公共權(quán)力異化內(nèi)在成因的理論解析

霍佳佳

摘要:公共權(quán)力是政治共同體賴以存在和發(fā)展的核心基礎(chǔ),指引著政治資源在公共領(lǐng)域的權(quán)威性分配。作為人民利益高度聚合的代表,公共權(quán)力具有公共性與強(qiáng)制性,這使之在具備促進(jìn)公共意志達(dá)成的能力之外,也潛藏著侵害公共利益的可能性。這種可能性內(nèi)化于公共權(quán)力的內(nèi)部雙重矛盾之中,當(dāng)其被現(xiàn)實(shí)外部因素激活并轉(zhuǎn)化為一種影響政治過(guò)程的顯性介入性力量時(shí),公共權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作便會(huì)偏離正確軌道,導(dǎo)致公共權(quán)力的異化。

關(guān)鍵詞:公共權(quán)力;異化;公共性;強(qiáng)制性

中圖分類號(hào):D621.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)17—0022—03

權(quán)力是政治學(xué)研究的核心概念,無(wú)論是剝削階級(jí)占統(tǒng)治地位的社會(huì),還是人民掌握政權(quán)的社會(huì),政治關(guān)系的存在和解決,均通過(guò)公共權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)。所謂公共權(quán)力,是指國(guó)家以社會(huì)整體為名義,以公共支持為基礎(chǔ),按照公共理性以強(qiáng)制力保障實(shí)施的管理公共事務(wù)的權(quán)力。從該表述可以清楚得出,在階級(jí)性之外,公共權(quán)力的主要特征具有公共性與強(qiáng)制性。

一、公共權(quán)力異化的含義

公共權(quán)力來(lái)源于人民,這要求權(quán)力行使主體要明確自身代理人的身份來(lái)處理公共領(lǐng)域問(wèn)題,在政治共同體之內(nèi)確保公共權(quán)力運(yùn)用的合法性與合理性,最大限度地增進(jìn)公共福利,維護(hù)公共利益。公共權(quán)力的公共性體現(xiàn)的是在人民和政府之間權(quán)能委托的基礎(chǔ)之上,政府與公民在權(quán)利和義務(wù)方面的雙向依存關(guān)系。然而,公共權(quán)力又依靠強(qiáng)制力保障實(shí)施,其在有利于人民意志及利益權(quán)威性、有效性表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的同時(shí),也內(nèi)含著公共權(quán)力異化的不安定因素。公共權(quán)力的強(qiáng)制性說(shuō)明在公共事務(wù)中,權(quán)力主體(政府)是處于優(yōu)勢(shì)的,它可以通過(guò)單方面輸出意志作用于權(quán)力客體(人民)而使其意志內(nèi)在化來(lái)影響客體的行為。但這種強(qiáng)制性明顯存在兩種分化傾向,如果其被據(jù)為私有或無(wú)限擴(kuò)張違背了公共權(quán)力目標(biāo)的向善性,那么所謂的強(qiáng)制力就會(huì)轉(zhuǎn)化為威脅人民權(quán)利的一種“惡”,對(duì)人民利益產(chǎn)生更大損害。所以說(shuō),公共權(quán)力的公共性與強(qiáng)制性是區(qū)別于私人權(quán)力的重要標(biāo)志,公共權(quán)力不僅要求通過(guò)強(qiáng)制合理的手段有效地達(dá)成公共目的,而且還要求通過(guò)積極能動(dòng)地以公共善為導(dǎo)向使之對(duì)強(qiáng)制力的使用與壟斷獲得正當(dāng)性。

但在實(shí)然層面,公共權(quán)力的公共性與強(qiáng)制性規(guī)約卻可能出現(xiàn)失靈:公共權(quán)力不是以促進(jìn)公共利益為價(jià)值出發(fā)點(diǎn)而成為公職人員以權(quán)謀私的工具,強(qiáng)制力的使用不是以獲得人民承認(rèn)為基礎(chǔ)而成為破壞人民與政府“契約”關(guān)系合法性的禍?zhǔn)?。公共?quán)力所具有的內(nèi)在本質(zhì)矛盾,通過(guò)外部經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善等實(shí)際因素得以激化,喪失了其原來(lái)質(zhì)的規(guī)定性,并進(jìn)而在權(quán)力本體上形成一種具備同等強(qiáng)制力卻與之相對(duì)立的力量,這種力量背離了促進(jìn)公共利益最大化原則,即稱為公共權(quán)力的異化。

二、公共權(quán)力異化的表現(xiàn)

