當(dāng)前我國政府垂直管理的問題與思考

董　娟

摘 要:由于垂直管理部門組織內(nèi)部缺乏有效的考核制度,外部缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制,導(dǎo)致垂直管理部門與地方政府間矛盾重重,垂直管理混亂。為了進(jìn)一步深化我國行政體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府,應(yīng)建立有效的垂直管理部門內(nèi)部考核機(jī)制與外部保障機(jī)制,合理界定中央與地方政府的事權(quán)范圍,規(guī)范垂直管理部門與地方政府間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞:垂直管理;問題;路徑選擇

中圖分類號:D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1008-7168(2009)05-0068-04

垂直管理也稱“垂直領(lǐng)導(dǎo)”,即從上到下實(shí)行獨(dú)立、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度。實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的國家行政機(jī)關(guān),從中央到地方構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng),不列入地方組織序列,只在遵守法律和政策方面接受地方政府的監(jiān)督,業(yè)務(wù)上不受地方政府的指揮和干預(yù)。由于垂直管理在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制方面具有加強(qiáng)中央集權(quán)的作用,從而成為遏制地方保護(hù)主義,提高行政效率的“慣性選擇”[1]。然而,任何一種管理模式都不是盡善盡美的,垂直管理也不例外。近年來隨著垂直管理部門數(shù)量的增多,我國政府的垂直管理也隨之出現(xiàn)一些問題,黨的十七大報(bào)告中也明確提出“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”的要求,因此,改革和完善我國政府的垂直管理成為進(jìn)一步深化行政體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府過程中必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

一、當(dāng)前我國政府垂直管理中存在的問題

(一)垂直管理部門內(nèi)部缺乏有效的激勵(lì)考核制度,導(dǎo)致垂直管理部門效率低下,缺乏活力。就內(nèi)部組織而言,“垂直式組織是一種包含許多層次的金字塔結(jié)構(gòu),實(shí)行縱向管理,從下到上是信息傳遞,從上到下是決策輸送,下情通過層層機(jī)構(gòu)傳至最高決策層,上情也是通過這層層機(jī)構(gòu)下達(dá)到基層的執(zhí)行部門,每個(gè)職員被定位在某一個(gè)以功能為核心的部門”[2](p.188)。因此,構(gòu)成了由上到下從決策到執(zhí)行的單向度特點(diǎn),較之于其他部門組織,垂直管理部門更具有專業(yè)分工、逐級負(fù)責(zé)以及科層制的特點(diǎn)。然而,當(dāng)代中國政府的垂直管理并非一種成熟的管理體制,更多的是為了免受地方政府干預(yù)所采取的權(quán)宜之計(jì)。因此,就垂直管理部門內(nèi)部而言,缺乏有效的激勵(lì)考核制度。在此情形下,垂直部門內(nèi)部人員的升遷原則上主要取決于系統(tǒng)內(nèi)部上級單位的評價(jià),但是由于上級部門遠(yuǎn)離垂直管理部門,從而使得考核制度本身的可操作性令人懷疑,而監(jiān)管更是由于鞭長莫及從而形同虛設(shè)。加之,垂直管理部門組織內(nèi)部人員編制、人員流動的相對固定性,從而導(dǎo)致了組織內(nèi)部人員工作缺乏動力,組織僵化,缺乏活力。

(二)垂直管理部門外部缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,易于滋生腐敗行為。垂直管理體制下的人事、經(jīng)費(fèi)、編制等方面均由“條條”管理,因此,上級“條條”集行政管理、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督于一身,具有很大的自由裁量權(quán)。然而,我國政府對于垂直管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織運(yùn)作以及組織監(jiān)管都是散見于有關(guān)各行業(yè)的組織法及地方法律、法規(guī)當(dāng)中,并沒有就垂直管理本身進(jìn)行單獨(dú)立法,導(dǎo)致垂直管理部門法律法規(guī)的提出、修改缺乏制度性、程序性、規(guī)范性。此外,垂直管理部門由于遠(yuǎn)離上級監(jiān)管部門分散在基層,因此無法完全擺脫地方政府的影響。加之,所在地地方政府對其行為不具備監(jiān)管權(quán)力,從而更容易滋生垂直管理部門的腐敗行為。以鄭筱萸案為例,1998年鄭筱萸就任藥監(jiān)局局長后通過集中權(quán)力繼而啟動藥監(jiān)局藥品監(jiān)督管理體制改革方案,實(shí)行省以下藥品監(jiān)督系統(tǒng)垂直管理,隨后通過修訂《藥品管理法實(shí)施辦法》(修訂),將原來的“生產(chǎn)”,改為“上市銷售”,同時(shí)更改藥品審批程序,由原來從專家?guī)熘须S機(jī)遴選專家參加審評改為內(nèi)審,修訂后的法案漏洞隨即成為藥監(jiān)部門尋租腐敗的通道?？梢?政府改革歷程中必須首先做好與各項(xiàng)改革相關(guān)的法律、制度建設(shè),否則改革不僅無法起到預(yù)期的效果,反而會為各種不法行為規(guī)避制裁提供可乘之機(jī)。

