立法與改革關(guān)系下珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)運(yùn)行狀況及發(fā)展方向

曲芳林

珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法研究中心，廣東 珠海 519000

1996年，第八屆全國(guó)人大通過“授權(quán)立法”的方式，賦予珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，給予珠海極大的制度優(yōu)勢(shì)。二十多年來，珠海履行“立法試驗(yàn)田”作用，為珠海的改革探索提供了重要法治保障，也為全國(guó)性立法和其他地方立法提供了經(jīng)驗(yàn)和樣板。

一、珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的發(fā)展歷程

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是我國(guó)改革開放的產(chǎn)物，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)因改革而起，因改革而興，與改革密不可分。因此，珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的發(fā)展歷程與改革開放的進(jìn)程密切相關(guān)。

（一）珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的發(fā)展階段

珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)主要經(jīng)歷了四個(gè)階段，具體包括：

1.積極嘗試立法階段，即自1996年獲授經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)至2000年《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）頒布實(shí)施前。1996年正處改革開放初期的探索階段。當(dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)非常落后，改革開放面臨著很大的現(xiàn)實(shí)阻礙?！跋刃邢仍囀墙?jīng)濟(jì)特區(qū)的一項(xiàng)重要職責(zé)，目的是探索改革開放的實(shí)現(xiàn)路徑和實(shí)現(xiàn)形式，為全國(guó)改革開放探路開路”。［1］因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)早期的作用，主要是通過示范來消除改革疑慮，通過緩沖來維持發(fā)展穩(wěn)定。這一階段，珠海結(jié)合改革的實(shí)際需要，運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)開展了大量先行性立法和試驗(yàn)性立法，例如制定房地產(chǎn)登記條例、出租小汽車管理?xiàng)l例、技術(shù)成果入股與提成條例等，這些立法都早于法律、行政法規(guī)出臺(tái)，為國(guó)家立法提供了經(jīng)驗(yàn)。

2.踟躕盤桓階段，即自2000年《立法法》頒布實(shí)施至2010年經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)容前。2000年《立法法》實(shí)施后，珠海獲得了較大的市立法權(quán)。這一階段珠海有兩個(gè)立法權(quán)：特區(qū)立法權(quán)和設(shè)區(qū)市的立法權(quán)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的適用范圍嚴(yán)格限制在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)，較大的市立法權(quán)制定的法規(guī)在全市行政區(qū)域內(nèi)適用。囿于經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍限制，為解決“一市兩法”問題，這一階段制定的法規(guī)以較大的市法規(guī)為主，但制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)仍然在先行性立法方面進(jìn)行了積極探索，例如在全國(guó)率先出臺(tái)了人民調(diào)解條例、科技創(chuàng)新促進(jìn)條例、政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例等。

3.穩(wěn)步發(fā)展階段，即自2010年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)大至全市范圍到2021年《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》公布。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷與國(guó)際接軌和全面深化改革不斷推進(jìn)，在2010年之后我國(guó)開始形成了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系，主要的部門法、基本法都已經(jīng)通過全國(guó)人大立法的形式存在，珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)先行性立法逐漸減少，操作性立法逐漸增加。操作性立法的創(chuàng)新性較少，主要是在上位法范圍內(nèi)做適當(dāng)?shù)募?xì)化，具體可以分為兩大類：一是將政策法定化，二是推動(dòng)配套措施的出臺(tái)。這一階段珠海仍然有較多創(chuàng)新性立法，例如橫琴新區(qū)條例、商事登記條例、橫琴新區(qū)港澳建筑及相關(guān)工程咨詢企業(yè)資質(zhì)和專業(yè)人士執(zhí)業(yè)資格認(rèn)可規(guī)定等。

