矯正市場(chǎng)失靈、政府失靈與公共失靈

王松奇

6月17日,美國政府公布了金融監(jiān)管改革白皮書,這是奧巴馬政府針對(duì)本次金融危機(jī)采取的又一次重要行動(dòng),也是自上世紀(jì)30年代大蕭條以來最具里程碑意義的金融改革思路設(shè)計(jì)方案。不論這個(gè)方案最終能否在國會(huì)獲得批準(zhǔn)通過,我們都不得不佩服美國政府的決策效率。幾年前,在出現(xiàn)安然公司和世通公司財(cái)務(wù)造假丑聞時(shí),布什政府也很快擬定出了一個(gè)有關(guān)公司財(cái)務(wù)管理的法案。當(dāng)時(shí)恐怕沒人會(huì)想到,在這個(gè)素來以法治和市場(chǎng)紀(jì)律著稱的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)樣板體制國家還在醞釀一場(chǎng)更大的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)暴。那么,本金融監(jiān)管改革方案的主要監(jiān)管傾向和反映出的理念有哪些呢?

從體系架構(gòu)說,本改革方案共分為五大部分:(1)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管;(2)金融市場(chǎng)監(jiān)管;(3)消費(fèi)者和投資者權(quán)益保護(hù);(4)政府危機(jī)處置權(quán);(5)建立國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)促國際合作。分析這五部分的內(nèi)容,我認(rèn)為該方案表現(xiàn)出的監(jiān)管傾向主要有以下五點(diǎn):

1.組建兩個(gè)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu):一是執(zhí)行跨部門協(xié)調(diào)職能的金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì);二是成立專門負(fù)責(zé)對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管的部門。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立,從架構(gòu)上彌補(bǔ)了美國現(xiàn)有監(jiān)管體系的組織缺陷。

2.強(qiáng)化美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)力,將其監(jiān)管范圍擴(kuò)大到所有可能對(duì)金融穩(wěn)定造成威脅的企業(yè),除銀行控股公司外,對(duì)沖基金、保險(xiǎn)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)也將統(tǒng)統(tǒng)納入美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管視野。過去,我們?cè)趯?duì)世界各國金融監(jiān)管模式進(jìn)行分類時(shí),總是把美國劃入極具特色的所謂“傘形功能監(jiān)管”類別。現(xiàn)在看,如果美國政府的該方案獲得國會(huì)通過并付諸實(shí)施,美國的金融監(jiān)管類別也會(huì)出現(xiàn)新的革命性變化。

3.力圖全面堵塞舊體制下的金融監(jiān)管漏洞,其中有對(duì)時(shí)常規(guī)避監(jiān)管的各類吸儲(chǔ)機(jī)構(gòu)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、證券化產(chǎn)品提供機(jī)構(gòu)、衍生品場(chǎng)外交易以及金融市場(chǎng)支付、結(jié)算、清算系統(tǒng)等機(jī)構(gòu)和活動(dòng)的監(jiān)管構(gòu)想。

4.將消費(fèi)者和投資者權(quán)益保護(hù)當(dāng)成金融監(jiān)管 的中心內(nèi)容,具體措施包括建立消費(fèi)者金融保護(hù)局、建立金融產(chǎn)品提供商的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、懲治金融欺詐、提高金融產(chǎn)品和服務(wù)的透明度等等。

5.進(jìn)一步強(qiáng)化了政府對(duì)金融危機(jī)的干預(yù)能力,使政府能夠獨(dú)立決策、自主運(yùn)用相應(yīng)的反危機(jī)政策工具,并設(shè)計(jì)使財(cái)政部在反危機(jī)中具于比美聯(lián)儲(chǔ)更高的決策地位。因?yàn)樵诒据喗鹑谖C(jī)中,美國政府和民眾都已清楚地看到:所謂反危機(jī),終極手段就是拿納稅人的錢填窟窿。所以,反危機(jī)的最高權(quán)力理所應(yīng)當(dāng)由總統(tǒng)和財(cái)政部掌控。