(三)垂直管理部門和地方政府間“條塊”矛盾加劇,垂直管理乏力。我國實(shí)施垂直管理的目的在于緩解中央與地方政府間的“條塊”矛盾。然而,近年來隨著我國政府垂直管理力度的加大,垂直管理部門的劇增,中央與地方政府間的“條塊”矛盾也隨之增加。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì),目前全國各類垂直管理部門近三十種并存在繼續(xù)增加的趨勢。以吉林省通化市的二道江區(qū)政府為例,根據(jù)該區(qū)政府網(wǎng)站顯示,全區(qū)政府部門數(shù)量為21個(gè),其中就存在國稅、地稅、工商、統(tǒng)計(jì)、公安、國土、運(yùn)管等12個(gè)垂直管理部門[3]。垂直管理部門的增多一定意義上破壞了我國地方政府組織結(jié)構(gòu),損害了地方政府組織體系的完整性。結(jié)構(gòu)的健全、體系的完整是保證組織功能發(fā)揮的必要條件,如果過多的職能部門被隨意“垂直”、劃歸上級管轄,必將造成地方政府組織功能的殘缺,不僅有損地方政府管理職能的有效發(fā)揮,對現(xiàn)有地方政府的穩(wěn)定格局形成沖擊,同時(shí)造成中央政府任務(wù)過多、不堪重負(fù),從而進(jìn)一步加劇“條塊”矛盾。此外,組織環(huán)境對于組織職能的發(fā)揮勢必造成一定影響。垂直管理部門職能的正常發(fā)揮必然會與所在地的地方政府產(chǎn)生關(guān)聯(lián),因此,試圖通過垂直管理完全避免地方政府的干擾只能作為一種理論設(shè)想。如果盲目將“一些對地方發(fā)展非常重要的行政部門紛紛‘垂直,容易造成中央職能部門與地方的對口部門連成一線。各垂直部門注重對主管部門負(fù)責(zé),有可能忽略當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際,加劇‘政出多頭、部門打架等現(xiàn)象,降低行政效率,損害政府權(quán)威”[4]。

總之,偏好垂直管理者呼吁垂直管理最主要的目的是為了防止地方政府的干預(yù),而垂直管理對于防止地方政府干預(yù)所能起到的實(shí)際效果,由于當(dāng)前我國政府垂直管理自身的特點(diǎn)決定了這種影響與作用也僅僅具有臨時(shí)性的特點(diǎn),較之于制度化的權(quán)力制約機(jī)制而言,缺乏制度性、長期性和穩(wěn)定性。加上我國地域廣大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均質(zhì)性決定了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性,當(dāng)前的垂直管理模式類似于一刀切,忽視了地方特點(diǎn),不利于因地制宜。因此,無法從根本上避免所在地地方政府權(quán)力的侵?jǐn)_,加劇了“條塊”矛盾,造成了垂直管理乏力的局面。

二、改革和完善我國政府垂直管理的路徑選擇

“小政府、大社會”是現(xiàn)代國家政府所提倡的發(fā)展趨勢,政府除了充當(dāng)守夜人的角色之外,對于社會發(fā)展而言只是仲裁者與調(diào)控者,對于中央政府而言,管理的事物過多、過細(xì)不僅造成自身公務(wù)繁重、不堪重負(fù),同時(shí)降低了行政效率。因此,為了進(jìn)一步深化行政體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府,必須改革和完善我國政府的垂直管理。

