新農(nóng)村治理方式的法治思考

黃 靜 朱建勇

摘要: 自改革開放以來,我國農(nóng)村治理所取得的階段性成就,主要依賴的是黨和政府適時發(fā)布的文件、政策。在依法治國,建設(shè)社會主義法治國家成為治國方略的今天,農(nóng)村各項事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,以法律為基本手段管理農(nóng)村的各項事務(wù),為農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定提供保障。

關(guān)鍵詞:新農(nóng)村 政策文件 治理模式

農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村(三農(nóng))問題一直以來是黨中央、國務(wù)院致力于解決的至為關(guān)鍵的問題,黨的十六屆五中全會鮮明提出,要按照 “生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”目標(biāo)和要求,扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè),從而明確了農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展的方向與目標(biāo)?？梢钥闯?我國新時期農(nóng)村建設(shè)涵蓋了農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展等各個方面,是一個龐大的系統(tǒng)工程。當(dāng)前,我國已將依法治國,建設(shè)社會主義法治國家作為治國方略,法治建設(shè)作為上層建筑的重要內(nèi)容,既是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分,也是促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的有力保障。

作為一個農(nóng)業(yè)大國,以什么樣的方式治理農(nóng)村,保障農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定與良性發(fā)展,構(gòu)建社會主義和諧社會。無疑,這是一個十分重要的課題。

一、我國改革開放后治理“三農(nóng)”特點

中國啟開改革開放一個重要歷史起點,可以歸結(jié)到安徽鳳陽小崗村的自發(fā)變革。1978 年安徽鳳陽小崗村18名農(nóng)民簽訂血書,冒著極大政治風(fēng)險實行包產(chǎn)到戶,這是對1958年來實行人民公社管理體制的重大突破。1982年中央“一號文件”①指出,包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干都是社會主義生產(chǎn)責(zé)任制,對現(xiàn)實中包產(chǎn)到戶等生產(chǎn)責(zé)任制進(jìn)行了肯定,并由此指導(dǎo)了農(nóng)村從合作經(jīng)濟(jì)到聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實踐。家庭承包制的推行,極大調(diào)動了農(nóng)民積極性和解放了農(nóng)村勞動力,使我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了前所未有的發(fā)展,政策發(fā)揮了巨大的導(dǎo)向作用。②

從1982年起,中央連續(xù)4 年針對農(nóng)村政策發(fā)出“一號文件”,“一號文件”在1987 年一度中斷, 時隔17 年之后,2004 年再次發(fā)布針對農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展的“一號文件”,并且自此連續(xù)5年發(fā)布。從發(fā)布的“一號文件”的主題和要求來看,由于不同時期農(nóng)村會有不同的需求,農(nóng)村建設(shè)政策的側(cè)重點也有所不同, 1978-1984年的重點是推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、1982-1987 年是實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府,1985-1988 年則是發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)、推動農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及完善統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。1988-1998年因改革重心轉(zhuǎn)向城市體制改革, 農(nóng)村改革相對放慢。進(jìn)入新世紀(jì),從2004-2008年的“一號文件”,重點內(nèi)容側(cè)重于增加農(nóng)民收入、發(fā)展各項支農(nóng)惠農(nóng)措施、完善稅費改革、保障農(nóng)民合法權(quán)益,反映了國家對待農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展從年度工作到長期系統(tǒng)工程的認(rèn)識升華。[1]

很明顯,自改革開放以來,我國30年間農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村治理所取得的階段性成就,主要是依靠不同時期黨和國家適時發(fā)布的文件、政策來推動的,盡管法律等其他手段在歷史上得到了一定程度的運用,但是,治理農(nóng)村的基本手段還是黨和國家的政策文件。

二、政策治理的利與弊

政策,是黨或政府為了實現(xiàn)一定政治、經(jīng)濟(jì)和其他社會目標(biāo),完成一定任務(wù)而制定的決策、行動方案,具有決策迅速、果斷,靈活性、針對性和適應(yīng)性強(qiáng)等優(yōu)點。作為調(diào)整社會關(guān)系的手段, 政策與法律反映著國家治理的基本導(dǎo)向與方略。一般而言, 政策與法律之間存在明顯差異,體現(xiàn)在:1、政策主要是由原則性規(guī)定組成,多為綱領(lǐng)性、原則性和方向性的非具體規(guī)定;2、政策會隨著形勢的變化而適時調(diào)整,變化較為頻繁;3、政策主要依靠宣傳教育和行政手段保障貫徹實施,制裁力度相對有限。

政策的這些基本特點,決定了它不足以為社會提供權(quán)威而穩(wěn)定的行為規(guī)范,難以消除農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)活動中的無規(guī)則和規(guī)則不力的狀態(tài)。政策以及以政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的缺陷在我國一直有著充分的體現(xiàn):黨和政府一再強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策,延長土地承包期限,但難以打消農(nóng)民和干部的疑慮,普遍存在“干部盼紅頭文件,農(nóng)民怕政策變”心態(tài),反映在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上就是短期行為的嚴(yán)重泛濫,這一狀況,就是僅靠政策,難以讓人們吃上“長效定心丸”。再如,黨中央、國務(wù)院三令五申減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),但“上有政策,下有對策”,對農(nóng)民亂攤派、亂集資之風(fēng)屢禁不止,反而在一些方面越演越熱,其原因主要還是僅靠政策,難以有效遏制類似行為。[2]

