《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》規(guī)則解析

馮守尊

2009年5月19日,中國銀監(jiān)會(huì)頒布了《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》),以立法的形式將國內(nèi)外商業(yè)銀行固定資產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐中的良好做法逐步納入法制化,是一項(xiàng)銀行業(yè)貸款監(jiān)管的長期制度安排。本文首先在比較《辦法》與《貸款通則》的基礎(chǔ)上,分析《辦法》在哪些方面完善了《貸款通則》和《辦法》的最大亮點(diǎn);其次,結(jié)合《辦法》的相關(guān)規(guī)定,提出《辦法》尚待明確的問題和今后監(jiān)管部門可能遇到的挑戰(zhàn),最后為金融機(jī)構(gòu)正確執(zhí)行《辦法》提出具體建議。

《貸款通則》得到完善

《辦法》吸收了國內(nèi)外商業(yè)銀行在固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐中的良好做法,在內(nèi)容上較《貸款通則》至少在以下六大方面做了較大的改進(jìn)和完善,具體而言:

擴(kuò)大了固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)的適用主體范圍

與《貸款通則》第二條規(guī)定的貸款人為“在中國境內(nèi)依法設(shè)立的經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的中資金融機(jī)構(gòu)”相比,《辦法》第二條將貸款人的范圍擴(kuò)大到“中華人民共和國境內(nèi)經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)”。即只要在中國境內(nèi)從事固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù),無論是國有商業(yè)銀行,還是股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行等,甚至外國銀行在華分支機(jī)構(gòu),只要有權(quán)開展固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù),均應(yīng)接受《辦法》的約束。

在1996年中國人民銀行制訂《貸款通則》時(shí),尚沒有外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國境內(nèi)?！掇k法》將固定資產(chǎn)貸款的適用主體范圍擴(kuò)大到包括外資金融機(jī)構(gòu),充分考慮了我國金融業(yè)對外開放的事實(shí),適應(yīng)了新的形勢變化。

增加了固定資產(chǎn)貸款合同中的保證條款

與《貸款通則》中有關(guān)借款人義務(wù)的規(guī)定相比,《辦法》第十九條不但進(jìn)一步補(bǔ)充和細(xì)化借款人的義務(wù),而且特別強(qiáng)調(diào)了借款人的承諾義務(wù),也就是通常所說的固定資產(chǎn)貸款合同保證條款,即“貸款人應(yīng)要求借款人在合同中對與貸款相關(guān)的重要內(nèi)容作出承諾”,而且承諾內(nèi)容應(yīng)包括貸款項(xiàng)目及其借款事項(xiàng)符合法律法規(guī)的要求;及時(shí)向貸款人提供完整、真實(shí)、有效的材料;配合貸款人對貸款的相關(guān)檢查;發(fā)生影響其償債能力的重大不利事項(xiàng)及時(shí)通知貸款人;進(jìn)行合并、分立、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、對外投資、實(shí)質(zhì)性增加債務(wù)融資等重大事項(xiàng)前征得貸款人同意等。

保證條款是各國合同法中的一項(xiàng)重要調(diào)整對象,根據(jù)我國合同法的相關(guān)規(guī)定,借款人如果違反了保證條款,貸款人可以推定借款人構(gòu)成實(shí)質(zhì)性違約,在此情形下,貸款人可以采取加收罰息、停止發(fā)放貸款、立即或限期提前收回已發(fā)放的貸款甚至解除合同等救濟(jì)措施。