(一)應(yīng)建立起科學(xué)合理的垂直管理部門內(nèi)部考核機(jī)制。垂直管理的理論假設(shè)是“權(quán)威的配置與各個(gè)等級相適應(yīng),即層次越高,權(quán)威越大。盡管絕大多數(shù)情況下這是一個(gè)合理的假設(shè),但在某些情況下,層次的增加僅僅是一些現(xiàn)象,并不代表權(quán)力的配置也相應(yīng)變化”[5](p.63)。以垂直管理部門為例,提高部門管理的層級并不必然帶來管理績效的提高,管理績效主要取決于管理部門內(nèi)部諸多因素的合理配置。垂直管理由上到下的直線型結(jié)構(gòu),僅僅在組織結(jié)構(gòu)上凸顯了上級對下級的直接控制,并不必然導(dǎo)致垂直部門內(nèi)部組織運(yùn)轉(zhuǎn)的高效率。組織內(nèi)部有效的激勵(lì)制度對于垂直部門組織效率的提高同樣重要。因而,尋求刺激垂直部門內(nèi)部人員工作的積極性,建立有效的內(nèi)部人員考核系統(tǒng),應(yīng)在當(dāng)前我國政府的垂直管理過程中引起足夠的重視?？梢詫⒋怪惫芾聿块T內(nèi)部的民主考評、網(wǎng)上公開評議、上級單位評議相結(jié)合,以三者的綜合評定成績作為對組織內(nèi)部人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲的最終結(jié)果,從而盡可能公平、公正地對垂直管理部門人員的工作進(jìn)行績效考核,從而提高部門組織效率。

(二)應(yīng)加強(qiáng)垂直管理部門的法律化、制度化保障,建立多渠道的監(jiān)督機(jī)制。我國的垂直管理部門大都具有獨(dú)立性、封閉性的特點(diǎn)。從行業(yè)劃分來看,大都屬于強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)敏感性與保密性以及具有行政執(zhí)法功能的部門。而這些履行重要職能的部門垂直管理后,由于不受所在地政府的監(jiān)管,僅受上級派出單位的管理,從而形成了“看得到的管不到,管得到的看不到”的尷尬局面。此外,長期以來,專門性垂直管理法律、法規(guī)的“缺位”狀態(tài),導(dǎo)致了我國政府的垂直管理更多地帶有臨時(shí)性、人為性、隨意性的特點(diǎn),成為徘徊在集權(quán)與分權(quán)間,解決二者平衡問題的慣性選擇和權(quán)宜之計(jì)。因此,加強(qiáng)垂直管理部門運(yùn)行的外部保障機(jī)制成為當(dāng)前規(guī)范垂直管理部門的重要措施之一。首先,通過建立垂直管理部門法,通過專門性法律法規(guī)將垂直管理部門內(nèi)部的組織構(gòu)成、人事任命與安排、考核體系以及具體運(yùn)行機(jī)制法律化、制度化。其次,以專門性法律、法規(guī)的形式將我國政府垂直管理過程中,垂直管理部門的設(shè)立、監(jiān)管、廢除進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。再次,對于垂直管理的專門性法律法規(guī)的修改、變更、廢除也必須法律化、制度化,通過設(shè)定嚴(yán)格的法定程序避免垂直管理被隨意使用、更改,通過制度建設(shè)從根本上避免重蹈鄭筱萸案的覆轍。最后,建立全方位有效的監(jiān)督體系,通過網(wǎng)絡(luò),建立公開、透明的監(jiān)管體系,在法律監(jiān)督、制度規(guī)范的同時(shí),充分利用各種有利條件建立社會監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、人大監(jiān)督等多渠道的綜合監(jiān)督體系。

(三)應(yīng)合理界定中央政府和地方政府的事權(quán)范圍。我國政治權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部張力的來源之一就是“條條”對“塊塊”的抑制力,以及“塊塊”對“條條”的分離力[6](p.179)?！皸l塊”矛盾始終是困擾我國中央與地方政府關(guān)系的主要問題之一。因此,要想從根本上解決“條塊”矛盾關(guān)鍵在于明確我國中央與地方政府間事權(quán)界限,規(guī)范垂直管理與地方政府間的關(guān)系。