在當(dāng)今社會(huì),公共權(quán)力異化的出現(xiàn)具有現(xiàn)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ),在廣義上,呈現(xiàn)出三種表現(xiàn)形式:

一是公共權(quán)力行使者在獲得公共權(quán)力使用權(quán)之后,沒(méi)有有力或及時(shí)運(yùn)作公共權(quán)力,致使公共權(quán)力達(dá)成人民利益的實(shí)踐功能缺失或弱化,在整體上出現(xiàn)公共管理的乏力或低效狀態(tài);二是公共權(quán)力行使者在使用權(quán)力時(shí)越過(guò)合法的職權(quán)范圍,直接與具體物質(zhì)利益掛鉤,其依賴于職位權(quán)力的私人化來(lái)謀求權(quán)力的非常態(tài)轉(zhuǎn)變,在不同程度上破壞了社會(huì)公共秩序,即權(quán)力腐敗(公共權(quán)力異化的狹義內(nèi)涵);三是公共權(quán)力行使者人為地?cái)U(kuò)大公共權(quán)力的規(guī)定權(quán)限,以不合理手段處理公共領(lǐng)域事務(wù),或干涉私人領(lǐng)域事件導(dǎo)致權(quán)力的濫用,使職位權(quán)力淪為行使者延伸其政治影響的工具性資格,同樣對(duì)公共權(quán)力權(quán)威性及有限性產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

三、公共權(quán)力異化的內(nèi)在機(jī)制

公共權(quán)力異化的成因是多方面的,但究其根源,應(yīng)首要探討其異化的根本原因——權(quán)力分配與實(shí)施的矛盾,它在本質(zhì)上為公共權(quán)力提供了異化基體。

(一)公共權(quán)力的實(shí)質(zhì)主體與行使主體的分離

古希臘的城邦政治實(shí)踐了直接民主制,受城邦獨(dú)立自治、多神主義及獨(dú)特社會(huì)政治結(jié)構(gòu)等因素的共同影響,公民通過(guò)集中到露天廣場(chǎng)表達(dá)自己意志等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)德行良善,“公民”是意志產(chǎn)生與行動(dòng)的統(tǒng)一體。而現(xiàn)代民主政治是代議民主制,這在根本上標(biāo)志著公共權(quán)力實(shí)質(zhì)主體與行使主體的分離——作為權(quán)力實(shí)質(zhì)主體的人民將公共權(quán)力授予政府行使,與政府之間形成委托代理關(guān)系。

資本主義民主以社會(huì)契約論從理論角度解析了公共權(quán)力主體的這種分離。霍布斯認(rèn)為,為了擺脫一切人反對(duì)一切人的戰(zhàn)爭(zhēng)自然狀態(tài),人們?cè)诶硇灾敢潞灱s并將一切權(quán)利交于主權(quán)者(第三方),來(lái)保障個(gè)人生命和安全以及在法律(與自然法相容)規(guī)定之外的自由,洛克則指出為使天賦權(quán)利得到可靠保護(hù),就需要一種凌駕于個(gè)體之上,具有有限權(quán)力的公共權(quán)威來(lái)作為裁判者調(diào)整或解決人與人之間的利益沖突關(guān)系,而其“起源于契約和協(xié)議,以及構(gòu)成社會(huì)的人們的同意”[1]。盧梭更明確指出政府乃至君主不是契約主體,他們只不過(guò)是人民的代理人,“政府就是在臣民與主權(quán)者之間新建立的一個(gè)中間體,以便兩者得以互相適合,它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維護(hù)社會(huì)的以及政治的自由?！盵2]

在實(shí)際政治生活中,人民作為國(guó)家權(quán)力的實(shí)質(zhì)擁有者,卻難以由構(gòu)成人民的每一個(gè)社會(huì)成員來(lái)具體掌握與行使權(quán)力,這促使在人民與權(quán)力之間必然出現(xiàn)代理聯(lián)結(jié)中介——公職人員。權(quán)力中介的存在意味著權(quán)力所屬關(guān)系出現(xiàn)分化和脫節(jié),人民中的單個(gè)個(gè)體與實(shí)現(xiàn)自我利益的行為能動(dòng)力相分離,不再作為踐行自我意愿的權(quán)力占有人,因而在結(jié)構(gòu)形式上為公共權(quán)力背離其實(shí)質(zhì)主體——人民的意志打開了缺口,使之在運(yùn)作過(guò)程中可能異化為權(quán)力使用者的私人工具。