誠如有專家清醒地指出,“長期以來, 我們主要靠政策調(diào)整‘三農(nóng)問題, 根據(jù)不同時期的社會發(fā)展, 制定不同形式的政策, 雖在一定領(lǐng)域取得了成效, 但缺乏基于憲法的總體發(fā)展戰(zhàn)略, 政策的落實缺乏穩(wěn)定的環(huán)境與機(jī)制。為了使‘三農(nóng)問題的解決, 獲得制度性保障, 我們需要調(diào)整過去的發(fā)展思路, 克服以‘人治推動法治的思維方式, 進(jìn)一步普及憲法的平等觀念, 建立以憲法為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略?！盵3]

三、新農(nóng)村治理的的法治對策

依法治國,建設(shè)社會主義法治國家作為治國方略的新形勢下,如何協(xié)調(diào)好國家政策與法律之間的關(guān)系, 特別是其中相關(guān)制度的規(guī)定, 不僅是推進(jìn)和落實依法治國的重要課題,也是關(guān)系到農(nóng)村建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的緊要問題。

“一號文件”反映了黨和人民群眾的意志,為國家相關(guān)法律的制定、完善提供了指導(dǎo)方向,但政策、文件這種原則性、概括性的規(guī)定,還得依賴于相關(guān)法律得到具體的貫徹與落實?！叭r(nóng)”問題的重要性、基礎(chǔ)性和復(fù)雜性,必須綜合運用多種手段予以考量。但相對而言,法律應(yīng)是促進(jìn)農(nóng)村改革、發(fā)展與穩(wěn)定的根本保障,它具有其他手段所不能達(dá)到的效果。

首先,法律明確規(guī)定了主體在社會中的權(quán)利、義務(wù)和相應(yīng)責(zé)任,以規(guī)則為主的嚴(yán)格邏輯結(jié)構(gòu)特點,為行為者提供了一個清晰的行為模式和合理的行為預(yù)期;其次,法律的實施與國家強(qiáng)制有關(guān),以國家強(qiáng)制力作為后盾,違法者將會有嚴(yán)厲的制裁,有高度的權(quán)威性;再次,法律的修改、廢除、立法必須遵循嚴(yán)格的程序,為行為主體提供相對穩(wěn)定的行為準(zhǔn)則,避免人為的隨意性。正因為法律的明確性、權(quán)威性以及穩(wěn)定性為其他社會規(guī)范所不具有的特性,決定了它可以具有其他規(guī)范難以比擬的指引、評價、教育、預(yù)測和強(qiáng)制等等功能。充分利用這些功能,把國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的宏觀治理,以及將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民及其各項活動納入到法制軌道,不僅有利于貫徹治理“三農(nóng)”問題的國家意志,而且也有利于和諧有序的新農(nóng)村建設(shè)。

我國以往在治理農(nóng)村活動中,法律的特性和功能也得到了一定程度的認(rèn)同,國家也頒布了一系列調(diào)整農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)活動的法律規(guī)范,但鑒于以政策和行政手段為主治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村,法律的特殊功能并未受到應(yīng)有的的重視。隨著依法治國方略的普遍共識,對于農(nóng)村的各項工作就不能僅僅停留在依靠政策、科學(xué)和投入的認(rèn)識基礎(chǔ)上,應(yīng)思考并逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃卫矸绞?謀求以法律為主,道德、宗教為輔的調(diào)整手段,綜合考慮法律、政策與鄉(xiāng)規(guī)民約、民俗等相一致的農(nóng)村治理模式,逐步改變依靠行政手段或道德約束進(jìn)行調(diào)節(jié)和治理的現(xiàn)狀。同時,營造法律是促進(jìn)農(nóng)村改革、發(fā)展與穩(wěn)定的根本保障的規(guī)則與誠信意識,加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村立法,將其他各項治理手段納入法制軌道,借助法律的力量,實現(xiàn)農(nóng)村各項工作的有序與法制化。

總之,農(nóng)村的各項工作,應(yīng)適應(yīng)形勢與時代的要求,以法治建設(shè)為契機(jī),發(fā)揮和依靠法律的力量,以法律基本手段管理新農(nóng)村建設(shè),建立促進(jìn)和保障農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的法律體制與機(jī)制,推動農(nóng)村各項事業(yè)的改革,為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民生活的穩(wěn)定及生活水平的提高和農(nóng)村精神文明建設(shè)的順利進(jìn)行提供法律保障。

基金項目:重慶市科學(xué)技術(shù)委員會軟科學(xué)項目“縣域農(nóng)村教育與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究(CSTC,2009CE9164)”資助。

參考文獻(xiàn):

[1]江登琴,胡弘弘.我國新農(nóng)村建設(shè)“一號文件”的法學(xué)分析[J],中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2009,(1).

[2]李昌麒等.農(nóng)村法制建設(shè)若干基本問題的思考[J],現(xiàn)代法學(xué),2001,(4).

[3]韓大元.中國憲法文本上“農(nóng)民”條款的規(guī)范分析——以農(nóng)民報考國家公務(wù)員權(quán)利為例[J]. 北方法學(xué), 2007,(1) .

作者:

黃靜 重慶文理學(xué)院講師