淺議環(huán)境影響評價中的公眾參與制度

張 月

摘 要環(huán)境影響評價制度是環(huán)境問題源頭控制制度的重要內(nèi)容,公眾參與是環(huán)境影響評價過程中的環(huán)節(jié)之一,公眾參與的效果對環(huán)境決策的科學性和有效性具有顯著的影響。我國現(xiàn)階段對于環(huán)境影響評價中的公眾參與制度的相關(guān)規(guī)定并不完善,有鑒于此,本文對公眾參與制度的相關(guān)內(nèi)容進行了簡要的分析。

關(guān)鍵詞環(huán)境影響評價 公眾參與 制度

中圖分類號:D920.0 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-038-02

環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施,進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)境影響評價具有預(yù)測性和綜合性的特點,對規(guī)劃和建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價,是“預(yù)防為主”原則的具體體現(xiàn),是實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的重要手段,是防止和控制新的環(huán)境問題的基本法律制度,其根本目的是鼓勵在規(guī)劃和決策中考慮環(huán)境因素,最終使決策更具環(huán)境相容性。

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中明確規(guī)定,環(huán)境影響評價必須遵循客觀、公開、公正的原則,即除涉及國家秘密以外,環(huán)境影響評價活動的情況應(yīng)當依法向社會公開,征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。同時,國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價。理論和現(xiàn)實均表明,公眾參與環(huán)境影響評價活動具有重要的現(xiàn)實意義。

一、環(huán)境影響評價制度在國際國內(nèi)的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

(一)國際方面

環(huán)境影響評價制度于20世紀60年代末首創(chuàng)于美國,美國1969年《國家環(huán)境政策法》中把環(huán)境影響評價作為聯(lián)邦政府在環(huán)境管理中必須遵循的一項制度,很快便為世界各國所采納和效仿,并為各國立法所確立。

截止1996年,全世界共有85個國家或地區(qū)制定了有關(guān)環(huán)境影響評價的立法,共有100多個國家和地區(qū)在開發(fā)建設(shè)活動中推行環(huán)境影響評價制度。隨著世界經(jīng)濟的不斷發(fā)展,環(huán)境問題已凸顯出跨越國界影響全球的趨勢以1991年2月聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會通過的《越境環(huán)境影響評價條約》為契機,環(huán)境影響評價制度在20世紀九十年代被引入國際環(huán)境法領(lǐng)域。

(二)國內(nèi)方面

我國吸收國外經(jīng)驗,結(jié)合我國實際,于20世紀70年代末開始實施環(huán)境影響評價制度。1973年第一次全國環(huán)境保護會議后,環(huán)境影響評價的概念引入我國,首先在環(huán)境質(zhì)量評價方面開展了工作。1979年,五屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環(huán)境保護法(試行)》,該法首次以法律的形式確立了環(huán)境影響評價制度。在1989年我國重新修改頒布的《環(huán)境保護法》中也規(guī)定了該項制度。在我國頒布的其他單項污染防治法律中,也對環(huán)境影響評價制度予以了重申。

二、環(huán)境影響評價中的公眾參與制度概述

(一)公眾參與

公眾參與是環(huán)境影響評價的重要組成部分,其具體涵義可從社會學、法哲學等不同角度進行分析從而得到不同的結(jié)果。僅從環(huán)境影響評價的層面分析,公眾參與是指項目方通過環(huán)評工作同公眾之間的一種信息雙向交流,使項目能被公眾充分認可,得到公眾的體諒和支持,并提高項目的環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。

(二)環(huán)境影響評價公共參與制度

環(huán)境影響評價的公眾參與制度,指建設(shè)單位及審批環(huán)境影響評價報告書(表)機關(guān)以外的其他相關(guān)機關(guān)、地方政府、社會團體、學者專家、人大代表、政協(xié)委員、當?shù)鼐用竦?通過法定的方式,參與環(huán)境影響評價的制作、審查與監(jiān)督等的活動。

實際上公眾參與環(huán)境影響評價機制就是給予各類可能受影響的人或者利害關(guān)系人在環(huán)境影響評價的各個階段表達自己意見或建議的機會,它是確保擬進行的規(guī)劃和建設(shè)項目滿足公民的需要和對受影響的民眾適宜的一種方式。有效的公眾參與不僅能提高環(huán)境決策的質(zhì)量,還可以監(jiān)督環(huán)境法的實施?？梢哉f,真正意義上的環(huán)境影響評價應(yīng)是公眾在最大程度上參與的環(huán)境影響評價。

世界環(huán)境保護的實踐證明,公眾參與環(huán)境影響評價不僅有利于公眾民主權(quán)利和環(huán)境基本權(quán)利的實現(xiàn),有利于環(huán)境的保護、改善和經(jīng)濟的發(fā)展,還可以促進政府環(huán)境保護工作的透明度制定出更有效的環(huán)境政策,增強環(huán)境決策的合法性以及合理性。