(二)公共權(quán)力的抽象性與可交換性的對(duì)立

契約論者認(rèn)為,公共權(quán)力是由人民讓渡自身的權(quán)利而產(chǎn)生,作為一種超越于個(gè)人之上的公共力量,公共權(quán)力應(yīng)排在權(quán)力金字塔的頂端,具有抽象意義。正如盧梭的公意理論,公意是公共利益的表現(xiàn),是社會(huì)幸福的代表,具有客觀性,公共權(quán)力本質(zhì)上體現(xiàn)的是“人民——國(guó)家(政府)——公職人員”環(huán)節(jié)中,國(guó)家(政府)整體代表和維護(hù)公意的一種非人格化的權(quán)力,這種抽象權(quán)力存在與發(fā)展根本取決于法律制度的完善與否。只要一個(gè)國(guó)家、政府或組織的存在還具有合法性根基的時(shí)候,抽象權(quán)力就是與國(guó)家、政府及其制度共生的良性運(yùn)行的權(quán)力,由此,現(xiàn)實(shí)公共權(quán)力異化中的公共權(quán)力更多指代為具體權(quán)力。“當(dāng)具體權(quán)力背離了抽象權(quán)力的宗旨,脫離了抽象權(quán)力的軌道,超出了抽象權(quán)力的框架,就變成一種非法行使的權(quán)力,是需要加以制止和校正的權(quán)力?！盵3]

在公共權(quán)力構(gòu)建體系中,抽象的公共權(quán)力被分割為一個(gè)個(gè)具體權(quán)力,在實(shí)際政治生活中一方面表現(xiàn)為政府體制的“條條塊塊”——一系列的水平分化與垂直分化的組織載體。這種權(quán)能分配易造成權(quán)力在部門、地區(qū)間的部門化與地域化,使公共權(quán)力在運(yùn)作時(shí)受到小團(tuán)體或地方利益的影響形成對(duì)權(quán)力的紛爭(zhēng)與截留,從而致使權(quán)力在部門、地區(qū)、行業(yè)間的交換現(xiàn)象出現(xiàn)。

另一方面,公共權(quán)力又被細(xì)化為各種各樣的職位,成為在位公職人員的“附屬品”,說(shuō)其是“附屬品”是由于職位賦予的公共權(quán)力只能表現(xiàn)為一種外在性能力,其不同于人們的生理能力,這種外在性能力獨(dú)立于個(gè)體本身,具有可交換性并可以重復(fù)使用,因此在不損害主體機(jī)能的條件下,職位上的公共權(quán)力能夠與權(quán)力主體并轉(zhuǎn)讓,作為一般等價(jià)物以實(shí)現(xiàn)主體的私人利益,導(dǎo)致公共權(quán)力變質(zhì)。

(三)公共權(quán)力擴(kuò)張性與公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)邏輯本質(zhì)規(guī)定性的沖突

“強(qiáng)制力作為一種社會(huì)性的稀有資源,只有當(dāng)它被排他性占有時(shí),才可能轉(zhuǎn)化為維持現(xiàn)存的政治關(guān)系和社會(huì)秩序的資本?！盵4]公共權(quán)力壟斷強(qiáng)制力促使政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化資源的權(quán)威與成效性調(diào)配成為可能,當(dāng)其由少數(shù)人行使時(shí),依據(jù)職位設(shè)置形成強(qiáng)制力的橫組與層級(jí)性大小劃分,行使主體因而成為維護(hù)公共權(quán)力整體性有機(jī)運(yùn)作的部分關(guān)聯(lián)性權(quán)力的實(shí)際擁有者。公共權(quán)力具有擴(kuò)張性,在根本上有賴于公共權(quán)力的強(qiáng)制力,往往表現(xiàn)為在有利于施加政治壓力與降低推行阻力的情況下,職位上的公共權(quán)力可能脫離強(qiáng)制力的正當(dāng)性規(guī)制而為個(gè)人所用,或干預(yù)其他職位權(quán)力運(yùn)行,與公共責(zé)任要求相抵觸。

