公共項目三維立體績效評估指標體系的構(gòu)建

卓　萍

摘 要:公共項目績效評估指標體系是一個具有特定結(jié)構(gòu)與功能的復(fù)雜系統(tǒng),為了避免該指標體系設(shè)計陷入主觀隨意、過于復(fù)雜的局面,我們可以以公共項目樣本屬性、項目利益相關(guān)人等重要因素為切入點,來構(gòu)建“績效維度-利益相關(guān)者-樣本屬性”三維立體的績效評估指標體系。通過探討構(gòu)建公共項目三維立體績效評估指標體系的緣由,解析績效維度、利益相關(guān)者及樣本屬性內(nèi)涵,指出該指標體系是現(xiàn)代思維、理性思維、哲學(xué)思維的綜合演繹,且在眾多設(shè)計開發(fā)思路的理論基礎(chǔ)中存在共性因子,特別是以當前最具有代表性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、社會公益性項目作為研究對象,構(gòu)建出具體的三維立體的績效評估指標體系,使公共項目三維立體績效評估指標體系具有一定的實證價值。

關(guān)鍵詞:公共項目;三維立體;指標體系

中圖分類號:D523 文獻標識碼:A 文章編號:1008-7168(2009)05-0056-07

項目管理績效評估指標是一個復(fù)雜的多維度體系,而公共項目由于其公共品性質(zhì),利益相關(guān)者眾多,具有多元目標和價值,其績效評估指標體系要比私人項目復(fù)雜,這就增加了公共項目管理績效評估的復(fù)雜性[1]。具體到公共項目績效評估指標的制定及體系的構(gòu)建,雖然已有一些頗具成熟的開發(fā)“工具”,但是具體到某一項公共項目之時,該如何從眾多的指標體系開發(fā)思路“工具箱”中找出最適合的一項或幾項開發(fā)思路,以避免指標體系設(shè)計陷入主觀隨意、過于復(fù)雜的局面。為此,本文以公共項目樣本屬性、項目利益相關(guān)人等重要因素為切入點,來構(gòu)建“績效維度-利益相關(guān)者-樣本屬性”三維立體的績效評估指標體系。

一、構(gòu)建公共項目三維立體績效評估指標體系的緣由

公共項目績效評估指標體系是一個具有特定結(jié)構(gòu)與功能的復(fù)雜系統(tǒng),設(shè)計科學(xué)合理的公共項目績效評估指標體系,必須注意以下幾點:

(一)構(gòu)建公共項目績效評估體系必須考慮公共項目本身的基本評估維度。從公共項目績效本身來說,公共項目的結(jié)果來源于項目諸多階段性產(chǎn)出和項目成本,表現(xiàn)為公共項目的綜合效應(yīng),依托于公共項目的內(nèi)部管理。但是,我們僅考慮公共項目績效自身的幾個內(nèi)部評估維度還不行,設(shè)計科學(xué)合理的公共項目績效評估指標體系還必須滿足項目指標的可比性,使單一項目的績效評估效用及結(jié)果置身于同類型或同一項目實施主體的項目視域之中,以體現(xiàn)項目績效評估的戰(zhàn)略發(fā)展特質(zhì)。從項目管理理論的角度理解公共項目,其是為了促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、提供公共服務(wù),著眼于創(chuàng)造社會效益的一次性活動,具有獨特性、創(chuàng)新性和一次性等特點。也正是基于公共項目所持目的不同,使其可以劃分為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、公共衛(wèi)生項目、教育項目、文化項目、體育項目等眾多類型,各類型中又因為具體任務(wù)的不同,表現(xiàn)為更為細化單一的項目。而從制度經(jīng)濟學(xué)的角度理解公共項目,其是公共部門的一種制度安排,在這個框架下,項目主要是利益相關(guān)者通過責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的制度安排來決定一個完整的交易或相關(guān)的交易。

