論我國(guó)土地制度的變遷

陳　晨　施　藝

(華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北 武漢 430079)お

摘要:土地政策是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大事,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活提高的基礎(chǔ)。因此,土地制度的相關(guān)政策的制定,會(huì)極大地影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng),關(guān)注土地政策的訂立與實(shí)施情況,也就具有了十分重要和現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。我國(guó)的土地制度的發(fā)展與變革,經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程,這是個(gè)不斷完善、不斷改進(jìn)的過(guò)程。

關(guān)鍵詞:土地制度;土地改革;土地政策

中圖分類(lèi)號(hào):F33/37文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)15008401

土地是人類(lèi)生存不可缺少的自然資源,同時(shí)也是一種稀缺資源。因此,土地資源的合理利用問(wèn)題,一直是國(guó)家和每個(gè)公民非常關(guān)注的議題。由于土地關(guān)系到人們的生產(chǎn)、生活,以及國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,因而土地制度也是隨著國(guó)家政策、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展而不斷變化、逐步完善的。通過(guò)不斷的摸索、探尋,最終找到一條適合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的政策制度,希望以次來(lái)促進(jìn)地區(qū)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和人民生活水平的提高,并以保證土地的合理、適當(dāng)?shù)睦脼榍疤帷?/p>

我國(guó)的土地資源的絕對(duì)數(shù)量大,但人均的占有量卻很少,并且土地類(lèi)型復(fù)雜多樣,地區(qū)性差異明顯。而對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)至關(guān)重要的耕地,所占的比重僅10%。能真正用于耕地的土地所占比重如此之少,加上其他土地被改造利用的難度又很大。因而,更加充分合理的利用現(xiàn)有的城市和農(nóng)村的土地,制定相宜的制度政策保證貫徹實(shí)施,促進(jìn)可持續(xù)的發(fā)展利用,形成有利于生態(tài)環(huán)境和人民生活的良性循環(huán)。我國(guó)的耕地面積排世界第四位,而人均耕地面積不足1.4畝,排在126位以后,僅為世界平均人均耕地面積的40%。同時(shí),分布不均,保護(hù)和開(kāi)發(fā)問(wèn)題突出等現(xiàn)象,也一直影響著發(fā)展。由此可見(jiàn),更好地利用土地已經(jīng)成為了當(dāng)務(wù)之急。土地是公民保證正常生產(chǎn)生活的基本保障,是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大事。土地制度的轉(zhuǎn)變,也是與社會(huì)保障和福利政策相互影響和依存的。

從總體來(lái)看,土地是實(shí)物和權(quán)益兩者的結(jié)合。如何把握好兩者的關(guān)系,因地制宜地制定出符合經(jīng)濟(jì)和生態(tài)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃是一個(gè)重要的議題。在實(shí)物方面,通過(guò)考慮坐落位置、周遍環(huán)境、地質(zhì)因素等,以及在權(quán)益方面,通過(guò)對(duì)土地使用管制和產(chǎn)權(quán)等的綜合考慮,擬訂出一套切實(shí)可行的制度以及規(guī)劃。眾所周知,我國(guó)的國(guó)家土地所有權(quán)屬于中央人民政府,而且,我國(guó)現(xiàn)行的土地征收政策是實(shí)行二級(jí)審批制,即國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府共同審批,其中基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的、其他土地超過(guò)70公頃的,由國(guó)務(wù)院審批。而我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度也存在著一定的缺陷,主要表現(xiàn)在:征用土地的目的不明確;征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,無(wú)視農(nóng)民利益;土地補(bǔ)償費(fèi)分配不規(guī)范,搭車(chē)收費(fèi)多。

在我國(guó)建國(guó)初期,從1949-1953年恢復(fù)時(shí)期的農(nóng)民土地所有制、1953-1957年社會(huì)主義改造時(shí)期的農(nóng)民集體土地所有制、人民公社化以及“文化大革命”時(shí)期的土地制度等的不斷演變,而后確立了土地的社會(huì)主義公有制,這就形成了舊的國(guó)有土地使用制度的主要特征。其中包括土地?zé)o償使用、無(wú)限期使用以及不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓。由于沒(méi)有把土地的所有權(quán)和使用權(quán)相互區(qū)別開(kāi)來(lái),致使土地?zé)o償占用、亂占、多占的情況屢禁不止,造成土地資源極大地浪費(fèi)。其后,通過(guò)對(duì)土地行政管理制度的改革、土地使用制度的改革等來(lái)逐步探尋適合我國(guó)的土地政策。土地使用制度改革是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性任務(wù),其目標(biāo)是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地市場(chǎng)體系。在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期,全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,制訂了相關(guān)法規(guī)和政策來(lái)保證實(shí)施,它符合我國(guó)的國(guó)情,有利于我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)。而后,在1986年,我國(guó)發(fā)布了《中華人民共和國(guó)土地管理法》,明確全國(guó)地政和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的原則,并成立了國(guó)家土地管理局。隨后又通過(guò)對(duì)《土地管理法》的幾次修改,使得這項(xiàng)法規(guī)不斷完善和提高,從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,現(xiàn)行的土地管理的主要目的是維護(hù)土地公有制、調(diào)整土地關(guān)系、提高土地利用的三態(tài)效益、實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

