關(guān)注地方政府融資平臺貸款風(fēng)險

賈銀萍

自2008年第四季度以來,宏觀經(jīng)濟(jì)的超預(yù)期下跌觸發(fā)了政府的強(qiáng)力政策回應(yīng),4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計劃、十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃等一系列保增長、擴(kuò)內(nèi)需的政策措施陸續(xù)出臺,政府通過加快基礎(chǔ)設(shè)施投資來拉動我國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)前行,也給商業(yè)銀行帶來巨大的信貸機(jī)會。自2008年11月以來,商業(yè)銀行貸款加速增長,月度新增貸款頻創(chuàng)歷史天量,2009年前五個月新增人民幣信貸已達(dá)到5.84萬億元,超過2008年全年的信貸增加額,截至2009年5月末,金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額同比增長30.6%,增幅比2008年末高11.87個百分點(diǎn)。

銀行信貸的迅猛擴(kuò)張,在防止經(jīng)濟(jì)過快下滑、支持經(jīng)濟(jì)回暖的同時,也引發(fā)各方的高度關(guān)注與疑慮。據(jù)統(tǒng)計,自2008年末以來激增的天量銀行貸款(剔除票據(jù))中,有大半投向了基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè),大量銀行資金集中涌向各級地方政府的融資平臺,加劇了信貸資源分配結(jié)構(gòu)的失衡。這種由政府的行政干預(yù)和商業(yè)銀行的市場化選擇共同作用下的貸款結(jié)構(gòu),對解決政府基建項(xiàng)目的融資問題起了關(guān)鍵作用,短期內(nèi)無疑會止住經(jīng)濟(jì)迅猛下滑的趨勢,但中長期所蘊(yùn)含的潛在風(fēng)險值得關(guān)注。

地方政府融資平臺的形式與特征

地方政府融資平臺通常是指地方政府或國有資產(chǎn)管理部門發(fā)起設(shè)立并授權(quán)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或土地開發(fā)的市政實(shí)體公司。通過搭建融資平臺,地方政府意在解決轄內(nèi)城市建設(shè)、公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問題,實(shí)現(xiàn)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能市場化運(yùn)作。

地方政府融資平臺主要表現(xiàn)形式為地方城市建設(shè)投資公司(以下簡稱“城投公司”)。近年來,由于禁止地方政府直接從市場借貸,城投公司便成為地方政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的主要融資力量。地方政府通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國債等資產(chǎn),將一些政府背景的企業(yè)進(jìn)行整合,成立一個資本金和資產(chǎn)等可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的城投公司,代表政府進(jìn)行城市建設(shè)相關(guān)資金的投融資,建設(shè)和管理城建相關(guān)項(xiàng)目和資產(chǎn)。

關(guān)于地方政府擁有的各類融資平臺究竟有多少,尚無可靠的統(tǒng)計資料。此類融資平臺大多依托于各級城市。據(jù)了解,上世紀(jì)90年代初,上海在全國率先成立城投公司以來,全國幾乎所有的省會城市、部分地級市以及縣級政府陸續(xù)成立了名稱各異的投融資平臺,為本地基建融資。一個城市多的有八家,少的也有一兩家。據(jù)《財經(jīng)》報道,2007年全國有四個直轄市和283個地級市,平均按每個城市兩家推算,即有近600家;在全國2895個區(qū)縣中,假設(shè)有三分之二的區(qū)縣有一個縣級融資平臺,就有近2000家,兩者之和在2600家左右。