由此可見,公共項目績效評估與政府部門績效評估相比,最為突出的特點在于其較為清晰明了的項目目標、專項資金運作、項目實施主體的跨部門性及外部委托代理性。而對于實際運行的公共項目來說,要考慮到不同公共項目評估取向的差別,如公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的最為明確的目標就是完成工程建設(shè),其產(chǎn)出及效應(yīng)具有直觀性;而作為社會干預(yù)性的公益項目,如社區(qū)兒童心理輔導(dǎo)項目,其價值在于干預(yù)對象行為程度的改變,其結(jié)果效應(yīng)需要長時期的跟蹤檢驗與測量。因而,針對同樣是運作資金、強調(diào)特定目的的公共項目來說,很難設(shè)計出一套具有普適性意義的指標體系。為此,在設(shè)計績效評估指標體系時,應(yīng)依循項目特點構(gòu)建設(shè)計思路,并綜合考慮到項目中經(jīng)濟財務(wù)情況、資源稟賦、產(chǎn)出形態(tài)、績效評估主體等因素影響,構(gòu)建一套兼具項目通用性與特殊性于一體的多維度績效評估指標體系,使該指標體系具有較強的表現(xiàn)力和適應(yīng)性。

(二)公共項目的實施雖然都存在著層層委托代理關(guān)系,但在不同項目之中,其委托代理的具體形式也是不同的,這也相應(yīng)決定了項目利益者及項目評估主體的不同、績效評估指標指向?qū)ο蟮牟煌?如基礎(chǔ)建設(shè)項目,其在融資形式上存在著多元化形式,并在具體建設(shè)中基本上呈現(xiàn)出由建筑商、項目主管部門、銀行、物資供應(yīng)部門之間等構(gòu)成的多層委托代理關(guān)系,項目主管部門、銀行、代建單位、社會公眾等都是項目利益相關(guān)者,其服務(wù)對象是廣大的社會公眾;而社會公益干預(yù)性項目,其資金運作往往是單一專項資金的投入,實施主體相對單一,而服務(wù)對象較為明確,所涉及的利益相關(guān)者的結(jié)構(gòu)也不同于基礎(chǔ)建設(shè)項目的結(jié)構(gòu),因而,在構(gòu)建不同類型的項目績效評估指標體系時,也應(yīng)充分考慮到不同利益相關(guān)者的目標導(dǎo)向及期望值,來構(gòu)建出切實能有效回應(yīng)項目相關(guān)人利益的指標體系,突出項目體系中目標實現(xiàn)度的可比性。

(三)對于公共項目績效評估指標的構(gòu)建,雖然已有從項目結(jié)果鏈、項目職能范圍、項目價值取向等多種相關(guān)成熟的評估模式及方法,但是在實際構(gòu)架時,這些構(gòu)建指標體系的開發(fā)思路往往是交織在一起,不能將某一項開發(fā)思路完全獨立于其他因素之外。因而,如何從紛繁復(fù)雜的評估要素、評估角度中篩選出最為適合評估對象的評估維度及評估指標,是擺在我們面前的一道“難題”。例如,針對農(nóng)村醫(yī)療項目,如果以結(jié)果鏈構(gòu)建指標體系,無法直觀反映出項目管理能力;從利益相關(guān)者角度構(gòu)建指標體系,無法直觀反映出項目從投入成本到結(jié)果這一邏輯鏈條;以項目價值導(dǎo)向為構(gòu)建指標體系的框架,還必須以能反映項目屬性、項目績效表征的指標為載體。為此,以“績效維度-利益相關(guān)者-樣本屬性”三維立體的績效評估框架來構(gòu)建指標體系,使評估維度著重從利益相關(guān)者、樣本屬性的角度客觀立體地反映出公共項目結(jié)果鏈,便于對許多評估議題和項目進行深入地理解和劃分,以確保公共項目績效評估指標體系的科學(xué)合理性。