本質(zhì)上,公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)邏輯規(guī)定性包括兩個(gè)層面:第一,公共責(zé)任與公共權(quán)力的對(duì)應(yīng)性與有限性。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則,職位上的公共權(quán)力與公共責(zé)任即職權(quán)與職責(zé),范圍必須一致,不允許存在缺失職責(zé)限定的權(quán)力與超出職位權(quán)限的職責(zé);第二,公共責(zé)任為公共權(quán)力的目的性內(nèi)在約束。公共責(zé)任在職位這一外在表現(xiàn)形式下,以職責(zé)約束職權(quán)來(lái)體現(xiàn)主權(quán)在民的公共價(jià)值以及公共權(quán)力的公共性特征。職責(zé)與職權(quán)互為存在前提,職責(zé)在依賴職權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的同時(shí),為職權(quán)的持續(xù)占有提供合法性基礎(chǔ),職權(quán)則作為一種工具理性,必須以符合職責(zé)為目的發(fā)揮正面效應(yīng),要求權(quán)力行使人員以責(zé)任意識(shí)規(guī)范職權(quán)踐行方式,發(fā)揮職責(zé)的“糾偏”作用。但是公共權(quán)力的擴(kuò)張性卻在內(nèi)部為公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)提供了潛在的反作用力,易造成異化趨向上公共權(quán)力失范。

(四)公共權(quán)力中立性與利益傾向性的矛盾

公共權(quán)力的中立性,是指公共權(quán)力行使者應(yīng)時(shí)刻堅(jiān)持平等、公平原則處理各項(xiàng)公共事務(wù),作為權(quán)威正義的分配者與整合者調(diào)解或解決人民群眾內(nèi)部矛盾,而不能依照私人性價(jià)值判斷造成公民的合法利益受損,可這種中立性在現(xiàn)實(shí)公共權(quán)力運(yùn)作中往往較難實(shí)現(xiàn)有力保障。

1.公共權(quán)力信息的不對(duì)等。事實(shí)上,公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中信息的交流和傳播不可能實(shí)現(xiàn)完整對(duì)等。在公共權(quán)力信息完整的條件下,公共權(quán)力的委托代理具有以下表現(xiàn),即在民眾和公職人員之間所形成的隱含委托代理契約,不會(huì)受到中間代理鏈條與鏈結(jié)的復(fù)雜性影響形成權(quán)力信息的傾向性積累,雙方應(yīng)同處于對(duì)等的信息廣度與深度范圍內(nèi),對(duì)各自的行為特征以及公共權(quán)力執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果完全了解。而此時(shí),民眾與公職人員的自身屬性與行為要求:第一,他們均符合經(jīng)濟(jì)人假設(shè);第二,他們具有無(wú)限的計(jì)算能力;第三,雙方無(wú)機(jī)會(huì)主義傾向,公共權(quán)力委托代理運(yùn)行不會(huì)失靈。由于信息的完全性,民眾對(duì)公共權(quán)力分配與實(shí)施的監(jiān)督成本減少為零,能以最大效能進(jìn)行監(jiān)督,并且公職人員也知道自己執(zhí)行公共權(quán)力不力會(huì)丟失相應(yīng)代理資格。但在實(shí)際政治生活中,公職人員與民眾不可能實(shí)現(xiàn)這么“完美”,雙方有限理性以及公共權(quán)力在運(yùn)作過(guò)程中的層次分工等因素使公共權(quán)力信息無(wú)法得到完整捕獲,這就意味著在公共權(quán)力委托代理運(yùn)行中,誰(shuí)對(duì)公共權(quán)力運(yùn)作擁有的信息多,誰(shuí)將擁有更多潛在的優(yōu)勢(shì)。因此,作為公共權(quán)力行使主體的公職人員,特別是政治官員自然成為權(quán)力信息的強(qiáng)勢(shì)掌控者,政務(wù)信息的“選擇性”公開使公共權(quán)力運(yùn)行神秘,權(quán)力信息主要集中于政府高層,進(jìn)而為他們擅用權(quán)力暗箱操作留下可能性利益調(diào)控空間。

2.公共權(quán)力行使主體身份屬性之上的自利偏好。公共權(quán)力本質(zhì)是一種非人格化的抽象權(quán)力,由于缺失確定性與操作性,只能作為具體權(quán)力一以貫之的精神所在,被分配給公職人員行使,這便深度促成公共權(quán)力的人格化。

公共選擇理論的基本行為假設(shè):人是自利的、理性的效用最大化者,其具體是指:作為一個(gè)人,無(wú)論他處于什么地位、無(wú)論在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中還是政治活動(dòng)中,其動(dòng)機(jī)和目的都是相同的——個(gè)人滿足程度最大化。在政治生活中,公職人員兼具特殊的雙重身份,這種矛盾使他們?cè)跈?quán)力面前往往面臨公共性與私人性的價(jià)值序位選擇,一旦公共權(quán)力主體在行使公共權(quán)力中主要或完全追求自身利益,其私人性就會(huì)占據(jù)主導(dǎo)地位,背離公共性本質(zhì)。

