政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家金融安全的功能定位

李兆華　施澤軍

摘要:在2008年全國(guó)審計(jì)工作年會(huì)上,審計(jì)署總審計(jì)長(zhǎng)劉家義就“國(guó)家審計(jì)免疫系統(tǒng)”和“審計(jì)維護(hù)國(guó)家安全”作了深刻的論斷,為我國(guó)的國(guó)家審計(jì)工作提出了新的理論,指明了國(guó)家審計(jì)新的方向。政府審計(jì)作為我國(guó)國(guó)家審計(jì)中的主要環(huán)節(jié),對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全起著非常重要的作用。以政府審計(jì)與國(guó)家金融安全的相互關(guān)系為起點(diǎn),試對(duì)政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家金融安全的功能進(jìn)行相關(guān)的定位。

關(guān)鍵詞:政府審計(jì);金融安全;預(yù)警功能

中圖分類號(hào):F239文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)23-0129-02

一、引言

金融安全是指在金融全球化條件下,一國(guó)在其金融發(fā)展過(guò)程中具備抵御國(guó)內(nèi)外各種威脅、侵襲的能力,確保金融體系、金融主權(quán)不受侵害,使金融體系保持正常運(yùn)行與發(fā)展的一種態(tài)勢(shì)(王元龍,2000)。國(guó)家安全包括軍事安全、政治安全和經(jīng)濟(jì)安全。國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全又包括國(guó)家金融安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)信息安全和國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全。其中,金融安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的核心,經(jīng)濟(jì)信息安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),而產(chǎn)業(yè)安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的基本內(nèi)容。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,國(guó)家金融安全問題日益突出,如何更好地維護(hù)國(guó)家金融安全,保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)正常、有效地運(yùn)行是目前大多數(shù)學(xué)者關(guān)注和探討的熱點(diǎn)問題。然而,在我國(guó)國(guó)家金融安全保障體系中,政府審計(jì)要不要發(fā)揮作用、能不能發(fā)揮作用、怎樣發(fā)揮作用?這些問題以往的研究不多。我們認(rèn)為,國(guó)家金融審計(jì)具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ),政府審計(jì)是國(guó)家金融安全保障體系的重要組成部分,政府審計(jì)能夠維護(hù)國(guó)家金融安全。

二、政府審計(jì)和國(guó)家金融安全的關(guān)系

《中華人民共和國(guó)憲法》第九十一條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān),對(duì)國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)政府的財(cái)政收支,對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)政收支,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》在1995年和2006年的修訂中將立法的目的規(guī)定為:“為加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督,維護(hù)國(guó)家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序,提高財(cái)政資金使用效益,促進(jìn)廉政建設(shè),保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展?！边@一規(guī)定將政府審計(jì)的服務(wù)對(duì)象直接界定為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二十一條和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》第十九條賦予了政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)金融機(jī)構(gòu)審計(jì)的權(quán)利,審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資本占資本總額的比例超過(guò)50%,以及國(guó)有資本占資本總額的50%(含)以下,但是國(guó)有資本投資者實(shí)質(zhì)上擁有控制權(quán)的金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益,依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。一方面,通過(guò)政府審計(jì)監(jiān)督和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)行為,保證國(guó)家金融體系的健康發(fā)展,防止金融系統(tǒng)的極端情況的發(fā)生;另一方面,政府審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立監(jiān)督,可以披露真實(shí)、客觀的國(guó)家金融運(yùn)行的信息,為國(guó)家金融管理部門的決策提供有利的信息服務(wù)。通過(guò)對(duì)政府審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的分析,評(píng)價(jià)國(guó)家金融安全程度,發(fā)揮審計(jì)免疫功能,建議相關(guān)管理部門及時(shí)調(diào)整國(guó)家金融政策,降低金融風(fēng)險(xiǎn),避免金融危機(jī)的發(fā)生。