二、公共項目三維立體績效評估指標體系的結(jié)構(gòu)解析

公共項目三維立體績效評估指標體系中的“三維”是指績效維度、利益相關(guān)者和樣本屬性。從構(gòu)建的邏輯思維來說,三維立體績效評估指標體系是現(xiàn)代思維、理性思維與哲學(xué)思維的綜合演繹;從設(shè)計理念來說,這一指標體系基本上是以諸多設(shè)計開發(fā)思路為理論基礎(chǔ),并對開發(fā)思路的邏輯脈絡(luò)進行了梳理,找出了隱含在開發(fā)思路中的共性因子。因此,要對公共項目三維立體績效評估指標體系的結(jié)構(gòu)進行解析,不僅要對“三維”含義進行闡述,而且要系統(tǒng)論述其建構(gòu)思維。

(一)建構(gòu)思維解析。在我國的項目管理模式中,傳統(tǒng)的評價指標主是以現(xiàn)實性思維為基礎(chǔ)設(shè)計的,如最早在借鑒企業(yè)管理中的績效評估理論中,績效評價指標主要集中于財務(wù)方面,如回收期(PP)、投資回報率(ROI),而現(xiàn)實性思維是工業(yè)化社會的產(chǎn)物。但是,由于我國目前工業(yè)化與現(xiàn)代化處于同一進程當中,因此必須引入與現(xiàn)代化社會評估體系相適的思維模式,即項目績效管理的思維時間跨度應(yīng)由項目啟動到全生命期管理,評估體系建構(gòu)的思維空間范圍也應(yīng)由現(xiàn)實性思維到理性思維和哲學(xué)思維(見表1)[2]?？梢?理性思維和哲學(xué)思維將公共項目評估的傳統(tǒng)性思維模式提升到了一個新的境界,是現(xiàn)代化社會理念在項目管理與評估中的具體化。

(二)三維結(jié)構(gòu)解析。以“項目評估維度-利益相關(guān)者一樣本屬性”所構(gòu)架出的公共項目三維立體績效評估指標體系,其相互影響形態(tài)正如圖1所示,三個都是影響公共項目績效評估指標設(shè)計的關(guān)鍵變量。

1.項目績效維度。對于公共項目而言,績效結(jié)果鏈的評估框架把項目從啟動、資金人與投入、中間結(jié)果、遠期結(jié)果的發(fā)展脈絡(luò)呈現(xiàn)出來,從成本-效益的分析角度反映的項目績效。同時,適用范圍較為廣泛的平衡計分卡模型把公共項目對社會發(fā)展所承擔(dān)的短期責(zé)任與長遠責(zé)任結(jié)合起來,把項目管理戰(zhàn)略和戰(zhàn)略管理績效評估指標體系結(jié)合起來,從宏觀上,我們將公共項目績效評估指標按平衡計分卡的結(jié)構(gòu)劃分為項目綜合效應(yīng)、項目內(nèi)部管理與成長和成本三個功能模塊。綜合上述兩種理念,界定了公共項目績效評估維度為成本、產(chǎn)出、項目綜合效應(yīng)、項目內(nèi)部管理與成長這四個評估維度,項目綜合效應(yīng)是公共項目的有效結(jié)果,成本是公共項目實施的必要投入,內(nèi)部管理與成長是項目績效潛在的制約因素和未來發(fā)展基礎(chǔ),產(chǎn)出則是介于成本與綜合效應(yīng)的中間形態(tài),四者共同組成公共項目績效評估維度。

2.利益相關(guān)者維度。與政府部門績效評估相比,公共項目所涉及的利益主體更為明確、多元化,并且不同類型的公共項目,其利益相關(guān)者的構(gòu)成方式是存在重大差別的。以提供公共服務(wù)內(nèi)容為標準所劃分的公共項目類型的績效評估指標在指標性質(zhì)及歸屬上是不同的。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、重大工程建設(shè)項目等政府投資的工程性項目,其利益相關(guān)者涉及項目主管部門、代建方、銀行、相關(guān)融資主體、監(jiān)測機構(gòu)、工程規(guī)劃部門等,并且其最直接利益相關(guān)主體是廣義上的公眾群體,因為項目業(yè)績指標必須融進利益相關(guān)人的行為,以對各方主體進行評估。而科技研發(fā)項目其利益相關(guān)者則較為單一,項目主要目的是要實現(xiàn)研發(fā)目標轉(zhuǎn)化為科技成果,對項目投資的公共部門負責(zé),與社會公眾并沒有直接聯(lián)系性。社會公益性干預(yù)項目,如就業(yè)項目,其服務(wù)對象不像工程性項目具有廣博性,它最為直接的利益相關(guān)者就是項目實施轄區(qū)的失業(yè)人員。因此,有關(guān)利益相關(guān)者的各項目評估指標是不同的。