事實(shí)上,在實(shí)踐中使用的固定資產(chǎn)貸款合同一般也訂有保證條款。例如,一般外匯固定資產(chǎn)貸款合同保證條款往往這樣規(guī)定:(1)借方保證向貸方提交的所有材料或文件都是合法、真實(shí)、有效的。(2)借方保證本合同項(xiàng)下的貸款?？顚Ｓ?不挪作它用。(3)借方保證按時(shí)向貸方提交使用貸款的有關(guān)材料(包括技改項(xiàng)目或工程建設(shè)進(jìn)度的材料、設(shè)備進(jìn)口或購置方面的材料、設(shè)備投入運(yùn)行或工程完工后企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營情況資料等等),接受貸方的監(jiān)督和檢查。(4)借方由于變更、改制、承包或經(jīng)主管部門批準(zhǔn)實(shí)行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)時(shí),借方保證最遲于上述事件發(fā)生之前一個(gè)月以前通知貸方,并立即清償與貸方之間的所有債務(wù)。經(jīng)貸方同意,借方可將債務(wù)轉(zhuǎn)移給接收單位或新設(shè)單位(在債務(wù)轉(zhuǎn)移的過程中,借方應(yīng)向貸方出示并送交其主管部門或發(fā)包方的發(fā)文或有關(guān)文件),但接收債務(wù)的單位必須與貸方重新簽訂貸款合同,合同簽字以前,貸方隨時(shí)有向借方或借方接收人追償債務(wù)的權(quán)利。

上述保證條款從表面看似乎比較全面、具體,但與《辦法》的規(guī)定相比,在很多方面還是沒有涉及。例如,貸款項(xiàng)目與其借款事項(xiàng)符合法律法規(guī)的要求以及實(shí)質(zhì)性增加債務(wù)融資等重大

事項(xiàng),而且《辦法》使用的語言更為精練、簡潔,體現(xiàn)出了高度的立法技術(shù)。

特別規(guī)定了貸款人受托支付

在貸款合同履行方面,與《貸款通則》規(guī)定的“借款人自主支付”單一方式相比,《辦法》在強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制理念的基礎(chǔ)上,對“單筆金額超過項(xiàng)目總投資5%或超過500萬元人民幣的貸款資金”特別規(guī)定了受托支付方式,即“貸款人受托支付是指貸款人根據(jù)借款人的提款申請和支付委托,將貸款資金直接支付給符合合同約定用途的借款人交易對象。”并規(guī)定了相應(yīng)的操作規(guī)則。

“貸款人受托支付”是《辦法》的最大特色,是在新的信貸形式下采取的一項(xiàng)金融創(chuàng)新,是對《貸款規(guī)則》中規(guī)定的貸款發(fā)放形式的完善與補(bǔ)充,有利于減少固定資產(chǎn)貸款被挪用的風(fēng)險(xiǎn),有利地堵塞了信貸管理環(huán)節(jié)的漏洞。

完善了借款人的提款條件

與《貸款通則》相比,《辦法》對借款人的提款條件做出了更詳盡的規(guī)定。例如,《辦法》第二十一條規(guī)定“貸款人在發(fā)放貸款前應(yīng)確認(rèn)借款人滿足合同約定的提款條件”;第二十五條規(guī)定“采用貸款人受托支付的,貸款人應(yīng)在貸款資金發(fā)放及支付前審核借款人相關(guān)交易資料是否符合約定條件”;第二十七條規(guī)定“固定資產(chǎn)貸款發(fā)放和支付過程中,貸款人應(yīng)確認(rèn)與擬發(fā)放貸款同比例的項(xiàng)目資本金足額到位”。

借款人滿足或?qū)崿F(xiàn)提款條件是貸款人履行放款義務(wù)的前提,根據(jù)我國合同法的相關(guān)規(guī)定,若貸款人在進(jìn)行貸款發(fā)放與支付審核過程中發(fā)現(xiàn)借款人不符合上述提款條件,可視為借款人構(gòu)成預(yù)期違約。在此情形下,貸款人有權(quán)按照合同法規(guī)定或合同約定,行使不安抗辯權(quán)。例如,拒絕支付相應(yīng)的貸款,甚至采取解除合同等救濟(jì)措施。

擴(kuò)展了貸款人貸款的評估范圍

與《貸款通則》規(guī)定的對借款人資信狀況的評估相比,即“應(yīng)當(dāng)根據(jù)借款人的領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、資金結(jié)構(gòu)、履約情況、經(jīng)營效益和發(fā)展前景等因素,評定借款人的信用等級。評級可由貸款人獨(dú)立進(jìn)行,內(nèi)部掌握,也可由有權(quán)部門批準(zhǔn)的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行?！薄掇k法》不但強(qiáng)調(diào)對借款人自身資信的評估,還將評估范圍擴(kuò)展到了對項(xiàng)目本身的評估,即第十二條規(guī)定“貸款人應(yīng)落實(shí)具體的責(zé)任部門和崗位,對固定資產(chǎn)貸款進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià),并形成風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)報(bào)告”。