上面總結(jié)的五個(gè)傾向?qū)嶋H上反映了奧巴馬政府經(jīng)濟(jì)智囊團(tuán)隊(duì)對(duì)次貸危機(jī)生成原因的基本看法。從本金融改革方案所顯露的政策動(dòng)向以及美國一些主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家一年多來發(fā)表的觀點(diǎn)看,市場(chǎng)失靈似乎是本次金融危機(jī)生成的主要原因。但我認(rèn)為,本次次貸危機(jī)之所以會(huì)醞釀成全球金融危機(jī)和持續(xù)的經(jīng)濟(jì)衰退,不僅僅是由于市場(chǎng)失靈,政府失靈以及公共失靈也是不容忽視的助推因素。在許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理解中,政府失靈與市場(chǎng)失靈,這是最常見最流行的概念,而“公共失靈”則似乎有些生疏。但我認(rèn)為,在本次金融危機(jī)生成原因的分析中,如果我們忽略了“公共失靈”,如果我們存在對(duì)“公共失靈”的認(rèn)識(shí)盲點(diǎn),那么,危機(jī)生成原因的解釋就可能存在缺陷。

我們都知道,政府既是經(jīng)濟(jì)的管理者,也是一類極特殊的微觀經(jīng)濟(jì)主體,它的收入特別是支出行為在許多情況下也具有明顯的微觀經(jīng)濟(jì)特性。因此,在企業(yè)、家庭、金融機(jī)構(gòu)、政府及國外部門之上,一定還有個(gè)所謂的公共部門,即超越各微觀主體活動(dòng)和利益之上的所謂“公器”,它在各個(gè)微觀市場(chǎng)參與者之上對(duì)整個(gè)市場(chǎng)對(duì)全社會(huì)真正起到監(jiān)督、調(diào)控、平衡、制約的作用。用這樣的角度觀察,我們可以發(fā)現(xiàn),美聯(lián)儲(chǔ)、國際貨幣基金組織、經(jīng)濟(jì)學(xué)家甚至那些已形成權(quán)威公信力的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),它們是社會(huì)的“公器”,是具有和應(yīng)當(dāng)具備超然地位的公共機(jī)制。拿美聯(lián)儲(chǔ)來說,作為中央銀行,它只是在約翰?洛克《政府論》中給定的大政府概念下才能被看成是政府的一部分,在中國等國家的體制下它是純粹的政府機(jī)制,在美國的政治經(jīng)濟(jì)體制下,多年來,美聯(lián)儲(chǔ)事實(shí)上也是獨(dú)立于政府的一種宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)。例如,美國總統(tǒng)及政府官員在兩黨政治競(jìng)爭(zhēng)中走馬燈似的換來換去,但艾倫?格林斯潘卻可以在美聯(lián)儲(chǔ)主席的位置上穩(wěn)坐18年之久,而且美聯(lián)儲(chǔ)幾乎是在不受政府干預(yù)的背景下制定和執(zhí)行貨幣政策、對(duì)金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管、對(duì)美國的所有金融管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)等等。事實(shí)上,美聯(lián)儲(chǔ)在美國金融體系的運(yùn)轉(zhuǎn)方面、在金融體系發(fā)展方向、效率、穩(wěn)定等方面都可以起到?jīng)Q定性的作用。正因?yàn)檫@一點(diǎn),當(dāng)美國成為本輪全球金融危機(jī)的策源地時(shí),人們也會(huì)不約而同地從美聯(lián)儲(chǔ)政策從格林斯潘個(gè)人理念偏好和失誤等方面去找原因。除了美聯(lián)儲(chǔ)外,IMF對(duì)本次危機(jī)也難辭其咎,因?yàn)檫@個(gè)以維護(hù)全球金融穩(wěn)定安全為使命的最權(quán)威機(jī)構(gòu)并沒有在危機(jī)爆發(fā)前發(fā)出一丁點(diǎn)兒警告,那么多所謂高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家都表現(xiàn)遲鈍。說到經(jīng)濟(jì)學(xué)家,人們總認(rèn)為他們代表的是最高經(jīng)濟(jì)智慧,在美國這個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究總體實(shí)力最強(qiáng),諾獎(jiǎng)得主最多的國度里,重要經(jīng)濟(jì)學(xué)家中對(duì)于這次危機(jī)居然沒有一人發(fā)出過預(yù)警,這也說明,在不要求文人們一定要“與中央保持一致”的美國,經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)瓉硪泊嬖趪?yán)重的理論脫離實(shí)際傾向!還應(yīng)該說明一下的是穆迪、標(biāo)普、惠譽(yù)三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),它們本應(yīng)當(dāng)對(duì)次貸及其衍生品相關(guān)金融活動(dòng)給出最明確的風(fēng)險(xiǎn)警告,但這家三本為“公器”的服務(wù)機(jī)構(gòu)卻為了錢“把靈魂出賣給了魔鬼”(這是三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)代表在國會(huì)證詞中表示懺悔時(shí)的原話)。對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督不力是政府失靈的具體表現(xiàn),而評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)摻雜私利動(dòng)機(jī)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)刻意掩蓋,這也應(yīng)當(dāng)視作一種“公共失靈”。