為提高土地的集中節(jié)約利用能力,減緩建設(shè)用地指標(biāo)不足的現(xiàn)狀,促進(jìn)土地管理和全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展需要,同時(shí)也為滿(mǎn)足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地資源的利用需求,我國(guó)政府不斷加強(qiáng)管制工作、制定相應(yīng)的法規(guī)政策,來(lái)促進(jìn)土地利用的效率和合理性。政府在土地的管理中起到了十分重要的作用:保證了土地市場(chǎng)秩序的正常運(yùn)行,糾正了市場(chǎng)失靈而產(chǎn)生的偏差;在一定程度上消除了土地利用的外部性;為整個(gè)社會(huì)提供了公共產(chǎn)品和公共服務(wù);協(xié)調(diào)了各個(gè)土地使用者之間的利益關(guān)系,保障了土地配置的公平和效率。這樣,不僅提高了土地的集中節(jié)約利用效率,減少了耕地占用和閑置浪費(fèi),降低了用地成本,而且更能促進(jìn)我國(guó)小康社會(huì)的建設(shè)發(fā)展。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,現(xiàn)在大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合的發(fā)展模式都已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)化和土地利用變化更為頻繁和快速的社會(huì)背景下,普遍形成的發(fā)展格局。由于流動(dòng)人口增加導(dǎo)致以房屋、土地租賃為主要形式的土地市場(chǎng)發(fā)展很快。土地利用非農(nóng)化速度的加快,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)越來(lái)越普遍,加之伴隨著體制改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整與資產(chǎn)的重組,使得現(xiàn)在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整就是通過(guò)產(chǎn)權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓,依靠資本市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行的。我國(guó)存在著兩種土地所有制形式,即土地的國(guó)家所有制和農(nóng)村集體所有制。我國(guó)集體土地的征用原則包括依法征地;保證國(guó)家建設(shè)用地;妥善安置被征地單位和農(nóng)民;有償使用土地;珍惜耕地、合理利用土地的原則。

土地制度是法律政策中重要的一部分,它關(guān)系到人們的切身利益和國(guó)家的安全、穩(wěn)定與發(fā)展的大計(jì)。所以,對(duì)我國(guó)土地制度的合理化的法律建設(shè)具有十分重要的意義。隨著在符合中國(guó)社會(huì)蓬勃發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放不斷深化的大背景下,而制定的中國(guó)土地政策,才能真正實(shí)現(xiàn)有利于中國(guó)廣大人民群眾,有利于中國(guó)社會(huì)發(fā)展的全局的總體目標(biāo)。我國(guó)農(nóng)村土地制度的使用主要是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,它符合我國(guó)的國(guó)情,有利于我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)。土地作為重要的生產(chǎn)資料,不僅是社會(huì)化生產(chǎn)的需要,同時(shí)也是保證人民基本生活條件的必要基礎(chǔ)。無(wú)論在什么樣的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下,土地都是極其重要的資源。因此,我國(guó)政府通過(guò)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī),規(guī)范國(guó)有土地和集體土地制度,通過(guò)進(jìn)行科學(xué)的土地規(guī)劃,合理征用和利用土地,來(lái)保證土地管理秩序和生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán),進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制,這種制度的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在:主體具有特定性、交易具有限制性、權(quán)能具有可分性、權(quán)屬具有穩(wěn)定性,以及國(guó)有土地所有權(quán)具有特別的追及力。

伴隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深化與變革,土地制度的制定也在逐步的完善和變化著,希望能夠達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的目的,達(dá)到合理適宜的利用與開(kāi)發(fā)。通過(guò)完善征地補(bǔ)償機(jī)制、建立失地農(nóng)民的保障機(jī)制等措施,維護(hù)社會(huì)主義土地公有制及土地所有者和使用者的合法利益,保護(hù)、開(kāi)發(fā)、合理利用土地,保護(hù)耕地,切實(shí)維護(hù)廣大人民的合法權(quán)益和國(guó)家的長(zhǎng)治久安,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]黃小虎.土地與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2008.

[2]張正峰.土地資源管理學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008.

[3]盧為民.土地政策與宏觀(guān)調(diào)控[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2008.

[4]方芳.土地資源管理[M].上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2006.