相比《貸款通則》,《辦法》對今后提升金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理水平,促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)科學(xué)、合理地配置信貸資源,保障貸款資金的安全,防范未來銀行體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)更具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

細(xì)化了貸款人貸后審查制度

在貸后監(jiān)管方面,《貸款通則》在第三十一條規(guī)定了貸后審查制度,即“貸款發(fā)放后,貸款人應(yīng)當(dāng)對借款人執(zhí)行借款合同情況及借款人的經(jīng)營情況進(jìn)行追蹤調(diào)查和檢查?！迸c《貸款通則》相比,《辦法》針對《貸款通則》在貸后監(jiān)管的不足做出了補(bǔ)充規(guī)定,明確提出了貸款人應(yīng)建立貸款質(zhì)量監(jiān)控制度和貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系?！掇k法》特別要求貸款人應(yīng)定期對借款人和項(xiàng)目發(fā)起人的履約情況及信用狀況、項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營情況、宏觀經(jīng)濟(jì)變化和市場波動(dòng)情況、貸款擔(dān)保的變動(dòng)情況等內(nèi)容進(jìn)行檢查與分析,建立貸款質(zhì)量監(jiān)控制度和貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。 要求貸款人建立完善的貸款質(zhì)量監(jiān)控制度和貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系,體現(xiàn)了《辦法》充分考慮了固定資產(chǎn)貸款符合項(xiàng)目貸款的一般特征,是提升金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制能力的一大進(jìn)步。尤其目前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)受國際金融危機(jī)沖擊背景下,《辦法》的相關(guān)規(guī)定有助于金融機(jī)構(gòu)科學(xué)、合理地配置信貸資源,為拉動(dòng)內(nèi)需的投資項(xiàng)目保駕護(hù)航。

最大亮點(diǎn)

與《貸款通則》第三條規(guī)定的“效益性、安全性和流動(dòng)性原則”和第四條規(guī)定 “借款人與貸款人的借貸活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、公平和誠實(shí)信用的原則”的信貸原則相比,《辦法》第四條在總結(jié)各國商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,大膽吸收了《巴塞爾協(xié)議II》的立法宗旨,明確而簡明地規(guī)定了兩項(xiàng)新的基本信貸原則,即“依法合規(guī)、審慎經(jīng)營”原則。更令人驚喜的是,“依法合規(guī)、審慎經(jīng)營”原則始終貫穿于《辦法》的全文,在一定程度上實(shí)現(xiàn)了以往立法所沒有達(dá)到的高度。具體而言:

《辦法》明確了貸款人對固定資產(chǎn)貸款實(shí)行全程監(jiān)管的具體要求?！掇k法》明確規(guī)定貸款人內(nèi)部應(yīng)將貸款過程中各個(gè)環(huán)節(jié),即受理與調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與審批、合同簽訂、發(fā)放與支付、貸后管理等進(jìn)行分解,按照有效制衡的原則,將各個(gè)環(huán)節(jié)職責(zé)落實(shí)到具體的部門和崗位,并建立明確的問責(zé)機(jī)制。

《辦法》特別強(qiáng)調(diào)貸款人對固定資產(chǎn)貸款合同或協(xié)議的有效管理,《辦法》要求貸款人在合同或協(xié)議中應(yīng)對控制貸款風(fēng)險(xiǎn)有重要作用的內(nèi)容與借款人進(jìn)行充分協(xié)商后做出具體約定。例如,《辦法》第二十條規(guī)定:“貸款人應(yīng)在合同中與借款人約定,借款人出現(xiàn)未按約定用途使用貸款、未按約定方式支用貸款資金、未遵守承諾事項(xiàng)、申貸文件信息失真、突破約定的財(cái)務(wù)指標(biāo)約束等情形時(shí)借款人應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任和貸款人可采取的措施。”