按照上述分析方法,每個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一旦出了這樣那樣的問題,發(fā)生的原因不外是三種:市場(chǎng)失靈、政府失靈和公共失靈。美國的市場(chǎng)失靈源于對(duì)市場(chǎng)微觀主體不當(dāng)行為的過度縱容,特別是對(duì)華爾街銀行家們的過度激勵(lì)、高杠桿投機(jī)、玄虛衍生品創(chuàng)造等不當(dāng)行為缺少干預(yù)和監(jiān)督。本來,美國作為一個(gè)法制最健全的國家應(yīng)當(dāng)在微觀主體即公司治理層面有一個(gè)靈活有效的風(fēng)險(xiǎn)自控機(jī)制,但人們?cè)诒敬未钨J危機(jī)出現(xiàn)后才發(fā)現(xiàn),在美國,近幾十年來公司治理普遍地出現(xiàn)了內(nèi)部人控制權(quán)過大的問題,許多公司的獨(dú)立董事都缺少專業(yè)知識(shí)背景因而成了一種職業(yè)經(jīng)理人治理架構(gòu)下的投票表決機(jī)器,不能在抑制公司高管層貪欲和冒險(xiǎn)行為上有效發(fā)揮制約作用,創(chuàng)造了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)樣板國家市場(chǎng)失靈的經(jīng)典案例。在民主國家,政府和政治家都很容易成為輿論的批評(píng)對(duì)象,因而,在一個(gè)新自由主義理念流行的時(shí)代,在一個(gè)新自由主義流行后的確經(jīng)歷了幾十年高增長低通脹低失業(yè)的黃金時(shí)代后,政府 并不敢對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行過多的干預(yù),只是在次貸危機(jī)出現(xiàn)后,奧巴馬政府才臨危受命得以大膽采取種種強(qiáng)烈的干預(yù)手段用于救市用于對(duì)付曾不可一世的華爾街銀行家們。金融改革方案所強(qiáng)調(diào)的對(duì)金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)厲監(jiān)管的目的就是矯正以微觀治理失效為內(nèi)容的市場(chǎng)失靈和以不作為為內(nèi)容的政府失靈。當(dāng)然,其中對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管權(quán)的擴(kuò)大對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,對(duì)以往監(jiān)管漏洞的彌補(bǔ),都表明了美國金融改革新方案在矯正公共失靈方面所作的努力。本次金融危機(jī)中的政府財(cái)政援助,其規(guī)模之廣、力度之大,在美國歷史上絕對(duì)空前,20世紀(jì)80年代私有化大行其道時(shí)被詬病的國有化措施如今又被普遍采用,我們都知道即使是臨時(shí)國有化,但由于危機(jī)持續(xù)的周期到底多長現(xiàn)在還不得而知,因此,政府干預(yù)甚至政府直接變股東這種現(xiàn)象的持續(xù)時(shí)間長度現(xiàn)在還沒有誰能說得清楚。就像十字路口的紅綠燈經(jīng)常變換一樣,的確,全世界重要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體似乎已經(jīng)從自由主義保守主義流行進(jìn)到了一個(gè)更多政府干預(yù)的新周期。