地主港模式在新興港口推行的可行性和迫切性

覃規(guī)欽

【摘要】為加快我國港口體制改革前進(jìn)步伐，尋求適合我國港口建設(shè)發(fā)展并更具優(yōu)越性的港口體制模式，根據(jù)國內(nèi)外港口發(fā)展的成熟經(jīng)驗，歸納、總結(jié)并富有創(chuàng)新性地提出一種更適合我國港口建設(shè)發(fā)展的新型“地主港”管理模式，闡述該模式在國內(nèi)新興港口實施的可行性及迫切性，對該模式的實施方法及效果提出建議：加強“政企分開”的港口管理體制的落實，強調(diào)港口行政管理部門的職能；完善有關(guān)法律制度建設(shè)；政府給予一定的政策扶持。

0引言

地主港模式作為一種全新的管理模式已在世界各國推行，國內(nèi)個別港口也開始實施地主港管理模式。這種模式具有顯著的優(yōu)越性，在此結(jié)合實際情況對其進(jìn)行探討。

1地主港模式的概念

所謂“地主港”模式，就是政府通過規(guī)劃界定港口的區(qū)域范圍，委托港口管理機(jī)構(gòu)代表國家擁有港區(qū)及后方一定范圍內(nèi)土地、岸線和基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，對該范圍內(nèi)的土地、岸線、航道等進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)，并以租賃方式把碼頭租賃給港口企業(yè)經(jīng)營，實行產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。政府收取岸線、土地等公用基礎(chǔ)設(shè)施的出租費用，用于港口基礎(chǔ)設(shè)施的滾動發(fā)展，而碼頭的上部設(shè)施，如庫場、機(jī)械、設(shè)備等經(jīng)營性設(shè)施則由經(jīng)營人自己建設(shè)、配備、維護(hù)、管理和使用。

1.1地主港模式的執(zhí)行主體

從概念上講，政府所委托的港口管理機(jī)構(gòu)，首先不能是港口經(jīng)營企業(yè)，而是代表政府行為的港口管理部門，當(dāng)然，也可以由港口管理機(jī)構(gòu)通過組建政策性投資公司來負(fù)責(zé)籌集資金，建設(shè)港口的社會性或公益性基礎(chǔ)設(shè)施，形成的資產(chǎn)和債務(wù)歸港口管理機(jī)構(gòu)所有，然后將建成的泊位區(qū)通過市場公開招標(biāo)方式出租給碼頭經(jīng)營企業(yè)，再通過收取的租金和土地開發(fā)所得償還基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)。因此，依據(jù)《港口法》第6條“……依照前款確定的對港口具體實施行政管理的部門，以下統(tǒng)稱港口行政管理部門”的界定來說，地主港模式管理的執(zhí)行主體就是各港口所在市、縣的港口管理局，而不是經(jīng)營性的企業(yè)。

1.2地主港模式的意義

目前，國內(nèi)許多文章都闡述過地主港的優(yōu)點，諸如“避免官僚約束，提高效率；減輕財政負(fù)擔(dān)，兼顧政府與企業(yè)利益；減少重復(fù)投資和適應(yīng)國際港口發(fā)展趨勢”等等，這些優(yōu)點是明確的，但本文主要針對國內(nèi)的實際情況，結(jié)合港口發(fā)展形勢闡述其存在意義。

港口岸線與土地一樣是不可再生資源，港口岸線作為具有特別使用功能的資源，更顯出其寶貴性和稀缺性，因此，政府有效控制港口岸線資源具有必要性和緊迫性。目前，國內(nèi)主要通過兩種手段控制岸線資源：一是業(yè)主投資港口占有岸線，這是一種私有化的形式；另一種是港務(wù)局政企分開后的港口集團(tuán)公司以國有性質(zhì)的形式占有岸線?！陡劭诜ā穼嵤┖螅劭谛姓c經(jīng)營實施政企分開是其主要特點之一。但政企分開后，不管是國有的港口企業(yè)，還是私營企業(yè)（業(yè)主），都把追求利潤最大化作為企業(yè)的主要經(jīng)營目的之一，從而忽略港口岸線的合理化利用。實行地主港模式的主要意義就是：（1）避免企業(yè)以利潤最大化為目的對稀缺的岸線資源擁有永久所有權(quán)，確保政府始終掌握岸線所有權(quán)，使港口岸線合理化利用在源頭上得到控制；（2）便于政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開發(fā)，防止港口布局建設(shè)紊亂；（3）增加政府收入，便于政府對港口企業(yè)的管理；（4）防止港口經(jīng)營企業(yè)隨便改變岸線使用功能或擱置岸線資源。

