中國財政轉(zhuǎn)移支付制度問題研究

王秀芝

摘要：1994年實行分稅制財政管理體制改革后，開始試行財政轉(zhuǎn)移支付制度。一般轉(zhuǎn)移支付主要體現(xiàn)為中央對地方的財力補助，地方政府可以自主安排支出，增加地方財政實力，解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題。這包括稅收返還、原體制補助以及1995年開始實施的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法等。專項轉(zhuǎn)移支付則主要服務(wù)于中央的特定政策目標(biāo)，地方政府應(yīng)當(dāng)按照中央政府規(guī)定的用途使用資金，包括中央對地方實行的工資、社會保障、環(huán)保、抗災(zāi)救災(zāi)、扶貧幫困等方面的轉(zhuǎn)移支付。現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度還存在形式不規(guī)范、管理不到位、監(jiān)督機制缺失等問題。

關(guān)鍵詞：財政；轉(zhuǎn)移支付；監(jiān)督

中圖分類號：F812，2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X(2009)12-0012-02

一、現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

(一)各級政府事權(quán)和財權(quán)范圍模糊，造成部分財政支出的責(zé)任不清

合理劃分各級政府的事權(quán)與財權(quán)是政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度運行的重要依據(jù)。西方各國都對各級政府的事權(quán)和財權(quán)作了明確的法律規(guī)定，各級政府的事權(quán)由法律來界定。中國現(xiàn)行的分稅制主要是劃分了中央和省一級的財政，但對事權(quán)界定不夠明晰，財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一。

(二)財政轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范，管理分散

中國轉(zhuǎn)移支付制度種類繁多，補助對象涉及各行業(yè)，缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)密的制度，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)尚不夠具體和科學(xué)，造成?？畹姆峙溥^程不透明，資金零星分散，難以發(fā)揮財政資金的規(guī)模效應(yīng)。這種轉(zhuǎn)移支付制度，不可避免地出現(xiàn)分散、浪費和低效益現(xiàn)象，各地不平衡狀況難以有效解決。

(三)轉(zhuǎn)移支付的分配不規(guī)范，缺乏科學(xué)的方法

一是從無條件轉(zhuǎn)移支付看，中央政府對地方的稅收返還和補助按“基數(shù)法”確定，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財政經(jīng)濟能力差距的作用，而且因“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動過程中，不合理因素還有擴大之勢。二是對于專項撥款，分配過程中普遍存在著“跑部錢進(jìn)”和“人情款”的問題，項目的確定和范圍選擇不夠合理，使用也缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)和單項事業(yè)法規(guī)可依，費用分?jǐn)偤蛯ｍ椯Y金在各地區(qū)間的分配方法都缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，導(dǎo)致了資金使用分散、浪費和低效率問題。j是對地方政府供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)缺乏激勵機制，無法有效地促進(jìn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)。

(四)轉(zhuǎn)移支付在管理層面上存在問題

一是預(yù)算不公開、不透明；二是資金分配不公正、不公開；三是管理不規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付資金未能全部納入地方預(yù)算管理。

問題主要出在兩個方面：一方面，專項轉(zhuǎn)移支付資金沒有一個統(tǒng)一的部門集中管理，有權(quán)動用這些資金的部委多達(dá)37個。參與資金分配的部門太多，難免造成資金分配的混亂。另一方面，地方政府在申請資金時，目標(biāo)就是“跑部錢進(jìn)”，只要能拿到錢，多跑幾個部門也無所謂。

地方政府在使用轉(zhuǎn)移支付資金中也存在問題。一是轉(zhuǎn)移支付中的?？钛a助要求地方匹配比例過多、過大，在為支持地方發(fā)展起到積極作用的同時，對地方財政也造成了一定的負(fù)面影響。二是轉(zhuǎn)移支付款項中，大部分在年度預(yù)算執(zhí)行過程中下達(dá)，一小部分在次年進(jìn)行批復(fù)決算時明確。三是管理使用違規(guī)。截留擠占和挪用問題是轉(zhuǎn)移支付資金在管理使用上存在的最大的問題。

(五)財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機制缺失

1缺乏規(guī)范中央轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)。中國每年幾千億元的轉(zhuǎn)移支付資金只有財政部門制定的規(guī)章《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》來規(guī)范，對財政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督乏力。一是缺少專門的轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)；二是《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》對轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定較原則，不利于具體操作；三是現(xiàn)有的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》立法層次較低，使得監(jiān)督乏力。

2相當(dāng)數(shù)量轉(zhuǎn)移支付資金使用游離于人大監(jiān)督之外。2006年，審計署對二十個省(區(qū)、市)地方預(yù)算進(jìn)行抽查，這些省、區(qū)、市2005年本級預(yù)算共編報中央返還收人只有3 444億元，約占中央實際轉(zhuǎn)移支付7 733億元的44％，有占總數(shù)56％的資金沒有納入地方財政預(yù)算，也就是說中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒有納入地方財政預(yù)算，脫離了人大的監(jiān)督，有的甚至脫離了政府的監(jiān)督Ⅲ。

3審計監(jiān)督存在問題?，F(xiàn)階段財政轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督主要由地方政府通過高層監(jiān)督和審計來完成。一是審計機關(guān)缺乏獨立性。二是中央轉(zhuǎn)移支付這種多頭管理以及預(yù)算決算的不公開、不透明的狀況，顯然加大了對掌握審批權(quán)官員審批行為進(jìn)行監(jiān)督的難度。