三、我國環(huán)境影響評價中公眾參與的現(xiàn)實情況

(一)制度層面存在較大缺陷

雖然新的《環(huán)境影響評價法》對公眾參與的規(guī)定較之于以前有了實質(zhì)性進展,但由于環(huán)境影響評價是一系列復雜的程序和過程,因此《環(huán)境影響評價法》的有關(guān)規(guī)定在實際履行上還存在諸多問題,比如:法律規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評價的最早階段是規(guī)劃部門或開發(fā)建設(shè)單位在環(huán)境影響報告書報批前的公布報告書草案摘要階段,這也是《環(huán)境影響評價法》唯一涉及公眾參與環(huán)境影響評價程序的具體規(guī)定;《環(huán)境影響評價法》雖然規(guī)定了聽證會等形式,但是并沒有就聽證會舉行的具體程序予以具體說明,使得現(xiàn)實中無法操作;《環(huán)境影響評價法》未就公眾評論期限作出規(guī)定,此種做法根本不利于公眾充分的表達意見等等。

(二)公眾的環(huán)境意識淡漠,參與意識不強

環(huán)境意識,是人們主觀上對環(huán)境問題的認識水平和為此采取行動的意愿程度的一種表現(xiàn)形式,是人們對客觀存在的自然環(huán)境的主觀反映,其核心是人類對自然環(huán)境及其相關(guān)問題的認識、判斷、態(tài)度及行為取向?，F(xiàn)階段,在與環(huán)境有關(guān)的社會事務(wù)的管理中普遍存在公眾參與嚴重不足,積極性不高,導致許多事務(wù)的進行并沒有達到公眾的預(yù)期,從而滿意度不高的現(xiàn)象。這種問題的的產(chǎn)生,究其原因,公眾的環(huán)境意識淡漠,參與環(huán)境事務(wù)管理的意識不強應(yīng)是最主要的方面。

四、公眾參與環(huán)境影響評價的必要性

(一)理論方面

1.參與環(huán)境影響評價是公民的憲法權(quán)利。中華人民共和國憲法中明確規(guī)定,“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”,“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和方式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事務(wù),管理社會事務(wù)?！眳⑴c環(huán)境管理并對環(huán)境事務(wù)發(fā)表自己的見解,是公民民主權(quán)利的重要組成部分。環(huán)境影響評價中的公眾參與制度是落實此項憲法權(quán)利的必要方式。

2.參與環(huán)境影響評價是公民實現(xiàn)其環(huán)境權(quán)的重要途徑。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過了《人類環(huán)境宣言》,標志著公民環(huán)境權(quán)得到國際上的承認,成為公民必須享有的一項基本權(quán)利。這一理論認為,每一個公民都有在良好環(huán)境中生活的權(quán)利.環(huán)境權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一,應(yīng)當受到法律的保護環(huán)境權(quán)是一個包括一系列子權(quán)利的權(quán)利群,它是公權(quán)力與私權(quán)利的復合體,既包括公民環(huán)境權(quán),也包括國家環(huán)境權(quán)。從理論上講,環(huán)境權(quán)的內(nèi)容有環(huán)境開發(fā)利用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、請求權(quán)。其中,知情權(quán)是環(huán)境權(quán)主體獲得本國乃至世界的環(huán)境狀況、國家經(jīng)濟管理狀況以及自身環(huán)境狀況等有關(guān)環(huán)境信息的權(quán)利。這一權(quán)利既是國民參與國家環(huán)境管理的前提,又是環(huán)境保護的必要民主程序。參與權(quán)至關(guān)重要,“人們通過參加決策、制定政策即控制各種活動包括本文討論過的領(lǐng)域中的那些活動在內(nèi),自覺和民主地投入致力于發(fā)展的努力”,是保護人權(quán)免收一切政策制定的偏見的消極影響的方法之一。

(二)實效方面

1.有利于提高環(huán)境決策的科學性,規(guī)劃和建設(shè)項目引起的環(huán)境問題往往十分復雜,確認其將引起的環(huán)境問題往往存在若干不確定因素。公眾尤其是直接受規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響的人群,雖然在相關(guān)專業(yè)知識上有所缺乏,卻十分熟悉和了解本地環(huán)境資源的情況,往往會意識到某些重大的環(huán)境問題和環(huán)境影響,他們的有效介入可大大充實評價的依據(jù),有利于制定出最佳的環(huán)保措施。另外還可以使決策者更準確深刻地理解受影響人群的感受和要求,尋找更恰當?shù)难a償和緩解措施,更好地解決矛盾,避免后患。因此,公眾參與在一定程度上有利于保證環(huán)境決策的科學性。

