的從全局、宏觀、戰(zhàn)略高度發(fā)揮作用不夠和監(jiān)管缺位、錯位、有機化差的不足。

強化優(yōu)勢職能職責。根據(jù)職能性質(zhì)和圍繞這一性質(zhì)所取得的職能成就，工商行政管理強化自身優(yōu)勢的職能職責必須體現(xiàn)在維護市場運行秩序這一基點上。就目前和將來形勢發(fā)展的需要，其職能職責強化的重點應落實在上述基點范圍內(nèi)的市場交易秩序監(jiān)控和市場競爭秩序維護兩個方面。為此，工商行政管理部門應采取有力措施切實在以下幾個方面做出調(diào)整：

首先，對原有的相關(guān)職能職責進行更加合理的權(quán)限劃定和組織建設，使之在機構(gòu)設置、人員配備、職責分工、工作流程和執(zhí)法成本方面達到有機的統(tǒng)一，從而為上述職能職責的強化做組織準備。

其次，盡快對有關(guān)市場主體的外部市場行為做出全面的規(guī)范立法，制定科學、完整的市場行為規(guī)范體系，從而為上述職能職責的強化提供權(quán)威條件。第三，從根本上改變工商行政管理的職能手段還停留在較為落后水平而在執(zhí)法過程中出現(xiàn)心有余而力不足的尷尬局面，從而為上述職能職責的強化提供技術(shù)條件。

發(fā)展?jié)摿β毮苈氊?。工商行政管理由于其特有的工作性質(zhì)，在長期的管理活動中形成了很多還未能完全發(fā)揮作用的管理資源。因此，重視、挖掘乃至提升以下這些潛力職能職責能從更加長遠和更加基礎的層面上為其職能主體職責的落實提供保障。第一，建立市場主體信用評價體系。建立、維持和發(fā)展信用關(guān)系，是保護社會經(jīng)濟秩序的重要前提。針對這一客觀需要，工商行政管理部門完全可以憑借自身從事市場準入管理所掌握的大量原生性信用信息、年檢過程中出現(xiàn)的再生性信用信息以及執(zhí)法監(jiān)管中產(chǎn)生的發(fā)生性信用信息建立覆蓋全國的市場主體信用評價體系，以為我國市場經(jīng)濟運行納入更加健康的軌道鋪平道路。

第二，通過發(fā)揮發(fā)展行業(yè)協(xié)會進行市場培育。成熟的市場體系不僅包括完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而且需要擁有自覺有效的自律機制。甚至可以這樣說，行業(yè)自律對規(guī)范市場經(jīng)濟秩序具有行政管理不可替代的作用。因此，工商行政管理部門如能利用自身的優(yōu)勢和地位，為行業(yè)協(xié)會的發(fā)展創(chuàng)造必要的條件和發(fā)展的空間，無疑是其實現(xiàn)從治標到治本重大職能戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移的英名決策。

第三，大力開展工商行政管理部門所擅長的信息服務、商標服務、維權(quán)服務、合同服務等市場服務活動。新公共管理理論認為，公共需要是政府及其部門存在的原因，政府及其部門的職責和功能就是為了滿足社會公共需要。工商行政管理部門作為政府的重要職能部門，應該也只能是為市場主體和全體社會服務的市場服務提供者。它只有通過提供一種著眼于、并努力滿足于公共需求的市場服務，更好地回應市場主體微觀、中觀和宏觀的公共需求，才能證明自己存在的價值和合法性。

面對我國針對政府機關(guān)進行的大部制體制改革，我們堅信，工商行政管理一定會在機會和挑戰(zhàn)的考驗中獲得全新的發(fā)展。(作者為首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市學院常務副院長、教授)

注釋

①國務院部門“三定”方案主要是對國務院部門主要職責、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱，是國務院的規(guī)范性文件，是各部門履行職能的重要依據(jù)。

②中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會報告。

③梁小民：《弗萊堡學派》，湖北：武漢出版社，第134頁。