《辦法》要求貸款人完善貸后風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)警機(jī)制,著重強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)監(jiān)測的特色。為了克服金融機(jī)構(gòu)普遍存在因不合理績效考核導(dǎo)向所造成的“重貸前、輕貸后”的現(xiàn)象,《辦法》第二十九條規(guī)定:“貸款人應(yīng)定期對借款人和項(xiàng)目發(fā)起人的履約情況及信用狀況、項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營情況、宏觀經(jīng)濟(jì)變化和市場波動(dòng)情況、貸款擔(dān)保的變動(dòng)情況等內(nèi)容進(jìn)行檢查與分析,建立貸款質(zhì)量監(jiān)控制度和貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。出現(xiàn)可能影響貸款安全的不利情形時(shí),貸款人應(yīng)對貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新評價(jià)并及時(shí)與借款人協(xié)商補(bǔ)充相應(yīng)放貸條件和管理措施?！?

總之,“依法合規(guī)、審慎經(jīng)營”原則是《辦法》的最大亮點(diǎn),是對近些年我國金融資產(chǎn)顯著增長、信貸資產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大狀況的有力回應(yīng),這對保障貸款資金的安全,有效防范信用風(fēng)險(xiǎn)具有終極價(jià)值。

尚待明確的問題

總體而言,雖然《辦法》較《貸款通則》做了大量的補(bǔ)充與改進(jìn),有利于保障商業(yè)銀行信貸資金的有效供給,加大金融對經(jīng)濟(jì)增長的支持力度,但《辦法》在對一些問題的規(guī)定上仍然不很明確,而且,在復(fù)雜多變的信貸市場中,銀行業(yè)監(jiān)管部門今后有可能面臨更復(fù)雜的監(jiān)管挑戰(zhàn)。

《辦法》的適用對象尚存疑問

《辦法》雖然明確規(guī)定適用于所有的固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù),但《辦法》第二條并沒有規(guī)定貸款資金的具體來源,也就是說,《辦法》的適用對象雖然是固定資產(chǎn)貸款,但是否完全屬于《貸款通則》中規(guī)定的自營貸款尚存在疑問。而且,如果固定資產(chǎn)貸款可以采取委托貸款、特定貸款甚至信托貸款的形式,則信托機(jī)構(gòu)發(fā)放的信托貸款是否也應(yīng)遵守《辦法》。因此,需要進(jìn)一步明確固定資產(chǎn)貸款可否采取除自營貸款以外的委托貸款、信托貸款或特定貸款形式。

此外,根據(jù)《辦法》第四十條的規(guī)定,《辦法》同樣適用于房地產(chǎn)開發(fā)貸款,但《辦法》沒有明確界定出房地產(chǎn)開發(fā)貸款究竟采取廣義概念,還是采取狹義概念,即是指商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)貸款,還是包括了諸如一些非商業(yè)性的廉租房、圖書館、藝術(shù)館、博物館等由政府出資或支持的公共產(chǎn)品或者公益設(shè)施的開發(fā)與建設(shè)。

《貸款通則》關(guān)于借款人權(quán)利的規(guī)定能否并入《辦法》并不明確

在借款人與貸款人的權(quán)利與義務(wù)方面,《辦法》出于“規(guī)范金融業(yè)固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)經(jīng)營行為,加強(qiáng)固定資產(chǎn)貸款審慎經(jīng)營管理”立法目的的考慮,主要規(guī)定了貸款人的義務(wù),而在借款人權(quán)利方面幾乎沒有做出任何規(guī)定。 相比《辦法》,《貸款通則》的第四章、第五章對借款人資格、借款人的權(quán)利與義務(wù)以及貸款人的權(quán)利做出詳盡的規(guī)定。因此,今后如果固定資產(chǎn)貸款合同對借款人的權(quán)利沒有做出約定,此等情形下,能否適用《貸款通則》的相關(guān)規(guī)定,也需要有關(guān)部門對此做出明確的反應(yīng)。

“分級蠕變”可能是銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)今后需要密切監(jiān)管的重點(diǎn)