2地主港模式在新興港口的可行性

地主港模式作為一種規(guī)范港口管理和港口經(jīng)營的模式，在新興港口的開發(fā)階段實施起來比較容易，但在發(fā)展較為完善的港口同樣可以實施，只是實施的廣度和深度可能有所不同。

2.1現(xiàn)行法律法規(guī)的支持

根據(jù)《港口法》第20條，“縣級以上有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，以及交通運輸部《關(guān)于貫徹實施港口管理體制深化改革工作意見和建議的函》（交函水【2002】 1號），規(guī)定港口行政管理部門的職責(zé)是“編制港口總體規(guī)劃；對港口的岸線、陸域、水域?qū)嵤┙y(tǒng)一的行政管理；負(fù)責(zé)對港口公用基礎(chǔ)設(shè)施（指公用的進(jìn)出港航道、防波堤、錨地等）的建設(shè)、維護(hù)和管理工作”。因此，地主港模式是具有法律法規(guī)支持的，港口行政管理部門（港口管理局）應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)做好地主港的開發(fā)主體，政府部門應(yīng)當(dāng)盡快制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，組織各港口實施地主港模式管理。

2.2港口開發(fā)基本現(xiàn)狀

目前新興港口的岸線控制主要有兩種形式：一種是由國有企業(yè)為主導(dǎo)的港口集團(tuán)公司以公用裝卸為目的占有岸線；另一種是由業(yè)主（包括民營、國有企業(yè)）以發(fā)展工業(yè)為目的占有岸線，其以港口碼頭作為工業(yè)發(fā)展的輔助，如火電廠的煤碼頭、鋼鐵廠的礦石碼頭等。由于各企業(yè)入駐的先后和經(jīng)營性質(zhì)不同，往往導(dǎo)致規(guī)劃的雜亂性。

2.3現(xiàn)狀下實施地主港管理模式的可行性

在國內(nèi)實行地主港管理模式是否可行？從實踐上說，目前寧波—舟山、大連等港都已有先例，并且反應(yīng)情況良好；從理論上說，對新興港口而言，大部分岸線仍在等待開發(fā)之中，因此，對大批尚未確定業(yè)主的岸線實施地主港模式管理是可行的。此外，盡管一些老港口的建設(shè)規(guī)模已相當(dāng)完善，剩余的港口岸線不多，政府仍可對這部分剩余的港口岸線進(jìn)行有效控制，實施地主港管理模式。

3地主港模式推行的迫切性

從目前國內(nèi)港口的發(fā)展模式來看，不管是以國有性質(zhì)還是以私營性質(zhì)占有岸線，最終都會導(dǎo)致港口岸線資源的枯竭，使政府對港口岸線失去控制。日后如果政府需要調(diào)用港口岸線，即使是國有企業(yè)性質(zhì)的港口集團(tuán)公司所屬，仍需以大量的資金、資源進(jìn)行換取，原因是政府不能再以行政指令犧牲企業(yè)的利益取得港口岸線。因此，政府保持對港口岸線的控制權(quán)是必要的，也是迫切的，政府應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行現(xiàn)有港口岸線的有效管理，防止港口岸線資源繼續(xù)流失。

國家推行地主港模式管理港口后，政府部門主要采取碼頭出租形式，任何企業(yè)對港口岸線都沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，并需要每年支付數(shù)額不菲的租金。這種模式促使任何企業(yè)投資港口前必須充分論證項目的可行性，而不再像以往那樣，不管投資港口是否賺錢，只要擁有港口岸線就會升值，最終導(dǎo)致企業(yè)擁有港口岸線后擱置不動，造成資源積壓和浪費，嚴(yán)重影響港口發(fā)展。引入地主港模式，企業(yè)一旦投資了港口，就會想方設(shè)法提高企業(yè)效益，充分發(fā)揮港口企業(yè)的主觀能動性，促進(jìn)港口的發(fā)展。

4地主港模式的運作

首先，進(jìn)行港口規(guī)劃，界定港口的區(qū)域范圍，確定《港口法》體制下的港口管理部門或其下屬港口建設(shè)投資公司負(fù)責(zé)開發(fā)，并按照規(guī)劃進(jìn)行招投標(biāo)和融資來建設(shè)港口基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)符合建設(shè)條件的岸線、土地及基礎(chǔ)設(shè)施建成后，可由港口業(yè)務(wù)經(jīng)營企業(yè)提出租用和建設(shè)碼頭或庫場的項目，港口管理局從不同角度對該項目的市場預(yù)測、工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境影響等進(jìn)行評估。若該項目通過評估并報本級政府批準(zhǔn)后，港口管理局將符合條件的岸線、土地出租給港口業(yè)務(wù)經(jīng)營企業(yè)用以建設(shè)碼頭、庫場等，收取岸線及土地租用費；或者港口管理部門自行按照規(guī)

