對全面建立海西農(nóng)牧區(qū)基本社會保障制度的思考

李彥麗

農(nóng)牧區(qū)社會保障制度是全州社會保障體系不可缺少的組成部分。目前,我州農(nóng)牧區(qū)人口約占全州總?cè)丝诘?0%,廣大農(nóng)牧民的基本要求是實(shí)現(xiàn)“生(存)有所靠,老有所養(yǎng),病有所醫(yī)”。因此,在我州農(nóng)牧區(qū)社會保障的各項(xiàng)制度建設(shè)中,最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度三大基本保障的完善是其重點(diǎn)。

一、基本情況

農(nóng)村養(yǎng)老保險是我州農(nóng)牧區(qū)社會保障制度中最早開展的一種形式。1993年全州開展了農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險工作,但由于當(dāng)時的農(nóng)村養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)上完全是一種個人儲蓄性養(yǎng)老保險,財政補(bǔ)貼與集體補(bǔ)助均不到位,農(nóng)牧民參保積極性不高,后因政策和體制等原因處于停滯狀態(tài)。目前,勞動保障等部門正積極籌備在海西農(nóng)村牧區(qū)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,目前已經(jīng)在格爾木、天峻和都蘭三個地區(qū)啟動了試點(diǎn)工作。

2007年,全州全面建立了農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度,有效地保障了困難群眾的基本生活。截止2008年底,全州納入農(nóng)村低保范圍的農(nóng)牧民有1.28萬人,全年發(fā)放保障金862萬元。但目前農(nóng)牧區(qū)還有1.7萬絕對貧困人口,享受最低生活保障的人數(shù)仍然偏低。因此,建立一個能覆蓋全州的農(nóng)村最低生活保障制度仍是十分艱難的任務(wù)。

農(nóng)村牧區(qū)社會保障體系的完善,對于深化農(nóng)牧區(qū)改革和維護(hù)社會安定,發(fā)揮了一定的積極作用。但與實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展要求相適應(yīng)的科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的農(nóng)村牧區(qū)社會保障制度相差甚遠(yuǎn),還存在許多有待解決的問題。

二、存在的主要不足

(一)農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋面窄。一是我州農(nóng)牧區(qū)最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)由原來每人每年700元調(diào)整到現(xiàn)在的900元,但扣除物價等因素仍然顯得偏低,仍難以保障救助對象的基本生活。二是保障覆蓋面窄,仍有部分貧困農(nóng)牧民得不到救濟(jì)和補(bǔ)助。截止2008年底,全州農(nóng)區(qū)人均年收入低于625元,牧區(qū)人均年收入低于825元的特困人員仍有17006人,目前享受低保的人數(shù)只有1.28萬人。根據(jù)海西實(shí)際,這些低保指標(biāo)尚不能滿足農(nóng)牧區(qū)社會保障需求。三是農(nóng)村牧區(qū)低保對象界定難。對農(nóng)牧區(qū)低保對象資格認(rèn)定主要依據(jù)是計(jì)算其家庭年人均收入,但農(nóng)牧民收入難以精確測算。農(nóng)牧民收入中實(shí)物收入占相當(dāng)比例,價值轉(zhuǎn)換難以貨幣化;農(nóng)牧民外出務(wù)工收入或臨時性收入難以確定;核算有勞動能力的保障對象的隱形收入難;確定農(nóng)戶具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系且在一起共同生活的全體人員收入難;核查手段不規(guī)范,基層操作多數(shù)采用“評議為主、測算為輔”的辦法進(jìn)行計(jì)算,仍存在一定的主管隨意性;因建房、婚嫁、違反計(jì)劃生育被罰款等導(dǎo)致生活困難的人員是否列入保障對象不明確。這些問題直接影響到農(nóng)村最低生活保障制度的健康發(fā)展。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老保險目前還沒有全面展開,局限性較大。目前,全州農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老保險工作還處在試點(diǎn)階段,只有試點(diǎn)區(qū)部分村民參保,少數(shù)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工或參與個體經(jīng)營的農(nóng)牧民的養(yǎng)老保險參照城鎮(zhèn)自由職業(yè)者養(yǎng)老保險辦法來實(shí)行。(即:繳費(fèi)基數(shù)按上年度全省職工平均工資確定,繳費(fèi)比例為20%,繳費(fèi)年限要達(dá)到15年以上,達(dá)到退休年齡后,辦理退休手續(xù),按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。)這種參保辦法只是解決了一小部分有能力繳費(fèi)人群的養(yǎng)老保險,但對農(nóng)牧區(qū)大部分群眾來說不適合。因此,建立新型的農(nóng)牧區(qū)社會養(yǎng)老保險制度,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,減輕人口老齡化帶來的養(yǎng)老壓力,越來越顯得急迫。