首先,通過制定相應(yīng)的地方政府組織法律,將地方政府的組織管理權(quán)限制度化、法律化、清晰化。垂直管理最主要的目的是為了擺脫地方政府對于行政執(zhí)法過程的干預(yù),而地方政府幾乎所有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都存在中央權(quán)力干預(yù)的可能性,因此,必須以法律的形式將二者的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。對于涉及國家安全與發(fā)展命脈的重要部門,如海關(guān)、海事、郵政、鐵路、地質(zhì)等必須由中央政府在人、財(cái)、務(wù)等方面進(jìn)行直接管理,完全與地方脫鉤,從而保證以上命脈部門由中央進(jìn)行全局性統(tǒng)籌安排。對于地方政府具有優(yōu)勢的部門領(lǐng)域應(yīng)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),通過委托、代理的方式交由地方政府實(shí)施。以環(huán)境行政管理為例,美國是由州政府負(fù)責(zé)執(zhí)行,聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、審查州的實(shí)施計(jì)劃。而在德國,聯(lián)邦環(huán)境部的主要職責(zé)是立法,執(zhí)行則主要由各州承擔(dān)。法國和意大利則是將執(zhí)行權(quán)交由地方環(huán)保部門,環(huán)境部則通過設(shè)立派出機(jī)構(gòu)對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。國外絕大多數(shù)國家無論是聯(lián)邦制還是單一制均沒有實(shí)行中央垂直的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。目前僅有俄羅斯在環(huán)境行政管理上實(shí)行縱向的統(tǒng)一垂直管理,但垂直管理在多大程度上強(qiáng)化了該國的執(zhí)法環(huán)境并不明確[7]?？梢?合理劃分中央與地方政府間的權(quán)力界限,既能將中央政府從繁重的工作壓力中解脫出來,以集中精力進(jìn)行政策制定和宏觀調(diào)控,同時(shí)有助于提高地方政府的積極性。以法律、制度的形式實(shí)現(xiàn)權(quán)力劃分,能從根本上避免中央與地方政府的利益博弈,提高行政效率。

其次,垂直管理必須存在合理的度。通過制定法律對垂直管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、績效考核、機(jī)構(gòu)監(jiān)督、人事任命等諸方面進(jìn)行規(guī)定,從程序上保證垂直管理的合法性。由于地方政府在政府管理過程中具有垂直管理所無法替代的重要功能,諸如政策制定更能夠因地制宜,更能有效地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與管理。因此,不能將垂直管理的有效功能無限放大,不能將垂直管理模式濫用,應(yīng)根據(jù)需要對確實(shí)需要垂直管理的部門垂直,將垂直管理制度化、法律化、合理化、程序化,從而克服以往垂直管理的隨意性、人為性、臨時(shí)性、反復(fù)性以及雜亂性等弊病。此外,解決“條塊”矛盾、尋找集權(quán)與分權(quán)間的平衡點(diǎn)是我國國家治理建構(gòu)過程中所要著力解決的問題,處于集權(quán)與分權(quán)之間的垂直管理是否可行,垂直管理的范圍、限度等因素一定程度上都將成為影響中央與地方政府間權(quán)力合理界限的重要因素。因此,必須通過法律形式合理界定我國中央與地方政府間的事權(quán)范圍,規(guī)范垂直管理部門與地方政府間的關(guān)系。

