政府審計(jì)在環(huán)境審計(jì)中的主導(dǎo)作用

李　勝

摘要:我國審計(jì)監(jiān)督制度可促進(jìn)環(huán)境保護(hù)資金的有效使用,促進(jìn)政府環(huán)境政策的落實(shí)和完善;根據(jù)政府審計(jì)與環(huán)境審計(jì)的關(guān)系,改革促進(jìn)環(huán)境審計(jì)的方式以及政府審計(jì)對(duì)社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)作用。政府審計(jì)在環(huán)境審計(jì)過程中應(yīng)起主導(dǎo)作用,政府審計(jì)部門是環(huán)境審計(jì)各項(xiàng)法規(guī)的制定者,排污收費(fèi)制度改革可促進(jìn)環(huán)境審計(jì)的發(fā)展,政府環(huán)境審計(jì)應(yīng)實(shí)行“綠色”審計(jì),政府審計(jì)對(duì)社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)具有指導(dǎo)作用等。

關(guān)鍵詞:政府審計(jì);環(huán)境審計(jì);主導(dǎo)作用

中圖分類號(hào):F239.44文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)20-0124-02

1 引言

與許多發(fā)展中國家一樣,中國在協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系方面面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn),中國的環(huán)境狀況不容樂觀。一方面,中國的自然環(huán)境決定了中國的生態(tài)環(huán)境脆弱,自然災(zāi)害頻繁;另一方面,一些地區(qū)存在的不合理生產(chǎn)活動(dòng)和消費(fèi)方式,加劇了中國生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化。近年來,中國政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的資金投入逐年增加,巨額資金的投入使用的合理性與效益均需獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)加以監(jiān)督。此外,國家環(huán)保法規(guī)的執(zhí)行情況,環(huán)保管理體系的運(yùn)行情況,大氣污染、水污染、有害廢物控制與治理情況及自然資源保護(hù)狀況等,也都需要有審計(jì)部門進(jìn)行監(jiān)督。

2政府環(huán)境審計(jì)作用的不可替代性

政府審計(jì)在環(huán)境審計(jì)過程中應(yīng)起主導(dǎo)作用,這是由我國的基本國情決定的,自審計(jì)機(jī)關(guān)成立以后產(chǎn)生并發(fā)展了多項(xiàng)政府專項(xiàng)審計(jì),政府環(huán)境審計(jì)具備了其他專項(xiàng)審計(jì)沒有的功能,政府環(huán)境審計(jì)必須發(fā)揮環(huán)境保護(hù)主管部門所沒有的作用,才能在環(huán)境保護(hù)工作中具有獨(dú)立地位而不是這些部門工作的重復(fù)。

(1)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)資金的有效使用。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境保護(hù)資金的監(jiān)督檢查,為實(shí)現(xiàn)對(duì)資金的管理、使用情況的客觀評(píng)價(jià),就必須突出對(duì)環(huán)境因素的考慮,這正是環(huán)境保護(hù)資金審計(jì)不同于其他資金審計(jì)的地方,也正體現(xiàn)了政府環(huán)境審計(jì)在環(huán)境保護(hù)資金的監(jiān)督檢查上的不可替代性。

(2)促進(jìn)政府環(huán)境政策的落實(shí)和完善。政府強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的措施、行動(dòng)是通過一系列的環(huán)境政策、法規(guī)體現(xiàn)的。一方面,環(huán)境政策、法規(guī)的執(zhí)行情況直接影響著環(huán)境保護(hù)的效果,首先必須確保環(huán)保政策的執(zhí)行,審計(jì)通過對(duì)政策執(zhí)行情況的檢查,能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題,運(yùn)用審計(jì)的監(jiān)督處理予以糾正,促進(jìn)環(huán)境政策的落實(shí)。另一方面,在我國,部分現(xiàn)行的環(huán)境管理制度已不能滿足環(huán)境保護(hù)的需要,改革、完善這些管理制度勢(shì)在必行。此外,目前我國政府的一些環(huán)境政策首先是以試點(diǎn)的方式在部分地區(qū)實(shí)施的,對(duì)這些試點(diǎn)政策的進(jìn)一步完善同樣需要審計(jì)機(jī)關(guān)以獨(dú)立的身份提供分析材料及建議。

3政府審計(jì)部門是環(huán)境審計(jì)各項(xiàng)法規(guī)的制定者

環(huán)境審計(jì)工作要依法審計(jì),就要有審計(jì)依據(jù)。如果環(huán)境審計(jì)法律法規(guī)不完備、不配套,則審計(jì)監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。近30年來,我國雖然頒布了一系列環(huán)保方面的法律法規(guī),但缺乏具體規(guī)范環(huán)境審計(jì)工作的法規(guī)。目前已頒布的《審計(jì)法》、《中國獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則》等法規(guī)中,都沒有環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容和具體實(shí)施辦法,使環(huán)境審計(jì)的實(shí)施缺少法律依據(jù)。

隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展,審計(jì)的領(lǐng)域?qū)⒉粩嗤卣?環(huán)境審計(jì)成為一種現(xiàn)實(shí)需要,審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)滯后的矛盾將日益突出。因此,建立和完善相關(guān)的審計(jì)準(zhǔn)則,做到有法可依,有章可循,是政府審計(jì)發(fā)展的一個(gè)必然趨勢(shì)。政府審計(jì)機(jī)關(guān)的首要任務(wù)是盡快制定出環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則和開展環(huán)境審計(jì)的具體辦法,為開展環(huán)境審計(jì)提供切實(shí)的依據(jù)。

(1)對(duì)土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等重要資源保護(hù)與開發(fā)利用情況的審計(jì),重點(diǎn)揭露和查處破壞浪費(fèi)資源、國有資源收益流失、危害資源安全等重大問題,從體制、機(jī)制和制度上分析原因,提出建議,促進(jìn)資源保護(hù)和合理開發(fā)利用。

(2)對(duì)水、大氣、固體廢棄物、生態(tài)保護(hù)等方面的審計(jì),重點(diǎn)關(guān)注環(huán)保資金投入、管理、使用情況和環(huán)保政策落實(shí)、環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況,揭露和查處破壞生態(tài)、污染環(huán)境、影響人民群眾身體健康的重大環(huán)境問題,提出提高資金使用效益和完善環(huán)保政策措施的建議。

(3)對(duì)土地出讓金和土地開發(fā)整理資金的征收、管理和使用情況的審計(jì),總體掌握和評(píng)價(jià)地方政府執(zhí)行國家有關(guān)政策法規(guī)、實(shí)施土地開發(fā)整理的情況,關(guān)注、查處違法違規(guī)問題,提出進(jìn)一步建立健全有關(guān)制度和政策措施的建議,促進(jìn)國家土地有償使用制度和耕地保護(hù)政策的貫徹落實(shí)。

(4)對(duì)企業(yè)執(zhí)行國家節(jié)能減排相關(guān)政策及采取具體措施情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查,重點(diǎn)了解企業(yè)節(jié)能減排工作所取得的成效,關(guān)注各項(xiàng)措施的落實(shí)情況,查找存在的主要問題并分析原因,提出完善節(jié)能減排的政策意見及建議,促進(jìn)企業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)節(jié)能減排意識(shí),自覺履行社會(huì)責(zé)任。

(5)著力構(gòu)建符合我國國情的資源環(huán)境審計(jì)模式,2012年初步建立起資源環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)體系;認(rèn)真履行亞洲審計(jì)組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)主席國職責(zé),積極開展環(huán)境審計(jì)國際交流,借鑒國際做法和經(jīng)驗(yàn),強(qiáng)化對(duì)資源環(huán)境審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和案例的總結(jié)提煉,推動(dòng)資源環(huán)境審計(jì)實(shí)用技術(shù)方法的研究和推廣運(yùn)用,促進(jìn)資源環(huán)境審計(jì)工作質(zhì)量和水平不斷提高。

4排污收費(fèi)制度改革促進(jìn)環(huán)境審計(jì)的發(fā)展

治理環(huán)境污染是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程,其根本在于立足于防,“防患于未然”。為了改革沿用了近30年的排污收費(fèi)制度,審計(jì)署早在2000年對(duì)國家直接進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量考核的46個(gè)城市1998、1999兩年排污費(fèi)征收、解繳和環(huán)保補(bǔ)資金的分配、使用情況進(jìn)行審計(jì)時(shí),就發(fā)現(xiàn)了排污費(fèi)征收及使用方面的諸多問題,并向國務(wù)院提出了修改完善排污費(fèi)征收辦法的建議。2003年1月2日,國務(wù)院第369號(hào)令頒布了《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》,該條例已于2003年7月1日開始正式實(shí)施。新的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、排污費(fèi)的用途等均有新的規(guī)定。與此相適應(yīng),2003年2月28日,當(dāng)時(shí)的國家環(huán)?？偩?現(xiàn)已升格為國家環(huán)境保護(hù)部)與財(cái)政部等四部委聯(lián)合頒發(fā)了《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》,與審計(jì)直接相關(guān)的是,新條例根據(jù)收費(fèi)體制的變化,強(qiáng)調(diào)排污費(fèi)實(shí)行收支兩條線,收繳分離,明確排污費(fèi)必須納入財(cái)政預(yù)算,列入環(huán)保專項(xiàng)資金進(jìn)行管理,并加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督,這就為開展環(huán)境審計(jì)工作提供了依據(jù),促進(jìn)了環(huán)境審計(jì)工作的發(fā)展。

5政府環(huán)境審計(jì)應(yīng)實(shí)行“綠色”審計(jì)

綠色審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā),依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬薄、會(huì)計(jì)報(bào)表以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn),監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為,確保綠色會(huì)計(jì)制度的科學(xué)性和順利實(shí)施。它是對(duì)如實(shí)披露其資源、環(huán)境情況以及環(huán)境經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒證的特殊審計(jì),用以證實(shí)其真實(shí)性、合法性。