4.戰(zhàn)略機(jī)遇階段，即自2021年橫琴總體方案發(fā)布至今?！稒M琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》中提出，要用足用好珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，允許珠海立足合作區(qū)改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定。建設(shè)橫琴粵澳深度合作區(qū)是國(guó)家全面深化改革開放的重要舉措，也是“一國(guó)兩制”的新實(shí)踐。機(jī)制體制對(duì)接是合作區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵，如何用好合作區(qū)不同規(guī)則和機(jī)制交錯(cuò)共存的區(qū)域優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮好合作區(qū)在改革創(chuàng)新方面的示范引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)兩地規(guī)則銜接和機(jī)制對(duì)接，是特區(qū)立法權(quán)在新時(shí)代面臨的重大挑戰(zhàn)，也是難得的歷史發(fā)展機(jī)遇。在這一階段，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)，是履行新時(shí)代改革“試驗(yàn)田”最核心的法律工具，將會(huì)對(duì)實(shí)現(xiàn)合作區(qū)制度創(chuàng)新產(chǎn)生巨大的推動(dòng)力。立法變通權(quán)是未來珠海特區(qū)立法權(quán)創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。

（二）珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的發(fā)展特征

珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的發(fā)展特征，與改革開放的不同階段是相對(duì)應(yīng)的。

1.在改革開放的初期，珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法以先行性立法為主。改革開放初期，國(guó)家立法還很欠缺，很多法律、法規(guī)的立法條件和時(shí)機(jī)還不成熟，也沒有經(jīng)驗(yàn)。在這種情況下，珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)開展了大量先行性立法，積極發(fā)揮“試驗(yàn)田”作用，填補(bǔ)了國(guó)家法律的“空白”，起到了試錯(cuò)和示范作用，為全國(guó)改革開放積累了可復(fù)制推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。

2.在全面深化改革時(shí)期，珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法對(duì)變通性立法的需求更為迫切，創(chuàng)新難度越來越大。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的基本形成，使特區(qū)立法權(quán)的行使與過去相比已有比較大的差異。一方面，國(guó)家法律體系的不斷完善使經(jīng)濟(jì)特區(qū)先行性立法的必要性大大降低，而通過變通性立法實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的比重要求則相應(yīng)提高；另一方面，隨著公民法治觀念的提高以及法規(guī)備案審查等制度越來越嚴(yán)格，整個(gè)社會(huì)對(duì)特區(qū)立法權(quán)行使的合法性和合理性提出了更高的要求，特區(qū)要實(shí)現(xiàn)立法創(chuàng)新難度也越來越大。［2］

二、立法與改革關(guān)系下珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)運(yùn)行存在的問題及挑戰(zhàn)

正如上文所述，伴隨著改革開放的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的實(shí)踐探索，以變通權(quán)為核心的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)被賦予了新的使命，對(duì)立法創(chuàng)新的要求也越來越高。但是立法實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)逐漸喪失創(chuàng)新性，存在照抄上位法或者其他地方立法的現(xiàn)象，特區(qū)立法存在的必要性也大打折扣，除此之外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法還存在“為逃避普通地方立法的事項(xiàng)限制和批準(zhǔn)程序，就普通立法事項(xiàng)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”的現(xiàn)象，［3］這些問題在珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的過程也一定程度存在，在處理立法與改革之間的關(guān)系確實(shí)遇到了一些挑戰(zhàn)和問題，并且背后的原因有很多方面。

（一）經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)變通權(quán)限不清，難以把握改革力度

《立法法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法可以在遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則的前提下，根據(jù)具體情況和實(shí)際需要對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通和補(bǔ)缺，但在地方立法實(shí)踐中對(duì)“法律和行政法規(guī)的基本原則”的內(nèi)涵把握不是很準(zhǔn)確，對(duì)處理“變通”的尺度、“填缺”的空間與確保法律、行政法規(guī)的統(tǒng)一正確實(shí)施之間的關(guān)系存在困惑。這一問題在對(duì)橫琴粵澳深度合作區(qū)進(jìn)行立法的過程中表現(xiàn)得尤為突出。例如《立法法》第八條第（八）（九）項(xiàng)規(guī)定對(duì)民事基本制度，對(duì)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度作了法律保留。但是這種原則性規(guī)定并沒有明確何為“基本制度”。這就導(dǎo)致《橫琴方案》提出的“逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接中國(guó)澳門、接軌國(guó)際的制度體系”要求難以落地，擔(dān)心稍有不慎侵犯到國(guó)家專屬立法權(quán)。同時(shí)，在“一國(guó)兩制”背景下推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、在橫琴粵澳深度合作區(qū)實(shí)行粵澳共商共建共管共享的新體制，做到改革決策與立法決策緊密結(jié)合，都需要對(duì)涉及改革發(fā)展的海關(guān)、金融、稅收等經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行調(diào)整，但是由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通權(quán)限不清，如有變通都需要赴全國(guó)人大和國(guó)家相關(guān)部委請(qǐng)示匯報(bào)，一定程度上影響了特區(qū)立法權(quán)改革創(chuàng)新的力度。