4缺乏問責(zé)機制。對每年數(shù)千億元的轉(zhuǎn)移支付資金，只有國家財政部門1995年制定的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》來規(guī)范，缺乏應(yīng)有的剛性約束。

5轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督缺乏必設(shè)的機構(gòu)和工作職責(zé)。中國在轉(zhuǎn)移支付資金的使用方面還沒有建立一套有效的監(jiān)督、審計系統(tǒng)，對資金是否做到?？顚Ｓ?，還不能及時、準(zhǔn)確地掌握信息。

二、完善中國財政轉(zhuǎn)移支付制度的建議

(一)合理劃分中央與地方的事權(quán)與財權(quán)

首先，明確劃分各級政府的事權(quán)是建立完善的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的前提。其次，財權(quán)劃分是政府問轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)。政府收入的絕大多部分來源于稅收，因而，中央與地方財權(quán)的劃分實際上是進(jìn)行稅收的分割。

(二)明確財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)

建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度的根本目標(biāo)是實現(xiàn)地方公共服務(wù)能力或水平的大體均等。中國轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)為逐步調(diào)整各地區(qū)之間橫向不平衡，縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差距，促進(jìn)區(qū)域間均衡發(fā)展，確保全國各地都能提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。

(三)調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付的形式

從轉(zhuǎn)移支付的整體組合模式選擇來看，建立一個以公式化為基礎(chǔ)、一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系，有利于區(qū)域均等化目標(biāo)的實現(xiàn)。從國際經(jīng)驗來看，這種模式不同于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家所采用的以專項轉(zhuǎn)移支付為主的模式，它反映了對地區(qū)均衡的特別關(guān)注，為大多數(shù)發(fā)展中國家所采用。改革現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付模式，實行以縱向為主、橫向為輔、縱橫交錯的財政轉(zhuǎn)移支付模式。

(四)規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的方法

1對于一般性轉(zhuǎn)移支付，要確定地方的標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)支出。解決收入能力評估問題，要參照國際經(jīng)驗，結(jié)合分稅制改革，客觀地分析地方可用財力，同時要考慮國家的收入政策。

2對于專項撥款，也要有統(tǒng)一客觀的分配公式可供操作。在公式的設(shè)計過程中，應(yīng)根據(jù)各地不同情況和項目不同特點，選擇相關(guān)性因素，如項目時期長短、受益范圍大小、地方財力水平等，進(jìn)行精確客觀的測算，并保證資金使用的安全、高效。

(五)加強對轉(zhuǎn)移支付資金的管理

1設(shè)立專門的管理和分配機構(gòu)。針對現(xiàn)階段中國財政支付存在著多頭管理、權(quán)責(zé)不清的情況，可以考慮改變把分散在各部門的管理中央支付的職能集中起來，交由一個專門的中央轉(zhuǎn)移支付管理機構(gòu)去行使，從而提高支付效率，降低監(jiān)督的難度。

2中央轉(zhuǎn)移支付收支可以單獨編制預(yù)算，細(xì)化財政預(yù)算和決算的項目，詳細(xì)列出支付項目，并對社會全程公開，接受社會各界的監(jiān)督，以減少暗箱操作的違規(guī)行為。

3增加財政轉(zhuǎn)移支付的透明度。目前，中央政府各部門掌握著資源分配權(quán)或項目審批權(quán)的官員，享有的自由裁量權(quán)太大，并且運作程序不透明，加大了監(jiān)督的難度。

4探索改變目前存在的地方或單位“跑部”申請專項撥款和資金做法的途徑，逐步將專項性轉(zhuǎn)移支付資金納入財政預(yù)算統(tǒng)一分配至地方，不再經(jīng)由各部委，再逐級對口往下分，杜絕因“跑部錢進(jìn)”和部門利用審批權(quán)而滋生的腐敗問題。

5改革專項資金配套制度，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)減免一定的配套資金(扭轉(zhuǎn)目前一些地方無力配套局面)。

(六)加強財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督

1要賦予財政轉(zhuǎn)移支付的法律地位。要以法律形式明確均等化目標(biāo)和轉(zhuǎn)移支付的法律地位。確定中央與地方各級政府之間的事權(quán)與財權(quán)，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、框架和具體形式，從法律上為轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實現(xiàn)提供法律保障。制定專門的《轉(zhuǎn)移支付法》，對轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等，以立法的形式明確下來，賦予財政轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的法律地位，增強人們對財政轉(zhuǎn)移支付的重視程度。

2組建以政府監(jiān)督為主體的多方結(jié)合的監(jiān)督框架。一是要突出主體，強化有效監(jiān)督。二是要建立并完善地方財政部門的自律體系。三是要充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的力量，鼓勵社會公眾和新聞媒體參與監(jiān)督。

3對專項轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行加強專項審計，改進(jìn)監(jiān)督方式，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。國家審計部門要從轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算、資金分配、直到資金使用的每一個環(huán)節(jié)，進(jìn)行全過程審計監(jiān)督。

4建立財政轉(zhuǎn)移支付考評機制。按照轉(zhuǎn)移支付資金的類型和用途，設(shè)計一套科學(xué)合理的效益評價與考核指標(biāo)，據(jù)此對轉(zhuǎn)移支付資金的使用和效益情況進(jìn)行評價和考核；對按照中央意圖使用，經(jīng)濟效益和社會效益好的，應(yīng)給予一定的獎勵，而對于違反規(guī)定的地方政府，要制定相應(yīng)的處罰措施，強化監(jiān)督管理。

5加大對有關(guān)違紀(jì)官員懲處的力度，提高有審批權(quán)的官員行為扭曲的成本。

責(zé)任編輯王建國