近年來,我國地方政府在構(gòu)建融資平臺方面已有不少探索和各具特色的經(jīng)驗(yàn),重慶、上海等城市都針對當(dāng)?shù)厍闆r逐漸摸索出適應(yīng)地方特色的融資平臺建設(shè)方式。但也有一些地方政府在平臺搭建過程中忽視了諸如對擔(dān)保和資金運(yùn)用等方面的制度建設(shè),政府過多介入平臺公司運(yùn)作,最終導(dǎo)致融資平臺實(shí)質(zhì)上成為政府規(guī)避法律進(jìn)行融資的載體:表面為企業(yè)直接向銀行借款,實(shí)質(zhì)是政府通過企業(yè)間接向銀行借款?！罢Y不分”是當(dāng)前政府融資平臺建設(shè)和運(yùn)作中最為常見的問題,這使得融資平臺不但不能發(fā)揮積極作用,還從多方面增大商業(yè)銀行的授信風(fēng)險。

地方政府融資平臺貸款擴(kuò)張及成因

地方政府融資平臺貸款規(guī)?？焖贁U(kuò)張

以城投公司為主導(dǎo)的地方政府融資平臺貸款規(guī)模近年來實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)增長,2009年以來更成為銀行信貸的主要增長點(diǎn)。地方政府融資平臺貸款通?；谧陨硇庞没蛘兄Z進(jìn)行借貸,籌集資金從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些平臺的負(fù)債規(guī)模究竟有多大,同樣沒有公允的估計,但從不同側(cè)面可窺其一斑。

1999年,全國銀行中長期貸款占貸款總額的比重不到25%,此后十年迅速攀升,2007年突破50%并維持至今。這與城投公司蓬勃發(fā)展的歷程基本吻合。到2009年5月,中長期貸款余額已過18萬億元,其中有逾8萬億元流向由政府主導(dǎo)的基建項(xiàng)目。

據(jù)財政部財科所估計,目前各地融資平臺的負(fù)債總規(guī)模約在3萬億元至8萬億元之間,且呈快速增長態(tài)勢。2007年全國地方政府負(fù)債余額約為4.1萬億元,其中地級市與區(qū)縣兩級占61%,約2.4萬億元。根據(jù)中國人民銀行公布的數(shù)據(jù),2009年1～5月全國主要商業(yè)銀行和政策性銀行投向基礎(chǔ)設(shè)施的人民幣中長期貸款近1.3萬億元,約為同期新增中長期貸款的46%,其中很大一部分流入各級地方政府的融資平臺。

2009年以來,隨著國家保增長、擴(kuò)內(nèi)需政策措施的貫徹落實(shí),各地城投公司貸款規(guī)?？焖贁U(kuò)張?，F(xiàn)以上海和廣東為例說明如下:上海城投總公司在“十一五”期間建設(shè)項(xiàng)目總投資將達(dá)到2000多億元,2009年計劃投入500億元。在各家銀行的支持下,該筆資金已基本到位。預(yù)計到2009年底,僅中行對上海城投的整體實(shí)質(zhì)性授信將達(dá)到450億元人民幣。而此前,農(nóng)行已提供約300億元的綜合授信。廣州市城投集團(tuán)2008年成立運(yùn)作,2009年與16家金融機(jī)構(gòu)參與的銀團(tuán)簽訂了總金額高達(dá)713億元的貸款合同,其中約433億元用于債務(wù)重組;280億元用于中心城區(qū)的雨污分流工程、主要干道的改造工程、城市環(huán)境的綜合整治和舊社區(qū)的改造工程等。另外,城投集團(tuán)還獲得了100億元的項(xiàng)目臨時周轉(zhuǎn)貸款。

在經(jīng)濟(jì)低迷期間的大舉融資和全力投資,對各級地方政府未來的財政壓力已不容忽視。以陜西省為例,財政部財科所研究報告顯示,截至2007年底,陜西省的債務(wù)總額達(dá)1272億元,已相當(dāng)于當(dāng)?shù)谿DP的23.2%。這一研究僅測算了政府債務(wù)總額中的顯性債務(wù),并不包括隱性債務(wù)。然而,僅此看來,存量債務(wù)規(guī)模已然超過了全省的財政總收入。隨著新一輪投資熱潮的涌動,未來政府的真實(shí)融資杠桿率的高企,勢將成為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和城市繁榮新起點(diǎn)不容忽視的暗疾。