(三)農(nóng)村合作醫(yī)療制度保障水平低,預(yù)防保健工作不到位。一是目前合作醫(yī)療保障水平還比較低。據(jù)2008年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,全州新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保人員患大病的醫(yī)藥費(fèi)用平均報銷比例只能達(dá)到38.2%,不能從根本上解決農(nóng)牧民“看病難”的問題。二是保障目標(biāo)定位不準(zhǔn)確。目前新農(nóng)合的保障目標(biāo)為保大病,這事實(shí)上放棄了對大多數(shù)人基本醫(yī)療需求的保障責(zé)任,不可能獲得良好的投入績效。三是基金籌集水平低。目前高危人群擁護(hù)建立合作醫(yī)療基金,健康人群卻不愿意參加,造成基金籌集困難。當(dāng)然籌集基金困難有低收入的貧困人口確實(shí)無力繳款的因素,而基金管理水平不高,使用透明度不夠,也影響了農(nóng)牧民群眾參保的積極性。

二、對策建議

建立農(nóng)牧區(qū)社會保障制度基本思路是:從農(nóng)牧區(qū)實(shí)際出發(fā),堅(jiān)持以保障農(nóng)牧民的基本生活為目的,以農(nóng)牧民的自我保障為主,自助為主與互濟(jì)為輔相結(jié)合,社會基本保障與家庭保障、集體保障相結(jié)合。

(一)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),努力增加農(nóng)牧民收入,保證農(nóng)村牧區(qū)社會保障基金的積累。一是大力發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。海西資源豐富,圍繞發(fā)展資源產(chǎn)品為主是發(fā)展我州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的一個突破口。二是調(diào)整農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。各地因地制宜,在保證糧食穩(wěn)定生產(chǎn)的同時,有計(jì)劃地擴(kuò)大豆類、薯類、油菜、苜蓿等經(jīng)濟(jì)作物種植面積,實(shí)現(xiàn)以糧為主向糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼料“三元”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。三是大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。抓好農(nóng)畜產(chǎn)品加工,突出農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)的地位,力爭使畜產(chǎn)品、油料、馬鈴薯、蔬菜、豆類等精細(xì)加工業(yè)創(chuàng)出名牌,形成優(yōu)勢,提高占領(lǐng)市場的競爭能力,以種、養(yǎng)、加工相結(jié)合,貿(mào)、工、農(nóng)一體化來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大了,農(nóng)民收入增加了,才能積累更多的社會保障基金。

(二)完善農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度,解決農(nóng)牧民“生有所靠”的問題。完善農(nóng)村最低生活保障制度,需解決好以下幾個問題:一是擴(kuò)大農(nóng)牧區(qū)低保覆蓋面。在爭取省政府增加低保指標(biāo)的同時,建議各級財政拿出部分資金,進(jìn)一步擴(kuò)大海西農(nóng)牧區(qū)低保覆蓋面。二是科學(xué)確定保障線標(biāo)準(zhǔn)。按照社會保障理論,根據(jù)我國的實(shí)際情況,較為可行的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為農(nóng)牧民年人均純收入的28%左右。按照此標(biāo)準(zhǔn),考慮我州經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和維持農(nóng)牧區(qū)居民衣、食、住等基本生活需要,提出農(nóng)村牧區(qū)居民人均最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)1043元,農(nóng)牧區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以市(縣、行委)為單位劃線較好。保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)牧民生活水平的提高及物價上漲幅度的變化進(jìn)行調(diào)整。三是正確界定保障對象。凡具有我州農(nóng)業(yè)戶口、從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn),上年家庭人均收入達(dá)不到最低生活保障線的農(nóng)牧區(qū)居民,均應(yīng)納入農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障范圍。在界定時,農(nóng)牧區(qū)最低生活保障對象要以通過最大努力,仍達(dá)不到最低生活保障線的為衡量標(biāo)準(zhǔn),對于那些游手好閑、奢侈浪費(fèi)等造成生活困難的則不予以保障。為準(zhǔn)確核定保障對象,在具體操作中應(yīng)采取調(diào)查摸底與群眾評議相結(jié)合的辦法進(jìn)行。四是正確對家庭收入進(jìn)行計(jì)算。農(nóng)牧民家庭收入按照家庭所有成員全年農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)及其他合法勞動經(jīng)營所獲純收入的總和計(jì)算。對于如獎勵、撫恤補(bǔ)助、社會救助金等臨時性經(jīng)濟(jì)來源等不計(jì)入家庭收入。五是正確選擇資金管理方式。最低生活保障資金要列入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算,納入社會救濟(jì)專項(xiàng)資金支出科目,專項(xiàng)管理,?？顚Ｓ?。六是建立新型低保救助體系。加強(qiáng)財政、民政、教育、勞動保障、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、科技等部門的溝通與協(xié)作,探索一個包括教育救助、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助、科技扶貧救助、法律援助和殯儀救助在內(nèi)的新型低保救助體系,實(shí)現(xiàn)由單項(xiàng)救助向綜合救助的轉(zhuǎn)變。