目前,我國政府審計(jì)的管理體制是,省以下審計(jì)機(jī)關(guān)受本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo),業(yè)務(wù)上以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為主。如何在這種松散型的體制下,調(diào)動(dòng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)和環(huán)境審計(jì)人員的積極性,最好的辦法是盡快實(shí)行綠色審計(jì)制度。國家根據(jù)各省、市、地區(qū)的不同情況,分別將草原、林地、綠化、江河污染等內(nèi)容作為評(píng)價(jià)指標(biāo),審計(jì)地方領(lǐng)導(dǎo)所出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)決策和所謂“政績”是否以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià),樹立綠色GDP社會(huì)可持續(xù)發(fā)展觀,發(fā)展資源3R原則(減量化、再使用、再循環(huán))的綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì),促進(jìn)人與自然的和諧,在審計(jì)界積極推行綠色審計(jì)監(jiān)督,加強(qiáng)綠色生態(tài)資源監(jiān)管。

6政府審計(jì)對(duì)社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)具有指導(dǎo)作用

(1)政府審計(jì)機(jī)關(guān)可通過制定環(huán)境審計(jì)工作指南,完善環(huán)境審計(jì)依據(jù),并通過對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查來規(guī)范并指導(dǎo)社會(huì)審計(jì)部門實(shí)施環(huán)境審計(jì)。

社會(huì)審計(jì)是經(jīng)政府有關(guān)部門審核批準(zhǔn)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師組成的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行的審計(jì)。在我們的社會(huì)里,環(huán)境問題變得越來越重要,從可持續(xù)發(fā)展的前景看,有一股正在增長的壓力要求企業(yè)進(jìn)一步承擔(dān)環(huán)境管理責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。這就要求注冊(cè)會(huì)計(jì)師在對(duì)不同的企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)收支審計(jì)的同時(shí),結(jié)合環(huán)境保護(hù),對(duì)于在環(huán)境控制、環(huán)境績效報(bào)告和環(huán)境合規(guī)性領(lǐng)域出現(xiàn)的問題,通過“環(huán)境報(bào)告”予以揭示。這樣做,有利于增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保意識(shí),明確環(huán)保責(zé)任,使審計(jì)組織能夠有效介入環(huán)境審計(jì),促進(jìn)環(huán)境審計(jì)工作的深入開展。

(2)政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過制定環(huán)境審計(jì)工作指南,完善環(huán)境審計(jì)依據(jù),進(jìn)一步指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)部門實(shí)施環(huán)境審計(jì)。一是要建立可操作的環(huán)境審計(jì)工作細(xì)則,避免環(huán)境審計(jì)的片面性和局限性,使環(huán)境審計(jì)的范圍、內(nèi)容、程序和方法等制度化、規(guī)范化。二是應(yīng)盡快建立相應(yīng)機(jī)構(gòu),研究和制定一套統(tǒng)一的環(huán)境會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和基本核算體系,為環(huán)境審計(jì)建立基礎(chǔ),促進(jìn)環(huán)境審計(jì)工作的深入發(fā)展。三是要嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理制度。一方面要積極采用國際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步制定和完善相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn);另一方面,要合理地制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施計(jì)劃,充分運(yùn)用環(huán)境監(jiān)測(cè)手段,監(jiān)督檢查環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。

內(nèi)部審計(jì)是由各部門、各單位內(nèi)部設(shè)置的審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)人員實(shí)施的審計(jì)。其主要特點(diǎn)是業(yè)務(wù)往往跨出了財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)的范圍,幾乎涵蓋了企事業(yè)經(jīng)營管理的每個(gè)環(huán)節(jié)。同政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)相比,內(nèi)部審計(jì)的優(yōu)勢(shì)在于它貫穿企事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的始末。按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)定的“三同時(shí)”制度,一切建設(shè)項(xiàng)目的防治污染的設(shè)施,必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。內(nèi)部審計(jì)人員可以全過程參與單位建設(shè)項(xiàng)目,這就為內(nèi)審人員提供了優(yōu)越的環(huán)境審計(jì)條件,使內(nèi)部審計(jì)工作在環(huán)境審計(jì)中發(fā)揮更大的作用,為經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展和環(huán)境保護(hù)工作做出貢獻(xiàn)。

7小結(jié)

綜上所述,無論是制定環(huán)境審計(jì)法律法規(guī),排污收費(fèi)制度改革,還是積極實(shí)施綠色審計(jì),都是以政府部門為主體進(jìn)行的,政府審計(jì)又從工作指南、審計(jì)依據(jù)等方面規(guī)范和指導(dǎo)著社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)實(shí)施環(huán)境審計(jì)工作,因此政府審計(jì)在環(huán)境審計(jì)中起著主導(dǎo)作用。在環(huán)境審計(jì)過程中,只要我們充分發(fā)揮政府審計(jì)的主導(dǎo)作用,堅(jiān)持以“政府審計(jì)為主線”,以“社會(huì)審計(jì)”和“內(nèi)部審計(jì)”為支線,從上到下構(gòu)筑起一個(gè)強(qiáng)大的“審計(jì)網(wǎng)絡(luò)”,以“綠色審計(jì)”為環(huán)境審計(jì)的最終目標(biāo),經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾一定能順利解決。

[責(zé)任編輯 馮勝利]