成因分析

2009年末以來,隨著4萬億經(jīng)濟(jì)刺激方案的實(shí)施,各地掀起一輪建設(shè)大工程、大項(xiàng)目的新高潮,在私營經(jīng)濟(jì)部門投資需求下降的情況下,信貸集中投向以城投公司為代表的地方政府融資平臺和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目便成為商業(yè)銀行的一種現(xiàn)實(shí)選擇。

新一輪投資熱潮創(chuàng)造了巨大的信貸需求。2008年第四季度到2010年底,中央計劃投資1.18萬億元,加上地方和社會投資總規(guī)模約4萬億元。為加快重點(diǎn)領(lǐng)域的建設(shè),國家確定的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)都在以搶先進(jìn)入新一輪經(jīng)濟(jì)增長周期的姿態(tài),掀起了新一輪投資熱潮。由此而來的固定資產(chǎn)投資貸款和流動資金貸款需求迅速增加,政府融資平臺貸款相應(yīng)出現(xiàn)爆發(fā)式增長。積極“爭搶”4萬億投資計劃中率先推出的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目,成為2009年前幾個月信貸激增的主因,而在銀行信貸投向中,地方政府融資平臺和基建項(xiàng)目成為了商業(yè)銀行貸款投放的主要領(lǐng)域。據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》對2009年前兩個月國內(nèi)14家銀行的公開授信資料進(jìn)行的統(tǒng)計顯示,前兩個月,國內(nèi)14家銀行授信額度總規(guī)模達(dá)到4.52萬億;其中對地方政府授信3.49萬億,對大型投資項(xiàng)目和大型企業(yè)授信1.06萬億,對中小企業(yè)授信1956億,僅為總規(guī)模的不到1/20。

私營經(jīng)濟(jì)需求的下降進(jìn)一步加劇了政府融資平臺貸款的集中度。2008年底,受金融危機(jī)沖擊,國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢急轉(zhuǎn)直下,在私營經(jīng)濟(jì)部門投資未見回暖的情況下,商業(yè)銀行放貸可供選擇的范圍和空間相對有限。新項(xiàng)目大部分集中于壟斷行業(yè)、政府融資平臺,真正生產(chǎn)經(jīng)營型企業(yè)的投資需求明顯下降。除了政府類的項(xiàng)目,私營部門的項(xiàng)目貸款要么沒需求,要么就是風(fēng)險大,銀行不敢涉足。所以大量的資金涌向政府類項(xiàng)目,競爭異常激烈。

據(jù)國家統(tǒng)計局對全國22個上報工業(yè)效益情況的省份統(tǒng)計,絕大部分工業(yè)企業(yè)的利潤呈現(xiàn)下降態(tài)勢。數(shù)據(jù)顯示,2009年1～4月,規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤同比下降27.9%,降幅比一季度縮小4.3個百分點(diǎn);其中,盈利企業(yè)盈利額下降20.4%,虧損企業(yè)虧損額上升18.6%,虧損面達(dá)到21.7%。在39個工業(yè)大類行業(yè)中,有16個行業(yè)利潤增幅比一季度回落或降幅進(jìn)一步擴(kuò)大,其中鋼鐵行業(yè)利潤同比下降97.5%。分析人士認(rèn)為,盡管自2008年底以來政府投資以少有的速度大幅擴(kuò)張,但目前國內(nèi)非政府部門的投資反彈依然難見成效,這亦是商業(yè)銀行信貸扎堆投向政府項(xiàng)目的根本原因所在。