（二）備案審查日益嚴(yán)格，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法過于審慎，改革創(chuàng)新的意愿被壓制

自祁連山立法“放水”事件以來，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章開展了大規(guī)模清理工作，并且對(duì)地方性法規(guī)審查的標(biāo)準(zhǔn)非常嚴(yán)格，但是審查的標(biāo)準(zhǔn)又不明確具體。立法實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與上位法不一致的條款要說明情況。如果被認(rèn)為存在立法“放水”的問題，就會(huì)被全國(guó)通報(bào)，這導(dǎo)致珠海和其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)在立法中過于審慎，擔(dān)心稍有突破不僅要復(fù)函全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院寫情況說明，還要面臨追責(zé)。在立法過程中，領(lǐng)導(dǎo)在決定是否進(jìn)行制度創(chuàng)新時(shí)，必須考慮此種變革是否能夠獲得中央的認(rèn)可和承認(rèn)，以及立法創(chuàng)新可能帶來的不確定后果。

（三）改革攻堅(jiān)期涉及利益錯(cuò)綜復(fù)雜，珠海特區(qū)立法的傳統(tǒng)觀念和思維模式面臨挑戰(zhàn)

改革是一場(chǎng)深刻的革命，涉及各領(lǐng)域重大利益關(guān)系調(diào)整，涉及各方面重要體制機(jī)制完善。建設(shè)橫琴粵澳深度合作區(qū)是國(guó)家深化改革開放的重要舉措，《橫琴方案》要求珠海用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)粵澳規(guī)則對(duì)接銜接。如何實(shí)現(xiàn)內(nèi)地與澳門不同法域規(guī)則對(duì)接銜接，具有開創(chuàng)性、復(fù)雜性，并且沒有先例可循，珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)傳統(tǒng)的認(rèn)知、思維方式和方法路徑面臨著很大挑戰(zhàn)：

1.在立法思路上，珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)在合作區(qū)立法中，調(diào)整的主體和內(nèi)容不再僅限于本市的、單一的內(nèi)地法律制度體系，而是面臨對(duì)內(nèi)需要實(shí)現(xiàn)合作區(qū)涉及的中央、廣東省、中國(guó)澳門、珠海市等多重政治實(shí)體的法治融合，對(duì)外需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)法制和涉外法制，在堅(jiān)持法制統(tǒng)一前提下對(duì)標(biāo)中國(guó)澳門乃至國(guó)際民商事規(guī)則。

2.在立法程序上，合作區(qū)實(shí)施粵澳共商共建共管共享的新體制，雙方聯(lián)合組建合作區(qū)管理委員會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)，但它們都不是傳統(tǒng)意義上的政府組織；合作區(qū)上升至廣東省屬地管理，但合作區(qū)仍然屬于珠海的行政管轄區(qū)域?！稒M琴方案》要求運(yùn)用珠海特區(qū)立法權(quán)對(duì)已經(jīng)上升至省級(jí)管理的合作區(qū)進(jìn)行立法，這一新的管理模式在立法程序上對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的立法工作機(jī)制，即“黨政領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”造成很大沖擊。例如在合作區(qū)立法程序上如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)？合作區(qū)已上升為省一級(jí)管理，但是立法權(quán)歸屬于珠海行使，那如何解決管理等級(jí)和立法等級(jí)的不對(duì)等？合作區(qū)執(zhí)委會(huì)是否可以作為立法的提案主體？如果可以，那勢(shì)必會(huì)對(duì)立法法和地方組織法造成很大沖擊。諸如此類的問題特區(qū)立法權(quán)仍在探索階段。

