論人大代表專職化

王 鵬 馬 鷹

摘要人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度,是我國(guó)人民的歷史性選擇,它為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民民主權(quán)利的逐步實(shí)現(xiàn)做出了巨大貢獻(xiàn)。但是,我們?cè)诳吹饺嗣翊泶髸?huì)制度發(fā)揮了重大作用的同時(shí),也要意識(shí)到我國(guó)的人民代表大會(huì)制度還是不夠健全,在一些具體制度方面還存在問題,比如人大代表兼職化的問題。本文論述我國(guó)現(xiàn)行兼職人大代表制的不足,并在此基礎(chǔ)上分析了專職人大代表制的優(yōu)越性以及其可行性,從而提出了對(duì)于在我國(guó)建立專職人大代表制度的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞概念 制度比較 弊端 探索

中圖分類號(hào):D622 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-197-01

專職代表制是指代表不兼任其他職務(wù),而以代表職務(wù)作為其本職工作,并享有職權(quán)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的代表制度,兼職代表制是指代表主要時(shí)間精力不是放在代表工作上,而是以其他工作為本職工作的代表制度。兼職代表即是"業(yè)余代表",其代表工作只是短暫的,附帶性工作,兼職代表制具有以下特點(diǎn):第一,代表可以從事任何職業(yè),而且和代表工作相比,其他職業(yè)才是本職;第二,代表本身不是一種職業(yè),因?yàn)樗麄儾煌ㄟ^代表工作而獲得相應(yīng)的報(bào)酬,并且代表行使職權(quán)的時(shí)間非常有限,缺乏時(shí)間上的連續(xù)性;第三,相對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員對(duì)于代表沒有什么專業(yè)上的特殊要求。與兼職代表制不同,專職代表制正好相反。在專職代表制下代表工作是代表的主要職業(yè),一般代表不會(huì)兼其他職務(wù),其主要收入是由代表工作而獲得,其工作量要比兼職代表大,且必須具備一定之專業(yè)素質(zhì)。

一、兩種代表制之比較

專職代表制作為代表制的一種主要類型,是在代表制產(chǎn)生并發(fā)展到一定階段后出現(xiàn)的。首先,國(guó)外有關(guān)議員專職化的特點(diǎn)包括:第一,用憲法將議員的專職化固定下來(lái),使之成為一種制度,任何人不得違反;第二,規(guī)定了議員的年薪制度;第三,規(guī)定了議員的工作制度。我國(guó)人民代表大會(huì)制度與西方議會(huì)制度相同點(diǎn):一是行使權(quán)力的方式都是代議制,都是代表選民以國(guó)家權(quán)力行使者的身份行使職權(quán)。二是都是按照一定法律程序經(jīng)選舉產(chǎn)生,并按照一定選民比例加上基本數(shù)分配代表或議員名額。三是都是屆期制。四是代表或議員都有各自認(rèn)可的條件,在任期內(nèi)都受到法律的一定特殊保護(hù)。

其次,看一下我國(guó)人民代表大會(huì)制度與西方議會(huì)制度不同點(diǎn):一是代議制性質(zhì)不一樣,即政權(quán)性質(zhì)不一樣。二是職權(quán)不一樣,西方國(guó)會(huì)或議會(huì)都奉守三權(quán)分立,相互制約又滲透,而我國(guó)是人民代表大會(huì)制度,具有全權(quán)性。三是履行職權(quán)的方式不一樣,我國(guó)人大代表絕大多數(shù)是兼職的,代表和選民生活在一起,而西方國(guó)家的議員基本都是專職制。這些國(guó)家之所以規(guī)定議員不能兼任其他職務(wù),主要是基于以下考慮:一是如果議員兼任其他職務(wù),容易使議員分散精力,從而不能高質(zhì)量地履行議員職責(zé);二是如果作為權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的議員兼任其他職務(wù),往往會(huì)造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者集于一身,從而使西方國(guó)家所倡導(dǎo)的權(quán)力制衡的政治體制流于形式。

二、人大代表兼職化的問題

1.兼職代表制帶來(lái)執(zhí)行代表職務(wù)和代表社會(huì)職務(wù)的矛盾。我國(guó)人大代表現(xiàn)狀,其中擔(dān)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的占20%以上,知識(shí)分子、工人、無(wú)黨派人士的代表約占80%,他們大多數(shù)是各行各業(yè)的骨干,并且承擔(dān)了繁重的黨務(wù)、政務(wù)及企業(yè)生產(chǎn)的工作。在兼職代表制下,人大代表沒有足夠的時(shí)間從事代表工作,這導(dǎo)致代表活動(dòng)質(zhì)量下降,代表權(quán)力弱化。