關(guān)注地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險

在“保增長”背景下,各地政府為刺激經(jīng)濟(jì)增長,紛紛開展大規(guī)模基建投資,以城投為主導(dǎo)的地方政府融資平臺遍地開花,規(guī)模由小到大,政府的融資能力加速膨脹,而財政和貨幣政策的放松無疑為商業(yè)銀行大規(guī)模投入地方基建投資領(lǐng)域提供了前所未有的機(jī)遇。商業(yè)銀行通過貸款、理財產(chǎn)品等多種方式向各級地方政府融資平臺源源不斷地輸入資金,地方政府的杠桿率不斷放大,來自地方市政工程的壞賬隱憂也隨之而來。盡管短期內(nèi)商業(yè)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量應(yīng)仍在可控范圍內(nèi),不過一旦宏觀經(jīng)濟(jì)及政策發(fā)生一些變化,壞賬上行風(fēng)險將加大。 具體而言,地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險主要體現(xiàn)在以下幾方面:

地方政府償債能力下降引發(fā)過度授信風(fēng)險

國家審計署發(fā)布的審計報告顯示,截至2009年3月底,審計抽查的18個省(自治區(qū)、直轄市)335個新增投資項(xiàng)目,中央投資資金平均到位率為94%,但其中有的項(xiàng)目按工程進(jìn)度,地方配套資金到位僅為48%。究其原因,就在于地方財力嚴(yán)重不足,且短期內(nèi)難有改觀。

2009年以來,經(jīng)濟(jì)大幅下滑和結(jié)構(gòu)性減稅導(dǎo)致財政收入轉(zhuǎn)為負(fù)增長,但積極財政政策導(dǎo)致財政支出增速大幅提高,財政緊張格局日益凸顯。2009年前5個月財政支出增速較財政收入增速高出34.5個百分點(diǎn)。2009年1～5月累計全國財政收入27108.67億元,同比下降6.7%;全國財政支出22496.98億元,同比增長27.8%。2009年前5個月收入減支出后的總財政盈余為4611.7億元,但前5個月中財政支出僅完成預(yù)算的29.5%,而財政收入已經(jīng)完成預(yù)算的40.9%。這意味著,隨著預(yù)算支出在2009年下半年釋放力度加大,財政壓力將集中體現(xiàn)在2009年下半年。

此外,房地產(chǎn)市場蕭條,往日火爆的土地交易日漸冷清,使得地方政府以“土地財政”為主的預(yù)算外收入大幅縮水。以北京市為例,據(jù)報道,2008年北京市政府土地拍賣籌資500億元,約占當(dāng)年市財政總收入的27%(不包括以議價方式出售的土地收入金額)。2009年一季度,開發(fā)商購地量同比下滑86%,政府土地拍賣收入降至僅為47億元。2008年以來各地土地出讓數(shù)量大幅減少,價格下跌,導(dǎo)致大量以土地為抵押或以土地出讓收入為主要還款來源的政府融資平臺公司貸款的第二還款來源不穩(wěn)定。加之受經(jīng)濟(jì)下行影響,地方財力下降且支出增加,政府項(xiàng)目信用風(fēng)險增加。

在2009年第一次經(jīng)濟(jì)金融形勢通報會上,銀監(jiān)會已明確表示,由于政府融資平臺資本金較少,資產(chǎn)負(fù)債率普遍高達(dá)80%以上,地方政府背景貸款風(fēng)險上升。監(jiān)管部門高度關(guān)注的具體風(fēng)險包括:地方政府投融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高,舉債速度有不斷加快之勢;受房地產(chǎn)市場下滑和經(jīng)濟(jì)收縮的影響,地方政府財稅收入縮減較大,部分不具備自償性的建設(shè)項(xiàng)目還款來源難以保證;一些原定以市場化運(yùn)營方式回收現(xiàn)金流償還貸款的政府投資項(xiàng)目,償債能力大打折扣;銀行難以真實(shí)、全面地評估地方政府整體債務(wù)水平等。