現(xiàn)任國(guó)家審計(jì)署總審計(jì)長(zhǎng)劉家義指出,現(xiàn)代政府審計(jì)作為國(guó)家的免疫系統(tǒng),有責(zé)任更早地感受風(fēng)險(xiǎn),有責(zé)任更準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題,有責(zé)任提出調(diào)動(dòng)國(guó)家資源和能力去解決問題、抵御“病害”的建議,有責(zé)任在永不停留地抵御一時(shí)、一事、單個(gè)“病害”的同時(shí),促進(jìn)其健全機(jī)能、改進(jìn)機(jī)制、筑牢防線。正是由于現(xiàn)代政府審計(jì)的這一本質(zhì)的要求,決定了政府審計(jì)工作的基本職能是維護(hù)國(guó)家安全特別是國(guó)家的金融安全,保障國(guó)家的利益,保護(hù)人民的利益,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)和諧的發(fā)展。因此,維護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全特別是我國(guó)的金融安全是我國(guó)政府審計(jì)的主要任務(wù)。

三、政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家金融安全的理論基礎(chǔ)

為什么政府審計(jì)要介入國(guó)家金融安全的維護(hù)中?這一問題是做好國(guó)家金融安全審計(jì)工作的基本問題。社會(huì)契約理論認(rèn)為,政府源于社會(huì)契約。社會(huì)契約指政府及其行政行為一旦存在于社會(huì)公眾的期望中,就必須履行一定的權(quán)利和義務(wù),這些權(quán)利和義務(wù)是政府與社會(huì)之間契約的結(jié)果。政府必須保障公民的政治自由和生命財(cái)產(chǎn)安全,維護(hù)社會(huì)的共同利益,這其中當(dāng)然就包括維護(hù)國(guó)家金融安全。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天,特別是要保障國(guó)家金融安全?！懊裰髡斡^”認(rèn)為,民主政治是指民眾享有管理國(guó)家權(quán)力的政治制度。然而,在實(shí)際的政治生活中,人民享有管理國(guó)家的權(quán)力只是一種原則,人民不可能全部參與管理國(guó)家的具體事務(wù),只能將這種管理國(guó)家的權(quán)力交給一個(gè)機(jī)構(gòu)——政府,這使得政府成為人民行使權(quán)力的主要代理人,由此,人民和政府之間形成了一種委托代理關(guān)系。人民是委托人,而掌握行政權(quán)力的政府則是受托責(zé)任人。為了確保民主政治,防止權(quán)力濫用,人民必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制,使受托實(shí)施國(guó)家行政權(quán)力的少數(shù)人的行為符合人民或國(guó)家的利益。社會(huì)契約論和受托責(zé)任觀構(gòu)成國(guó)家金融安全審計(jì)的理論基礎(chǔ)。

政府履行維護(hù)國(guó)家金融安全職能時(shí)效果怎樣?這需要代表人民利益的獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)價(jià)。更為重要的是,由于存在政府“失效”、信息不對(duì)稱以及官僚主義行為,政府在維護(hù)國(guó)家金融安全方面往往受到很大的制約,這更需要政府審計(jì)發(fā)揮其重要作用。首先,政府失效使得有關(guān)保障國(guó)家金融安全的政策和措施得不到有效貫徹執(zhí)行。其次,信息不對(duì)稱使得政府難以制定有效的維護(hù)國(guó)家金融安全的政策。政府審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職能是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督,并不直接參與國(guó)家金融安全決策和政策實(shí)施。但是,政府審計(jì)是整個(gè)國(guó)家金融安全保障體系中監(jiān)督保證系統(tǒng)的重要組成部分,因此,政府審計(jì)在維護(hù)國(guó)家金融安全方面能夠發(fā)揮重要作用。

四、政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家金融安全預(yù)警機(jī)制的功能定位

政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家金融安全預(yù)警機(jī)制的功能定位可以從宏觀層面、中觀層面和微觀層面這三個(gè)層面進(jìn)行相應(yīng)的功能定位。

(一)政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家金融安全預(yù)警機(jī)制宏觀層面的功能定位