《辦法》規(guī)定的復(fù)雜信貸環(huán)節(jié)在一定程度上增加了金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)成本,為簡化貸款審批手續(xù)、減少信貸成本,借款人與貸款人在今后固定資產(chǎn)貸款實(shí)踐中可能出現(xiàn)同謀行為,即有可能采取“分級蠕變”的手段,通過將項(xiàng)目分割成小項(xiàng)目或分批進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)的方式,規(guī)避“受托支付”的強(qiáng)制性規(guī)定。具體而言,將單筆金額超過項(xiàng)目總投資5%的貸款資金分解為兩筆貸款資金,或2%和3%;或1%和4%。也可以將一個(gè)超過500萬元人民幣貸款資金的完整項(xiàng)目分解成小于500萬元人民幣貸款資金的兩個(gè)或多個(gè)項(xiàng)目。因此,“分級蠕變”可能是銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)今后密切關(guān)注的規(guī)避行為。如果對“分級蠕變”不能實(shí)施有效的監(jiān)管,則《辦法》就很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

《辦法》與《貸款通則》在適用上需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)

《貸款通則》是由人民銀行制訂的,而《辦法》是由銀監(jiān)會(huì)制訂的,從法律性質(zhì)而言,二者都屬于部門規(guī)章。因此,在具體實(shí)施過程中,難免存在規(guī)章的適用效力問題。例如,《辦法》第八條規(guī)定:“銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照本《辦法》對貸款人固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理?！北砻鞴潭ㄙY產(chǎn)貸款合同今后應(yīng)接受銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的審查。而《貸款通則》第十一條規(guī)定:“自營貸款期限最長一般不得超過10年,超過10年應(yīng)當(dāng)報(bào)中國人民銀行備案。”這里有可能出現(xiàn)這樣的情況:一個(gè)固定資產(chǎn)貸款合同如果既符合《辦法》規(guī)定的條件,又符合《貸款通則》規(guī)定的超過10年的自營貸款,此等情形下,貸款人究竟是去中國人民銀行備案,還是去銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)備案,甚至需要到這兩個(gè)部門辦理備案。此外,如果銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與人民銀行對上述固定資產(chǎn)貸款合同的處理意見不一致時(shí),究竟如何解決它們的意見沖突等,這些問題尚需銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與人民銀行進(jìn)一步協(xié)商解決。

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)做的工作

根據(jù)《辦法》第四十三條,“本辦法自發(fā)布之日起六個(gè)月后施行”。因此,金融機(jī)構(gòu)當(dāng)務(wù)之急是要嚴(yán)格遵守《辦法》的具體規(guī)定,積極配合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求,從防范銀行業(yè)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的高度出發(fā),在固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)方面注意做好以下三個(gè)方面的具體工作:

重新修訂固定資產(chǎn)貸款合同

為配合國家宏觀調(diào)空政策的實(shí)際需要,保障信貸資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和國計(jì)民生的重要項(xiàng)目中,金融機(jī)構(gòu)在今后簽訂固定資產(chǎn)貸款合同時(shí)應(yīng)遵守《辦法》的具體規(guī)定,尤其應(yīng)將《辦法》規(guī)定的承諾條款并入固定資產(chǎn)貸款合同中。否則,不但可能影響到貸款人的權(quán)利,而且還可能影響到固定資產(chǎn)貸款合同的自身效力,甚至還有可能遭受到銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的行政制裁或經(jīng)濟(jì)制裁等行政處罰。

建立固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)的操作流程

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)遵守《辦法》對固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)操作流程的具體規(guī)定,熟悉并掌握固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)的操作流程,尤其是對有關(guān)信貸人員,應(yīng)特別加強(qiáng)培養(yǎng)并提高他們在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)方面的評估知識與能力。

制訂固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制操作規(guī)則

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)遵守《辦法》對固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制操作的具體規(guī)定,組織有關(guān)人員研究并制訂出針對固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制操作規(guī)則,盡早完善貸款質(zhì)量監(jiān)控制度和貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系,著重突出對固定資產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測的特色。