劃建設(shè)光板碼頭、庫場并出租給港口業(yè)務(wù)經(jīng)營企業(yè)從事經(jīng)營活動，收取碼頭及庫場租用費；再或者，港口管理部門可以根據(jù)投資業(yè)主的需要，經(jīng)論證可行后，采取“訂單式”方式，預(yù)收租金建設(shè)港口設(shè)施。

4.1有效的融資方法

雖然《港口法》對港口公共基礎(chǔ)設(shè)施投資作出明確規(guī)定，但從實際操作看，政府部門包括代表政府行為的港口管理局并沒有穩(wěn)定的資金渠道，而實施地主港模式首先要求政府籌資建設(shè)好碼頭基礎(chǔ)設(shè)施以供租賃。因此，針對這一矛盾，尋求有效的融資方式就顯得非常重要。根據(jù)以往各港口的建港模式，許多有效的融資方式對地主港模式仍然是有效的，現(xiàn)歸納幾種比較常用的方法：一是積極吸引私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如BOT和TOT等，并將其按市場化模式運作，既能有效地減輕政府財政支出的壓力，又能提高基礎(chǔ)設(shè)施的投資與運營效率，同時不會產(chǎn)生設(shè)施產(chǎn)權(quán)問題；二是與租賃企業(yè)簽訂較長期的使用合同，一次性或分期收取租金用于港口設(shè)施建設(shè)，以租金轉(zhuǎn)作建設(shè)資金；三是政府給予港口管理部門啟動資金，港口管理部門以租金返還；四是以上幾種形式綜合運用籌措資金。

4.2靈活的租賃方式

根據(jù)港口設(shè)施的特點，港口設(shè)施的租賃既要滿足港口管理部門對產(chǎn)權(quán)的擁有，又要考慮經(jīng)營企業(yè)的正常、合法使用，可以采用以下3種方式：

（1）管理合同方式。港口當(dāng)局把港口的經(jīng)營管理權(quán)通過合同的形式委托給民營業(yè)主，并通過支付管理費的方式對該企業(yè)進(jìn)行補償，管理費通常是根據(jù)某些績效指標(biāo)而定的。港口當(dāng)局仍享有資產(chǎn)所有權(quán)并負(fù)責(zé)后續(xù)投資，民營企業(yè)不承擔(dān)投資和商業(yè)風(fēng)險。該方式主要流行于中東地區(qū)，合同期限一般在5年以上。

（2）純租賃方式。港口當(dāng)局把一些港口資產(chǎn)的使用權(quán)通過合同的形式轉(zhuǎn)移給民營業(yè)主，但與上述管理合同方式不同的是，租賃方式是對基礎(chǔ)設(shè)施的使用者收費。港口租賃設(shè)備的所有權(quán)仍屬港口當(dāng)局，民營企業(yè)須承擔(dān)企業(yè)運營的商業(yè)風(fēng)險和必要的設(shè)備維護(hù)，但不具有投資義務(wù)。

（3）特許經(jīng)營方式。這是目前比較流行的港口民營化方式。民營企業(yè)在一定的時間內(nèi)獲得許可，提供碼頭裝卸等經(jīng)營性服務(wù)，期滿后可續(xù)簽。與租賃方式相比，該方式要求獲準(zhǔn)特許經(jīng)營的民營企業(yè)承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險和重要的投資義務(wù)。特許經(jīng)營方式在授權(quán)雙方確立了明晰的法律關(guān)系，港口當(dāng)局在吸引私人投資的同時可以保留對港口重要設(shè)施的長期控制。

5建議

（1）加強“政企分開”的港口管理體制的落實，強調(diào)港口行政管理部門的職能。堅持《港口法》“一城一港一政”的管理模式，港口主管部門應(yīng)作為各級政府的組成部分，實施對所轄范圍內(nèi)港口行政事務(wù)的管理。

（2）完善有關(guān)法律制度建設(shè)。地主港模式在港口基礎(chǔ)設(shè)施中的運用并不改變其基本屬性和服務(wù)社會的目的，只是在項目的建設(shè)與經(jīng)營中引進(jìn)一定的市場原則。建立必要的法律制度是有效運用地主港模式的制度條件。政府給予一定限度的保證也是必要的，如給予投資者經(jīng)營期的保證、適當(dāng)?shù)氖找姹ＷC等。

（3）政府給予一定的政策扶持。港口經(jīng)營企業(yè)交納巨額租賃費用后，勢必導(dǎo)致企業(yè)短期內(nèi)資金周轉(zhuǎn)的困難，只有在政策的扶持下，才能保證港口在地主港模式下能以較低的收費來實現(xiàn)經(jīng)營與發(fā)展。因此，政府認(rèn)真研究制定相關(guān)政策，對促進(jìn)地主港模式在港口管理中的運用將起到十分關(guān)鍵的作用。