(三)積極探索農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老保險體系建設(shè),解決農(nóng)牧民“老有所養(yǎng)”的問題。截止2008年底,我州農(nóng)牧民有14.85萬人,農(nóng)村養(yǎng)老問題應(yīng)當(dāng)成為一個主要問題加以研究。首先要加大宣傳力度,使此項(xiàng)惠民政策深入人心。目前,我州農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老保險還未正式啟動,對于廣大農(nóng)牧民群眾來講可謂是一個新生事物,因此要在農(nóng)村養(yǎng)老保險政策出臺后充分利用電視、廣播、報刊、板報等媒介大張旗鼓的加大宣傳,為此項(xiàng)工作的順利開展奠定基礎(chǔ)。二是通過試點(diǎn)工作探索農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老保險制度。任何一項(xiàng)制度都是通過實(shí)踐日臻完善。州內(nèi)養(yǎng)老保險的試點(diǎn)工作已經(jīng)展開,對試點(diǎn)情況要及時、全面進(jìn)行總結(jié)。通過試點(diǎn)不斷發(fā)現(xiàn)問題,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,然后再建立覆蓋全州農(nóng)牧區(qū)的養(yǎng)老保險制度。三是正確規(guī)定養(yǎng)老保險金的籌集方式。從家庭養(yǎng)老到社會養(yǎng)老,這種新舊體制的轉(zhuǎn)軌,需要一個資金的原始積累時期。在現(xiàn)階段,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的籌集應(yīng)以個人繳納為主,集體補(bǔ)助為輔,政府予以扶持。個人繳納占大部分,集體補(bǔ)助主要根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力合理確定,個人繳納和集體補(bǔ)助的保險金都應(yīng)計(jì)入個人帳戶。四是要做好養(yǎng)老保險基金的管理及保值增值工作,農(nóng)村養(yǎng)老制度一旦執(zhí)行,養(yǎng)老金就是農(nóng)村老年人的活命錢。因此,一方面,要加大基金管理力度,保證基金安全完整。另一方面,要想方設(shè)法實(shí)現(xiàn)基金收益最大化,通過多種渠道保證基金增值。五是建立養(yǎng)老金發(fā)放監(jiān)管機(jī)制。勞動保障部門負(fù)責(zé)發(fā)放對象的核實(shí),具體可采取個人申請、村級初審、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審定的程序確定,并實(shí)行動態(tài)管理;財政部門負(fù)責(zé)資金的發(fā)放,每年將所需資金列入預(yù)算,按月將資金撥付到銀行并轉(zhuǎn)入老年人個人存款賬戶;審計(jì)、監(jiān)察部門負(fù)責(zé)監(jiān)管對象的確定和資金的運(yùn)行,防止確定對象的舞弊和資金的流失。

(四)完善農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度,解決農(nóng)牧民“病有所醫(yī)”的問題。農(nóng)村醫(yī)療保險制度應(yīng)重點(diǎn)防止因病致貧、因病返貧的風(fēng)險,完善農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度是當(dāng)務(wù)之急。一是制度要先行。建立健全各項(xiàng)管理規(guī)章制度,嚴(yán)格執(zhí)行各級政府制定出的農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦法與實(shí)施細(xì)則,各級合作醫(yī)療管理組織要制定并落實(shí)對資金籌集、報銷比例和減免范圍、財務(wù)管理、出診轉(zhuǎn)診、藥品管理、衛(wèi)生服務(wù)、審計(jì)監(jiān)督等合作醫(yī)療的管理規(guī)章制度。二是大力發(fā)展農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。進(jìn)一步健全以縣級醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?？h級醫(yī)院作為縣域內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生中心,主要負(fù)責(zé)基本醫(yī)療服務(wù)及重急癥病人的搶救,并承擔(dān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室的業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)和常見病、多發(fā)病的診療等綜合服務(wù);村衛(wèi)生室承擔(dān)行政村的公共衛(wèi)生服務(wù)及一般疾病的診治等工作。有條件的農(nóng)牧區(qū)可以實(shí)行城鄉(xiāng)一體化管理。州縣財政加大資金投入力度,改善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生醫(yī)療條件和完善衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高技術(shù)力量。讓農(nóng)牧民能在家門口看病,并且能看得起病。三是保障目標(biāo)要立足于?；窘】怠Ｕ嬲绊戅r(nóng)牧民整體健康水平的是常見病和多發(fā)病,許多農(nóng)牧民的大病也是因?yàn)椤靶〔o錢治而扛成大病”的。作為政府推動的醫(yī)療保障體制,必須以?；窘】禐槌霭l(fā)點(diǎn),重點(diǎn)解決常見病、多發(fā)病的預(yù)防和治療,建立健全疾病預(yù)防控制、健康教育、婦幼保健、應(yīng)急救治和計(jì)劃生育等公共衛(wèi)生服務(wù)體系。四是增加單病種補(bǔ)償制度。現(xiàn)實(shí)生活中導(dǎo)致農(nóng)牧民家庭貧困的大病除了一些急性病外,有些慢性病也是真正的罪魁禍?zhǔn)?。?風(fēng)濕、類風(fēng)濕、乙型肝炎、中風(fēng)等,患者不僅一年四季都和藥為伴,有的還被大大削弱了勞動能力,給家人帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。按現(xiàn)行制度規(guī)定,他們即使參合,也不能享受補(bǔ)償待遇。如果我們增加病種補(bǔ)償,既能體現(xiàn)制度的優(yōu)越性和公平性,又能提高農(nóng)民參合的積極性。

(作者單位:中共海西州委黨校)