三、規(guī)范我國政府垂直管理的現(xiàn)實(shí)意義

統(tǒng)一與秩序歷來是我國國家治理的首要目標(biāo),通過垂直管理實(shí)現(xiàn)權(quán)力的集中有助于防止地方勢力膨脹威脅中央權(quán)威。因此,垂直管理作為加強(qiáng)中央集權(quán)的重要手段在我國古代就已經(jīng)開始實(shí)踐了。早在秦漢時(shí)期,我國古代國家便通過對重要領(lǐng)域的直接管理加強(qiáng)中央對地方的控制,秦始皇“分天下以為三十六郡,郡置守、尉、監(jiān)”,“監(jiān)”作為中央派到郡的監(jiān)察機(jī)構(gòu)只對中央負(fù)責(zé)而不受地方管轄。此外,“凡郡縣出鹽多者置鹽官,主鹽稅。出鐵多者置鐵官,主鼓鑄。有工多者置工官,主工稅務(wù)。有水池及魚利多者置水官,主平水收魚稅。在所諸縣均差吏更給之,置吏隨事,不具縣員?！盵8](p.1001)可見,對涉及國家命脈的重要礦產(chǎn)物資進(jìn)行垂直管理也是當(dāng)時(shí)中央政府重要職責(zé)所在。垂直管理不僅是我國古代國家加強(qiáng)中央集權(quán)的重要手段,對于當(dāng)代中國政府的國家治理同樣具有不可忽視的重要意義。因此,在當(dāng)前形勢下規(guī)范我國政府的垂直管理具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)有助于規(guī)范垂直管理部門的組織形式。我國作為中央集權(quán)的單一制國家,垂直管理作為實(shí)現(xiàn)集權(quán)與控制的有效手段從古代便開始發(fā)揮重要作用。受制于古代政治環(huán)境等綜合因素的影響,我國政府的垂直管理在組織形式上帶有明顯的虛位性、權(quán)益性、非規(guī)范性的特點(diǎn)。虛位性與權(quán)益性造就了我國垂直管理的現(xiàn)實(shí)載體與實(shí)現(xiàn)方式——派出,非規(guī)范性導(dǎo)致了我國政府的垂直管理帶有極大的隨意性與人為性,顯然,后者與現(xiàn)代國家建構(gòu)的規(guī)范性、制度性是相悖的。制度建設(shè)歷來是各國改革過程中無法逾越的重要課題之一,也是當(dāng)前我國政府垂直管理過程中必須重視的問題。因此,實(shí)現(xiàn)垂直管理部門組織形式的規(guī)范化,有助于對垂直管理部門的監(jiān)管與控制,提高垂直管理部門的工作“質(zhì)量”,有助于克服我國以往垂直管理中權(quán)益性、臨時(shí)性、人為性的缺陷,提高垂直管理的制度性,增強(qiáng)垂直管理部門運(yùn)作的規(guī)范性。

(二)有助于明確垂直管理部門的組織職能。一般而言,好的治理要求有清晰的職能和責(zé)任定位,這種職能和責(zé)任定位要得到關(guān)鍵的各方的同意。在好的治理與強(qiáng)大的績效之間存在一種積極的因果關(guān)系。因此,垂直管理部門職能的明確化、清晰化、合理化對垂直管理的效果具有直接的影響。受我國傳統(tǒng)政治制度、文化的影響,我國政府的垂直管理部門在職能定位上具有綜合性、龐雜性的特點(diǎn),從而導(dǎo)致垂直管理部門職能模糊、效率低下,外部監(jiān)管乏力等弊端。由于目標(biāo)單一的獨(dú)立實(shí)體比部門實(shí)體更有效率,因此,借鑒國外政府派出管理職能專項(xiàng)性、單一性的特點(diǎn),合理、明確界定垂直管理部門的組織職能,有助于我國政府垂直管理過程中決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的合理區(qū)分,有助于垂直管理部門職能、目標(biāo)的法律化、制度化,有助于垂直管理部門自身性質(zhì)與任務(wù)的明確化與規(guī)范化。

(三)有助于提高垂直管理部門的工作效率。在規(guī)范組織形式、明確組織職能的前提下,垂直管理部門內(nèi)部建立起科學(xué)、合理的激勵(lì)制度,有助于增強(qiáng)組織內(nèi)部人員的競爭與活力,調(diào)動組織內(nèi)部人員工作的積極性。此外,垂直管理部門內(nèi)部科學(xué)、完善的考核機(jī)制,有助于落實(shí)垂直管理部門內(nèi)部的獎(jiǎng)懲及責(zé)任承擔(dān)機(jī)制,有助于人員的選撥與培訓(xùn)工作的開展,增強(qiáng)部門內(nèi)部的互動與整合。以法律、制度形式合理規(guī)定垂直管理部門的監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式,通過建立專門性的垂直管理部門監(jiān)管法律,以正式的制度形式將垂直管理部門的監(jiān)督落到實(shí)處,有助于加強(qiáng)垂直管理部門工作的制度性與規(guī)范性,從而真正提高行政效率。

(四)有助于緩解“條塊”矛盾,發(fā)揮垂直管理原本應(yīng)有的作用。通過垂直管理部門與地方政府間關(guān)系的法律化、制度化建設(shè),有助于合理劃分垂直管理部門與地方政府之間的權(quán)限范圍,使二者之間建立科學(xué)合理的合作、監(jiān)督機(jī)制,實(shí)現(xiàn)資源的合理有效利用,還原垂直管理本應(yīng)發(fā)揮的平衡分權(quán)、保障政令暢通、增強(qiáng)政府回應(yīng)性的作用,同時(shí)克服地方保護(hù)主義對中央政策、行政執(zhí)法過程的人為干擾,加強(qiáng)中央政府的權(quán)威。

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[責(zé)任編輯:岳 林]