三、立法與改革關(guān)系下珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法未來發(fā)展方向

習(xí)近平法治思想中對(duì)法治與改革的內(nèi)在關(guān)系進(jìn)行了充分論述。改革和法治如“鳥之兩翼、車之雙輪”，一方面，要運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革，發(fā)揮法治對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，確保重大改革于法有據(jù)；另一方面，法律不能成為改革的絆馬索，要把法治改革納入全面深化改革的總體部署，立法要主動(dòng)適應(yīng)改革的要求，實(shí)現(xiàn)立法和改革相銜接。充分發(fā)揮珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)，我認(rèn)為需要從以下幾個(gè)方面考慮：

（一）完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法機(jī)制。解決珠海授權(quán)立法的現(xiàn)存問題，關(guān)鍵在于明確授權(quán)立法的權(quán)限。對(duì)于珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的權(quán)限范圍界定可以采取原則性規(guī)定和禁止事項(xiàng)列舉相結(jié)合的方法，明確列舉出經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)禁止涉及的事項(xiàng)，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法實(shí)踐的可操作性，減少立法活動(dòng)的爭(zhēng)議，并從源頭上解決法規(guī)沖突的問題。［4］

（二）明確備案審查標(biāo)準(zhǔn)。審查標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范性文件備案審查中最為關(guān)鍵和核心的內(nèi)容。近年來，在法規(guī)和司法解釋的備案審查實(shí)踐中積累了大量案例和經(jīng)驗(yàn)，形成了合憲性、政治性、合法性、適當(dāng)性的審查標(biāo)準(zhǔn)，而我國(guó)《立法法》《監(jiān)督法》多以“相抵觸”“不一致”等原則性表述來體現(xiàn)，但是在實(shí)踐中往往難以把握和操作，所以需要進(jìn)一步明確備案審查的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）調(diào)整傳統(tǒng)特區(qū)立法的觀念和模式。改革開放的形勢(shì)在變化，但經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的授權(quán)目的沒有變，需要改變的是觀念、認(rèn)識(shí)和思維方式。在立法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，目前現(xiàn)有的立法思路和方法路徑難以解決改革發(fā)展中的問題，或者受到上位法的限制，或者受到改革實(shí)踐復(fù)雜性的牽制，尤其是合作區(qū)立法，我們發(fā)現(xiàn)可以挖掘的立法創(chuàng)新“富礦”有很多，但是研究下去會(huì)發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用傳統(tǒng)的觀念和方式會(huì)導(dǎo)致“無路可走”“無能為力”。因此，我們需要對(duì)現(xiàn)有的立法模式、立法思維進(jìn)行重新審視，深入對(duì)比研究境內(nèi)外類似的立法模式，探索開辟新天地，

（四）本著謹(jǐn)慎的原則行使立法變通權(quán)。隨著人們法治觀念日益提高，中央也一再要求“重大改革于法有據(jù)”的形勢(shì)下，特區(qū)立法權(quán)既要發(fā)揮法治創(chuàng)新的作用，同時(shí)又要確保不會(huì)對(duì)國(guó)家法制統(tǒng)一造成過大破壞，所以運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)應(yīng)該本著謹(jǐn)慎的態(tài)度。經(jīng)濟(jì)特區(qū)對(duì)于需要立法的事項(xiàng)，應(yīng)該優(yōu)先行使設(shè)區(qū)市的普通立法權(quán)，只有當(dāng)需要立法的事項(xiàng)超越設(shè)區(qū)市立法權(quán)的范圍，或者需要對(duì)法律、行政法規(guī)基本原則進(jìn)行變通時(shí)，才運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)進(jìn)行立法。對(duì)于需要變通的事項(xiàng)涉及重大利益的，要開展立法前評(píng)估和表決前評(píng)估，充分考慮對(duì)社會(huì)輿論、法制統(tǒng)一帶來的影響，不能突破立法法的底線。