2.有利于提高環(huán)境決策的社會可接受性。環(huán)境影響評價的公眾參與作為公民行使民主權(quán)利的途徑之一,其基本出發(fā)點是讓環(huán)境決策更多地集中反映公眾的意愿。它可以保障公民的意愿得到合理的表達,環(huán)境決策更易得到公眾的接受和認可,從而有助于厘清人們對規(guī)劃和建設(shè)項目的認識,消除公眾與規(guī)劃和建設(shè)項目方的對立情緒,提高環(huán)境決策的社會可接受性。

3.有利于提高環(huán)境影響評價的有效性。公眾長期生活在規(guī)劃和建設(shè)項目周圍的環(huán)境中,與其產(chǎn)生的影響密切相關(guān),讓他們及時、全面地了解項目情況,有利于加強對規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響的日常監(jiān)督,彌補常規(guī)監(jiān)測和管理因成本太高等原因所形成的疏漏,促進企業(yè)重視環(huán)境保護,從而明顯地提高環(huán)境影響評價執(zhí)行的有效性。

五、關(guān)于完善環(huán)境影響評價中公眾參與制度的建議

(一)轉(zhuǎn)變政府觀念

保證環(huán)境影響評價過程中的公眾參與可以糾正、限制個人或少數(shù)人隨意決策,限制政府權(quán)力,從而達到優(yōu)化政府運行機制的目的。政府的權(quán)力來源于人民通過憲法的授予,其只能是秩序的提供者和保障者,因此,政府必須轉(zhuǎn)變觀念,鼓勵和引導公眾通過各種合法方式參與環(huán)境影響評價,以實現(xiàn)其基本的憲法權(quán)利。

(二)完善立法,為公眾參與提供充足的法律依據(jù)

1.增加具體性規(guī)定,明晰公眾參與的范圍及程序。《環(huán)境影響評價法》中的原則性規(guī)定顯然不足以形成系統(tǒng)完整的公眾參與機制,這些原則性規(guī)定亟需具體化,使公眾參與有確切的法律依據(jù)從而增強其行為的方向性。要完善環(huán)境影響評價的程序,明確公眾可以參與環(huán)境影響評價的階段和范圍,同時,也應(yīng)當明確環(huán)境影響評價中的公眾參與由哪方來具體負責組織,以保證客觀公正。

2.建立完備的救濟機制。無救濟,則無權(quán)利。建議我國在立法完善過程中,根據(jù)我國實際情況引進公民環(huán)境訴訟的條款,對于沒有接受公眾參與的規(guī)劃和建設(shè)項目,公眾可以向法院尋求救濟,這樣才能使公眾參與的權(quán)利得到切實的保障。

(三)提高公眾的環(huán)境意識

開展對公眾的環(huán)境保護教育工作,提高公眾的環(huán)境意識,使公眾能夠自覺為了維護自己的環(huán)境權(quán)益參與到政府決策過程中,用法律的武器來為自己的合法權(quán)利斗爭。

(四)加強對環(huán)境影響評價的監(jiān)督管理

我國環(huán)境管理體制問題突出,比如權(quán)力分散,權(quán)責不明確,各機構(gòu)之間要么互相推諉,要么爭搶管轄權(quán),嚴重損害了法律的權(quán)威?；靵y的環(huán)保監(jiān)管模式要求我們明確界定各級政府和各部門的環(huán)保責任;集中分散的權(quán)力,強化環(huán)保部門的行政監(jiān)管權(quán);確立環(huán)保部門的獨立執(zhí)法地位;建立強有力的司法體系,使環(huán)保部門可以通過訴訟強制執(zhí)行環(huán)保法律等等。

(五)賦予環(huán)境保護社團更高的地位

將參與權(quán)賦予環(huán)境保護社團,為環(huán)境保護社團參與環(huán)境保護提供直接的法律依據(jù)。同時,鑒于社團組織自身的缺陷,如自發(fā)性、分散性等,應(yīng)對環(huán)境保護社團的活動進行必要的規(guī)范,以消除其存在的不足,維護正常的社會秩序。

六、結(jié)語

環(huán)境影響評價制度是環(huán)境問題源頭控制制度的重要內(nèi)容,是一個復雜的過程,公眾參與是其環(huán)節(jié)之一,且公眾參與的效果對環(huán)境決策的科學性和有效性具有顯著的影響。我國現(xiàn)階段對于環(huán)境影響評價中的公眾參與制度的相關(guān)規(guī)定并不完善,使得環(huán)境影響評價的效果不甚理想,立法者應(yīng)針對存在的缺陷,依據(jù)專家學者的建議以及客觀實際,進行必要的改進,以強化環(huán)境影響評價對保護環(huán)境的作用。

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