3.樣本屬性維度。公共項目績效評估的樣本屬性是影響公共項目績效評估指標體系設(shè)計的又一關(guān)鍵因素。需要指出的是,利益相關(guān)者維度也是屬于公共項目樣本屬性的重要組成部分,由于樣本屬性自身內(nèi)容豐富,所以將其抽離出來作為一個獨立維度加以分析。樣本屬性主要指評估對象的資金運作、資本投入、發(fā)展愿景、服務(wù)性質(zhì)等方面的因素。因而,在設(shè)計項目績效評估指標體系時必須考慮到這種差異和區(qū)別。如要對高新科技開發(fā)項目進行評估,就應(yīng)該突出科研人員、科研成果轉(zhuǎn)化、科研成果投入生產(chǎn)力等反映科研特點的重要指標;對于國防導(dǎo)彈武器系統(tǒng)科技項目就應(yīng)該選取軍事效益、政治效益、改進裝備配套需求等要素構(gòu)建評估指標要素。

三、公共項目三維立體績效評估指標體系實際運用——以基礎(chǔ)建設(shè)、公益性項目為例

公共項目績效評估指標體系是通用指標與特殊指標的有機結(jié)合,三維立體績效評估指標體系更不例外,它是在表現(xiàn)項目共性的基礎(chǔ)上,更為突出項目自身的樣本屬性,以確保評估的效力及可比性。鑒于公共項目種類的多樣性、項目目標的復(fù)雜化、項目管理形式多元化,要構(gòu)建出一套具有普適性的公共項目績效評估指標體系的意義不大。因此,基于項目目標屬性、所涉及的利益相關(guān)者群體及項目投入產(chǎn)出特性這幾大因素,選取了當前最具有代表性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、社會公益性項目作為研究對象,并分別以道路工程建設(shè)項目、基層行政村扶貧項目為載體,構(gòu)建三維立體績效評估指標體系。之所以選取基礎(chǔ)設(shè)施項目、扶貧項目作為研究對象,主要是因為二者在項目管理、融資、目標群體、產(chǎn)出效應(yīng)上都存在著較為明顯的差別,正如前所述基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是當前公共部門工程性項目的主要組成部分,具有投資額度大、項目進度嚴格限定、產(chǎn)出可通過相關(guān)專業(yè)性指標進行測量及目標群體為廣義公眾的特點,因而基礎(chǔ)設(shè)施項目的投入產(chǎn)出是較為明確的,指標多以定量指標為主。

(一)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目三維立體績效評估指標體系的建構(gòu)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目無論是在政府失靈理論,還是在市場失靈學(xué)說中,都是公共部門的基本責(zé)任。當前,在我國城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村基本建設(shè)過程中,道路工程建設(shè)成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中最為基礎(chǔ)的建設(shè)性項目。因而,要構(gòu)建道路工程建設(shè)項目三維立體績效評估指標體系,就應(yīng)遵循既定頒布的《交通預(yù)算項目績效考評管理辦法(試行)》,依循指標體系基本評估維度的前提下,通過分解項目目標、理順影響項目建設(shè)成效因素,構(gòu)建一個體現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目通用性與道路工程建設(shè)項目特殊性的三維立體績效評估指標體系。

