新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的法律規(guī)制

李新利

摘要新型農(nóng)村合作醫(yī)療是由政府組織、引導(dǎo)、支持,農(nóng)民自愿參加,個人、集體和政府多方籌資,以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度,政府在其中扮演了組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的角色。本文對新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的法律規(guī)制進行了探討,為新型農(nóng)村合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展提供了依據(jù)。

關(guān)鍵詞新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)法律規(guī)制

中圖分類號:D630文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-296-01

新型農(nóng)村合作醫(yī)療是由政府組織、引導(dǎo)、支持,農(nóng)民自愿參加,個人、集體和政府多方籌資,以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度①,與傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度有所不同,它是由政府組織、引導(dǎo)、支持,以國家和社會為責(zé)任主體,面向廣大農(nóng)民,由國家和地方通過國民收入再分配制度實現(xiàn)的。新型農(nóng)村合作醫(yī)療最突出的特點是政府在其中扮演了組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的角色。因此,考察和分析新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的現(xiàn)狀,對其進行法律規(guī)制,就成為新型農(nóng)村合作醫(yī)療可持續(xù)發(fā)展必須面對的焦點問題。

一、對新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)進行法律規(guī)制的必要性

根據(jù)中央文件精神,按照精簡效能的管理原則,各級政府建立的新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)隸屬于同級政府,同時接受上級管理機構(gòu)的指導(dǎo)。其最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是由涉及農(nóng)村合作醫(yī)療的財政、審計、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部委組成的醫(yī)療部級聯(lián)席會議;聯(lián)席會議下設(shè)辦公室,作為日常工作機構(gòu)。本文認(rèn)為這樣的機構(gòu)設(shè)置及其管理運行,存在以下問題。

(一)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的設(shè)立缺乏明確的法律依據(jù)

新型農(nóng)村合作醫(yī)療各級委員會及其辦公室作為管理公共事務(wù)的國家機構(gòu),其設(shè)立必須有相應(yīng)的法律依據(jù),這是現(xiàn)代國家組織的基本原則②。我國現(xiàn)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療領(lǐng)導(dǎo)小組及其委員會是依據(jù)2003年1月由衛(wèi)生部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》確立的,此處的“意見”并不能稱之為法律或法規(guī)。因此從某種意義上說,新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的成立,是沒有法律依據(jù)的,其無法可依有違現(xiàn)代國家組織的法制原則。

(二)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的監(jiān)督組織定位不明

在新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理中,國務(wù)院部級聯(lián)席會議是最高的決策機構(gòu),其下設(shè)的辦公室是最高的執(zhí)行結(jié)構(gòu),地方管理依中央機構(gòu)的設(shè)置而定,唯獨沒有明確的監(jiān)督機構(gòu)。監(jiān)督機制的缺乏,導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了一些地方財政資金“虛配套”、不落實,或隨意挪用基金,對基金的籌集、支出等活動不進行定期審計的現(xiàn)象。

(三)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的制度保障尚待完善

一種制度能否發(fā)揮作用,本質(zhì)上不由其自身決定,而由其相關(guān)制度是否匹配所決定的。從實際情況來看,新型農(nóng)村合作醫(yī)療還缺乏一定的制度配合,缺乏保障機制和具體的操作規(guī)則將導(dǎo)致新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度難以發(fā)揮其作用。

二、對新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)進行法律規(guī)制的可行性

(一)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的法律規(guī)制,是國家權(quán)力有效運作的基本要求

新型農(nóng)村合作醫(yī)療,是黨和國家解決農(nóng)民社會保障的重要舉措,國家出臺相應(yīng)的法律法規(guī),對新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系進行規(guī)范,并以國家強制力加以推行,可以極大地提高社會決策的透明度和執(zhí)行力,用法律來保護農(nóng)民的權(quán)益。

(二)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的法律規(guī)制,是社會保障法制化的必然要求

新型農(nóng)村合作醫(yī)療是農(nóng)村社會保障的一個組成部分。社會保障法制化,對社會保障的合理化、規(guī)范化運作具有不可替代的作用。③而社會保障管理機構(gòu)的法制化,更是社會保障法制化的重要環(huán)節(jié)。因此,新型農(nóng)村合作醫(yī)療的成功,必然要求相應(yīng)立法對其管理機構(gòu)進行規(guī)制。

(三)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的法律規(guī)制,是符合我國當(dāng)前實際的

當(dāng)前黨和國家高度重視在農(nóng)村建立合作醫(yī)療制度,《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》把積極穩(wěn)妥發(fā)展和完善合作醫(yī)療制度作為重要內(nèi)容之一,并提出要高社會化程度,有條件的地方可以逐步向社會醫(yī)療保險過渡。④并且一些地方政府也進行了相關(guān)的立法實踐,為當(dāng)前農(nóng)村合作醫(yī)療制度管理機構(gòu)的法律規(guī)制提供了有力的基礎(chǔ)。因此,當(dāng)前對新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)進行法律規(guī)制具有可行性。

三、新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)法律規(guī)制的措施

新型農(nóng)村合作醫(yī)療的立法屬于社會保障法的范疇,從社會保障法的法律體系來看,新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的法律規(guī)制是社會保障行政組織法的內(nèi)容。結(jié)合新型農(nóng)村合作醫(yī)療實務(wù),本文認(rèn)為,對新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)應(yīng)從以下方面進行法律規(guī)制。

(一)明確管理體制和管理層級

新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理機構(gòu),有決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和經(jīng)辦機構(gòu)三種。其中,新型農(nóng)村合作醫(yī)療部級聯(lián)席會議是決策機構(gòu),也是最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),衛(wèi)生部新型農(nóng)村合作醫(yī)療辦公室是最高執(zhí)行機構(gòu),經(jīng)辦機構(gòu)是直接與農(nóng)民接觸的機構(gòu)。堅持衛(wèi)生部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理的方針,以中央、省、縣三級為基本架構(gòu),根據(jù)實際情況設(shè)立地市以及鄉(xiāng)級管理機構(gòu),同時加強對管理機構(gòu)的監(jiān)督,才能保障新型農(nóng)村合作醫(yī)療的健康、持久運行。

(二)完善監(jiān)督體制

要以立法的形式,賦予各種監(jiān)督主體權(quán)力及手段,對新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的運行進行有效監(jiān)督。從新型農(nóng)村合作醫(yī)療的內(nèi)部管理來看,可以在新型農(nóng)村合作醫(yī)療部級聯(lián)席會議下設(shè)立監(jiān)督委員會,專門負(fù)責(zé)對合作醫(yī)療經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)督。從外部監(jiān)督來講,應(yīng)當(dāng)把人大監(jiān)督和審計監(jiān)督、參合農(nóng)民的監(jiān)督法定化,同時注重社會監(jiān)督,其實以法律的方式監(jiān)督對新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)的運行。

(三)完善配套制度

新型農(nóng)村合作醫(yī)療涉及面廣,牽扯的利益關(guān)系非常復(fù)雜,沒有相應(yīng)的制度配合是難以成功的。因此要通過立法真正實現(xiàn)農(nóng)民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對合作醫(yī)療經(jīng)辦機構(gòu)人員的招聘、選拔、考核等,也應(yīng)該通過立法的形式來加以規(guī)范。

總之,新型農(nóng)村合作醫(yī)療是一項任務(wù)艱巨的社會長效工程,需要多方面的政策措施以及法律的干預(yù)和扶持。由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的工作重點是由政府承擔(dān)的,因此政府職能的行使便顯得尤為重要。因而新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)進行法律規(guī)制才能更好地推進新農(nóng)合工作的進行。