地方政府融資規(guī)模非理性擴(kuò)張,加大了金融體系波動性風(fēng)險

與中央的基建號召和地方的大規(guī)模投資相伴而行的,是地方政府負(fù)債規(guī)模的無約束膨脹,各級地方政府借用各類融資平臺大量舉債,多頭授信使政府融資規(guī)模非理性擴(kuò)張,在催生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)泡沫的同時,很可能在未來引發(fā)新一輪不良資產(chǎn)的發(fā)生。

同時,在“銀政合作”之下,地方政府直接參與低成本資金市場競爭,對民間投資形成擠出效應(yīng)。在貨幣政策寬松時,地方政府貸款超常增長,擠壓了中小企業(yè)的融資空間。一旦貨幣政策收緊,中長期基建項(xiàng)目貸款短期內(nèi)難以壓縮,回收貸款的壓力很可能將集中在貸款期限較短的中小企業(yè)客戶,對中小企業(yè)將造成更沉重的打擊。

此外,銀行資金集中投向地方融資平臺可能使央行貨幣政策的調(diào)整難度增加。當(dāng)前一些地方政府通過城投、交通等不同融資平臺不斷擴(kuò)大融資規(guī)模,致使未來投資增長過度依賴信貸的持續(xù)投入,甚至不少政府直接將新貸款作為舊貸款的還款來源。如果銀行資產(chǎn)大量積壓在這類項(xiàng)目上,流動性必然減弱,風(fēng)險也會加大。一旦通脹預(yù)期加大,信貸政策被迫緊縮,地方政府貸款將難以滾動,發(fā)生流動性危機(jī)的概率將大大增加。為了避免地方政府發(fā)生支付危機(jī),貨幣政策調(diào)整的時效性堪慮。

貸款主體的制度性缺陷可能引發(fā)信貸風(fēng)險

由于規(guī)范地方政府運(yùn)作的法律框架不允許地方政府從市場借貸,依據(jù)《公司法》的規(guī)定,城投公司作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體,為地方政府提供了向市場借貸并快速實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公司化政府機(jī)構(gòu)形式。然而,《公司法》并未明確規(guī)定地方政府對城投公司承擔(dān)債務(wù)責(zé)任的限制。為了保證貸款安全,銀行一般要求政府出具政府補(bǔ)貼還款的承諾函,承諾在政府指定借款人無法償還貸款本息時,由政府實(shí)行補(bǔ)貼還款。然而,嚴(yán)格從法律意義上分析,地方財政出具的“還款承諾書”并不具備法律效力。

由于地方政府不具備法律許可的貸款資格和擔(dān)保資格,這類地方政府控制下的融資平臺公司承擔(dān)的基建項(xiàng)目的最終還款,將由地方稅收或土地出讓收益來保證。由于地方政府的負(fù)債規(guī)模不斷膨脹,嚴(yán)重依賴財政補(bǔ)貼的融資平臺能否真正做到還本付息,在很大程度上有賴于財政收入的增長和土地價格的上升。鑒于地方政府隱性債務(wù)居高的實(shí)際情況,以及未來財政收入的不確定性,有可能使地方政府的財政問題最終轉(zhuǎn)化為信貸風(fēng)險。

信息不對稱、缺乏有效評估加大了政府融資平臺貸款的風(fēng)險

地方政府融資平臺資金納入預(yù)算外管理是地方政府積極設(shè)立城投公司的重要激勵因素之一,然而,政府平臺公司融資作為公共投資的重要資金來源游離于必要的公共監(jiān)督體系之外卻使得地方政府融資平臺的財務(wù)信息越來越缺乏透明度,由于獲取地方政府負(fù)債規(guī)模的渠道有限,信息不對稱使銀行難以真實(shí)、全面地評估地方政府整體債務(wù)水平。同時,各地財政擔(dān)保評估體系落后,法規(guī)不健全,監(jiān)管不到位,中介行為不規(guī)范,也給銀行有效評估和防范信用風(fēng)險造成較大障礙。