1.政府審計(jì)在宏觀層面對(duì)金融系統(tǒng)的“免疫防御”功能

“免疫防御”也稱為“抗感染免疫”,主要指機(jī)體針對(duì)外來(lái)抗原(如微生物及其毒素)侵襲的免疫保護(hù)作用。目前,對(duì)我國(guó)金融業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管,具有防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全職能的主要是中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)四大監(jiān)督機(jī)構(gòu)。財(cái)政和稅務(wù)部門可以對(duì)金融行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作檢查,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門對(duì)金融企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能履行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。與其他監(jiān)管部門相比,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為上層建筑的重要組成部分,通過(guò)法定的依法審計(jì)活動(dòng),及時(shí)發(fā)現(xiàn)和抵御各種違法犯罪分子的侵蝕和腐敗行為,維護(hù)宏觀政策的安全性和法紀(jì)規(guī)章的嚴(yán)肅性,維護(hù)良好的財(cái)經(jīng)秩序和發(fā)展環(huán)境,從而實(shí)現(xiàn)“保護(hù)”國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、有序、又好又快和可持續(xù)發(fā)展的目的。因此,政府審計(jì)在宏觀層面對(duì)金融系統(tǒng)具有系統(tǒng)免疫功能的優(yōu)勢(shì)。

2.政府審計(jì)在宏觀層面對(duì)金融系統(tǒng)的“免疫預(yù)警”功能

政府審計(jì)對(duì)金融系統(tǒng)的宏觀預(yù)警功能是政府審計(jì)對(duì)宏觀金融運(yùn)行實(shí)行全方位的監(jiān)管,旨在分析研究金融與財(cái)政、物價(jià)、經(jīng)濟(jì)的相互關(guān)系,發(fā)揮早期預(yù)測(cè)報(bào)警功能,為制定和實(shí)施貨幣政策提供依據(jù)。每年的全國(guó)人民代表大會(huì)上審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)都要對(duì)上年的政府審計(jì)工作做政府審計(jì)報(bào)告,將去年審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)匯報(bào)給國(guó)務(wù)院,就政府審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大審計(jì)問題做出具體的審計(jì)意見和審計(jì)建議,為國(guó)家制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策提供參考,把握國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。

(二)政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家金融安全預(yù)警機(jī)制中觀層面的“免疫自穩(wěn)”功能定位

“免疫自穩(wěn)”是指免疫系統(tǒng)能及時(shí)識(shí)別、清除體內(nèi)損傷或衰老的細(xì)胞,但對(duì)機(jī)體正常的細(xì)胞不發(fā)生攻擊,以維持自身內(nèi)環(huán)境穩(wěn)定的一種生理功能。政府審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的“看門人”,有義務(wù)及時(shí)和準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系中的“損傷”和“衰老”的經(jīng)濟(jì)細(xì)胞體,并及時(shí)報(bào)告國(guó)家經(jīng)濟(jì)各上級(jí)部門和社會(huì)公眾。《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定,政府審計(jì)有權(quán)對(duì)我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)進(jìn)行審計(jì),并公布相應(yīng)的審計(jì)結(jié)果。

(三)政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家金融安全預(yù)警機(jī)制微觀層面的“免疫監(jiān)視”功能定位

“免疫監(jiān)視”是指由于各種體內(nèi)外因素影響,正常個(gè)體的組織細(xì)胞不斷發(fā)生畸變和突變,免疫系統(tǒng)及時(shí)識(shí)別此類復(fù)制錯(cuò)誤或突變細(xì)胞并將其清除,保護(hù)正常個(gè)體的系統(tǒng)功能。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是政府審計(jì)的基本職能之一。政府審計(jì)主要通過(guò)審計(jì)、檢查和監(jiān)督被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在規(guī)定范圍內(nèi)沿著正常的軌道健康運(yùn)行;檢查受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任人忠實(shí)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況,借以揭露違法違紀(jì)行為,制止損失浪費(fèi),查明錯(cuò)誤弊端,判斷管理缺陷,追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)依法嚴(yán)格執(zhí)行政府審計(jì),對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的制度性缺陷和問題進(jìn)行反饋,比如,問責(zé)制度、審計(jì)結(jié)果公告制度等,促進(jìn)對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行創(chuàng)新與重構(gòu),從而促進(jìn)相關(guān)管理制度的建立和完善,在更高層面上實(shí)現(xiàn)財(cái)政財(cái)務(wù)等財(cái)經(jīng)制度的規(guī)范化和制度化。

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