2.人大代表角色轉(zhuǎn)換錯(cuò)位,限制其正確履行職權(quán)。在外國(guó)議員制度中,對(duì)議員權(quán)利和義務(wù)有明確的規(guī)定,其中重要的一項(xiàng)是“不得兼任”的原則。為防止議員利用其身份為個(gè)人或某個(gè)集體謀取利益,憲法及組織法規(guī)定,議員一經(jīng)當(dāng)選,就不得再繼續(xù)兼任與選舉授予的職權(quán)相抵的公職和私職。我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位,決定其組成人員必須以全體人民的利益和意志為行為的出發(fā)點(diǎn)。而客觀上,因代表與其工作生產(chǎn)崗位密切的關(guān)系,使他們履行職權(quán)的角色轉(zhuǎn)換容易錯(cuò)位。

3.兼職的人大代表無(wú)法進(jìn)行高質(zhì)量的立法。我國(guó)的人大特別是有立法權(quán)的人大作為一個(gè)議事機(jī)構(gòu),其任務(wù)不僅僅在于討論、決定重大事項(xiàng),更為重要的是承擔(dān)著“定規(guī)立制”的任務(wù),即對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行立法。這就要求人大代表必須有充足的時(shí)間來(lái)審議法律草案。然而,兼職的人大代表在時(shí)間上是無(wú)法保證的。

4.兼職的人大代表影響了權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使,無(wú)法建立起良性的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督者與被監(jiān)督者不能存在利害關(guān)系,否則監(jiān)督只能是一句空話。但是,就我國(guó)目前人大代表的分布情況看,人大代表來(lái)自于各行各業(yè),其中就包括了來(lái)自國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)的代表。

三、人大代表專職化的實(shí)現(xiàn)路徑

第一,中央與地方同時(shí)推進(jìn)人大代表職業(yè)化改革。就整體而言,更為重要和更具可行性的是從全國(guó)人大代表的職業(yè)化入手進(jìn)行改革。

第二,減少代表名額。作為行使立法職能的代表機(jī)關(guān)來(lái)說,其代表人數(shù)過多是不適合的。人數(shù)過多,不利于長(zhǎng)期地持續(xù)地開展工作。專職代表制下,減少代表數(shù)額,有利于代表發(fā)揮個(gè)人能動(dòng)性,充分討論決定問題,同時(shí)也降低了決策成本。

第三,引入競(jìng)選機(jī)制,完善選舉制度。要加大人大代表選舉的公開化、民主化和透明化程度,改進(jìn)代表選舉的程度和方式,制定嚴(yán)格的專職代表選舉標(biāo)準(zhǔn),把住專職源頭關(guān)和入口關(guān),通過競(jìng)選方式,確保優(yōu)秀候選人能夠當(dāng)選代表。

第四,完善人大會(huì)期制度。專職代表制下,人大代表成為一種職業(yè)代表來(lái)行使職權(quán)有了充分的時(shí)間精力保障。因此,可以建立經(jīng)常性會(huì)議規(guī)程以提高人大的議事效率。

第五,建立人大代表任職的保障制度。具體包括兩個(gè)方面:一是薪金保障。專職的人大代表應(yīng)以薪金作保障,且薪金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于其他同級(jí)公職人員;二是辦公條件的保障,應(yīng)給予人大代表固定的辦公場(chǎng)所。

從上述分析可以看出,人大代表的兼職化帶來(lái)了許多問題,正是由于這些不足的存在使人民代表大會(huì)制度的功能受到了限制。而要實(shí)現(xiàn)人大代表的專職化,憲法的修改、制度的創(chuàng)設(shè)也就成為國(guó)家的必然選擇。盡管實(shí)現(xiàn)代表的專職化還存在著許多難題,但它卻是我國(guó)政治體制改革的一個(gè)方向。

注釋:

謝祥為.略論我國(guó)人大代表專職化.人大制度研究.2003(6).

王世杰,錢端升.比較憲法.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社.1997.

苗連營(yíng).立法程序論.北京:中國(guó)檢察出版社.2001.