可以說(shuō),公共權(quán)力行使主體的自利偏好是引起政府尋租與涉租行為的主要因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,面對(duì)政府對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)和管制所人為造成資源稀缺而形成的額外利潤(rùn)(租金),如何介入或影響公共權(quán)力,使公共權(quán)力在分配社會(huì)資源的過(guò)程中偏離公共利益成為一些經(jīng)濟(jì)實(shí)體謀取暴利的最佳出路,而其往往只有依賴于腐化公職人員來(lái)實(shí)現(xiàn),于是一些公職人員,特別是政治官員所擁有的決定性權(quán)力成為他們尋求資本增殖的博弈對(duì)象。權(quán)錢交易、以權(quán)謀私使部分官員在權(quán)力過(guò)程中將個(gè)人利益凌駕于公共利益,放棄了促進(jìn)公共利益最大化原則,形成公共權(quán)力的異化。

3.公共權(quán)力行使者相對(duì)性獲益的機(jī)會(huì)心理。民主政治要求公共權(quán)力的行使最終為公眾提供符合并保護(hù)其利益及權(quán)利的公共物品(服務(wù)),換言之,政府需要通過(guò)公共權(quán)力的運(yùn)作使民眾獲得他們所需數(shù)量與優(yōu)良質(zhì)量的公共物品(服務(wù)),而政府則從中獲得民眾的政治承認(rèn)與政治服從。政府是代表民意、規(guī)模大的公共性集體,這使之容易出現(xiàn)集體行動(dòng)邏輯下的公共責(zé)任缺失?！霸谝粋€(gè)集團(tuán)范圍內(nèi),集團(tuán)收益是公共性的,即集團(tuán)中的每一個(gè)成員都能共同且均等地分享它,而不管他是否為之付出了成本。這種集團(tuán)收益的性質(zhì)促使集團(tuán)的每個(gè)成員想‘搭便車而坐享其成?！盵5]

在現(xiàn)實(shí)公共權(quán)力的職務(wù)分配體系內(nèi)部,面對(duì)需要由集體共同承擔(dān)的責(zé)任時(shí),基于自身成本與收益權(quán)衡的公職人員,會(huì)更傾向于以個(gè)人成本的最低損耗為前提來(lái)?yè)Q取結(jié)果上的“均享份額”,其意識(shí)到積極自覺(jué)地履行責(zé)任并不會(huì)帶來(lái)收益同等程度的遞增,即使付出最大“內(nèi)耗”的必然代價(jià)也未必會(huì)發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用,因而這部分公職人員寄希望于他人履行責(zé)任來(lái)獲得相比他人的更大利益,但不可否認(rèn),這種機(jī)會(huì)“營(yíng)利”心理如若進(jìn)一步擴(kuò)散,會(huì)極易產(chǎn)生公共事務(wù)相互推諉、權(quán)職虛化甚至無(wú)人負(fù)責(zé)的惡劣后果。

因此,基于以上分析,就要求在公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中通過(guò)權(quán)力制約、權(quán)利監(jiān)督、個(gè)人道德水平提升的關(guān)鍵點(diǎn),突出制度功能性建設(shè),以確立公共責(zé)任對(duì)公共權(quán)力的基礎(chǔ)性控制地位,促使其真正發(fā)揮為公眾服務(wù)的最大效能。

參考文獻(xiàn):

[1][英]洛克.政府論(下)[M].北京:商務(wù)印書館,1964:105.

[2][法]盧梭.社會(huì)契約論[M].北京:商務(wù)印書館,1980:76.

[3]張康之.公共行政中的哲學(xué)與倫理[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004:72.

[4]周光輝.論公共權(quán)力的強(qiáng)制力[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),1995(5):17.

[5][美]曼瑟爾·奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯[M].陳郁等譯,上海:上海人民出版社,1995:4-5.

Theoretical analysis on internal causes of the alienation of public power

HUO Jia-jia

(Zhou Enlai School of Government, NanKai University, Tianjin, 300071)

Abstract: Public power is the central foundation of political communitys existence and development, conducting political resources authoritative distribution in public sphere. As the representative of peoples highly unified benefits, public power owns the public and coercive attributes, which give it the ability to accomplish pubic will, but meanwhile provide the hidden possibility to destroy public interests. This possibility is internalized in double contradictions of public power. When it is activated and changed into the interfering power that can obviously influence the political process, public power will deviate from its original correct track, causing the alienation of public power.

Key words: public power; alienation; public attribute; coercive attribute

(責(zé)任編輯/彭巍)