針對道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目構(gòu)建三維績效評估指標體系,首先應(yīng)明確績效評估的目標。對項目主管部門這一利益相關(guān)者而言,主要是規(guī)范和加強列入交通預(yù)算的具體道路建設(shè)項目的管理,提高財政資金的使用效益,強化投資項目的全過程監(jiān)管,對項目部門實施的道路建設(shè)項目的目標、設(shè)計、實施管理、實施效果和最終影響等方面進行考核、分析評估[3]。對于項目實施單位而言,通過評估,總結(jié)以往成功經(jīng)驗,按照面向未來的戰(zhàn)略發(fā)展要求,了解社會需求程度,進而完善同類項目的實施任務(wù)。對于社會公眾來說,通過績效評估這一檢驗機制,監(jiān)督公共部門資金的運作,督促供給服務(wù)品質(zhì)的提升,以切實維護自身權(quán)利。再者,要構(gòu)建道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的績效評估指標體系,囿于此項目具有工程性項目的專業(yè)屬性,因而指標體系應(yīng)符合專業(yè)部門的相關(guān)規(guī)定,并應(yīng)根據(jù)項目實際情況,制定出適合具體性項目的指標體系。

針對道路建設(shè)項目構(gòu)建三維立體的績效評估指標體系,在體系框架上,仍以一級指標、二級指標、三級指標所構(gòu)成的遞階式架構(gòu)為基本框架,而項目投資部門、項目監(jiān)管部門、項目代建部門及社會公眾等都是其利益相關(guān)者因子,道路建設(shè)技術(shù)、質(zhì)量及效益等是其樣本屬性因子,這就要求項目績效評估指標必須側(cè)重衡量道路建設(shè)質(zhì)量的專業(yè)程度、道路建設(shè)的持續(xù)性影響等方面。于此,以成本指標、產(chǎn)出、內(nèi)部管理與成長及項目綜合效應(yīng)這四大績效維度作為一級指標,并在依循相關(guān)評估規(guī)定及研究成果的前提下,分別從樣本屬性、利益相關(guān)者相結(jié)合的角度提煉出了資金投入成本、人力投入成本、道路建設(shè)計劃完成率、項目活力、項目安全、可持續(xù)發(fā)展效益等10個二級指標,并在基礎(chǔ)上逐步細化衍射出更為具體的、直接反映出項目績效要素的,諸如項目總經(jīng)費到位率、項目資金超支率、建設(shè)完成路面的總公里數(shù)、人員培訓(xùn)率、合同執(zhí)行率、環(huán)保支出率等21個三級指標,各個指標要素都各自體現(xiàn)了其與利益相關(guān)者、樣本屬性之間的密切關(guān)系,具體見表2。在實際道路建設(shè)項目評估中,可根據(jù)道路的具體類型,如高速公路、農(nóng)村公路、鐵路等,深入剖析樣本屬性,進一步細化篩選績效評估指標,如當前我國高速公路項目就存在運營效益,為此,指標體系就應(yīng)涉及運營過程與效果的評估。

(二)社會公益性項目三維立體績效評估指標體系的構(gòu)建。本文所論及的社會公益性項目,主要是指針對社會中某些人口群體的利益而實施的項目,難以產(chǎn)生直接回報的非競爭性的社會公益項目,突出體現(xiàn)在扶貧、婦女兒童發(fā)展、教育扶持等項目上。作為為特定群眾提供特定公共服務(wù)的公益項目,其最為突出的特點表現(xiàn)在:其實施戰(zhàn)略目標是明確的,但項目產(chǎn)出卻因為客觀因素而不易測量,并且其持續(xù)效益周期較長。此外,其目標群體是十分明確的,在項目立項之時,就已嚴格限定了服務(wù)對象,并且在實施過程中,此類公益性項目并不像工程類項目那樣委托代理給私營部門,公共部門或非盈利性組織是其項目的實施主體。正基于此,在構(gòu)建社會公益項目三維績效評估指標體系時,就應(yīng)充分考慮到樣本屬性的特點及項目利益相關(guān)者的利益,故選取了行政村綜合扶貧項目加以說明社會公益性項目三維立體績效評估指標體系的構(gòu)建[4]。

綜合性扶貧在項目構(gòu)成和建設(shè)內(nèi)容是綜合的。如在西南扶貧廣西項目規(guī)劃中,分別有教育分項目、衛(wèi)生分項目、勞務(wù)輸出分項目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施分項目、農(nóng)業(yè)分項目、二三產(chǎn)業(yè)分項目、監(jiān)測與機構(gòu)建設(shè)分項目,其最大特點就是扶貧開發(fā)與人力資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合。此外,綜合性扶貧項目還表現(xiàn)為項目目標的多元性,其不僅有旨在提高目標群體收入的項目,也有旨在提高目標群體認可素質(zhì)的項目,還有改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)實施和生態(tài)環(huán)境的項目。由此可見,綜合性扶貧項目不僅考慮針對貧困人口與貧困農(nóng)戶的反貧困項目,還注重貧困農(nóng)戶和貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展目標。此外,綜合性扶貧項目不同于純基礎(chǔ)建設(shè)項目,其有較強的參與性,它把當?shù)卣腿罕姷姆e極參與作為決定反貧困成敗的關(guān)鍵一環(huán),讓農(nóng)戶參與項目選取、實施及管理的決策,讓農(nóng)戶明確其權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任,有利于調(diào)動農(nóng)戶參與的積極性。

與工程性項目相比,扶貧項目是融合了多種分項目,是一個集技術(shù)性因素與公益性主觀因素的統(tǒng)一體,因而,雖然其含有工程類的分項目,但是其項目整體績效還是通過諸多分項目的綜合效用反映出來的,其項目產(chǎn)出及結(jié)果帶有不確定性和一定模糊性。故此,要理順扶貧項目中的利益相關(guān)者及樣本屬性因子,其中扶貧項目主管部門、實施部門及扶貧對象是其利益相關(guān)者,而扶貧對象的經(jīng)濟條件、自然條件、生存狀態(tài)則是其項目的樣本屬性,這就決定了要評估綜合性扶貧項目不能就各分項目獨立評估,而應(yīng)側(cè)重反映出扶貧后的行政村狀態(tài)改善程度及目標群體的支持力度。故此,在參照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書的前提下,依然采用了成本、產(chǎn)出、內(nèi)部管理與成長、項目綜合效應(yīng)這四大基本評估維度,分別從扶貧項目樣本屬性與利益相關(guān)者相結(jié)合的角度提煉出了資金投入成本、人力投入成本、設(shè)備投入成本、經(jīng)濟性扶貧產(chǎn)出、社會性扶貧產(chǎn)出、項目活力、項目安全、可持續(xù)發(fā)展效益等11個二級指標,并從各個二級指標出發(fā),設(shè)定能反映出扶貧項目特征及直接目標群體利益的三級指標,分別為項目財政資金到位率、項目資金利用率、設(shè)備維修折舊成本、農(nóng)民人均總收入、勞務(wù)輸出率等27個績效評估指標要素,具體見表3所示。在針對具體扶貧項目之時,也可依據(jù)扶貧重點調(diào)整指標體系,通過關(guān)鍵指標要素評估項目績效。

從上述兩種類型的公共項目三維立體績效評估指標體系來看,每一個公共項目績效評估指標體系都是公共項目特性、所屬公共項目類型特性與自身樣本屬性于一體的指標體系,如道路建設(shè)項目與行政村綜合性扶貧項目在成本投入、項目內(nèi)部管理與成長等方面都可以共用指標要素,由此也可推導(dǎo)出公共項目在成本維度、項目內(nèi)部管理與成長維度可以提煉出通用型績效評估指標。而在產(chǎn)出、項目綜合效應(yīng)維度卻要依據(jù)項目樣本屬性及類型屬性,提煉出適合某一具體項目的特殊型績效評估指標。再者,項目類型不同,也決定了項目利益相關(guān)者及作用效力的不同,如道路建設(shè)項目往往是單方項目實施主體及代建單位的行為,而扶貧等社會公益性項目往往需要直接目標群體的互動,由此,必須要深入、系統(tǒng)考慮每一公共項目目標、產(chǎn)出類型、利益相關(guān)者之間的相互關(guān)系及樣本屬性,只有這樣,才能制定出效度信度較高的績效評估指標體系。

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