比較視野下城市與農(nóng)村社區(qū)的定位及自治研究

巫肇勝

[摘 要]社區(qū)自治作為一種推進基層民主的有效形式被提上議事日程,是社會轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。我國的社區(qū)自治是在非均衡狀態(tài)下進行的,雖取得了一定的成績,但仍存在農(nóng)村村民自治的行政壓力較大和城市社區(qū)自治的公眾參與不足等問題。這些都與自治能力不強有關。因此,公眾積極參與并發(fā)揮主導作用,才是社區(qū)自治的根本之意。

[關鍵詞]城市社區(qū);農(nóng)村社區(qū);社區(qū)自治;公眾參與

[中圖分類號]C916[文獻標志碼]A

目前,我國大部分城市的社區(qū)構(gòu)建已基本完成:整合了街道、居委會轄區(qū),建立了新型社區(qū);逐步健全了社區(qū)自治組織,培育發(fā)展了社區(qū)中介組織;強化了社區(qū)組織的日常服務、管理功能等。社區(qū)建設正在成為當前城市工作的重點、群眾關心的熱點、第三產(chǎn)業(yè)新的增長點,并日益在城市生活中顯示出獨特的價值和地位。但社區(qū)建設在農(nóng)村尚處于探索創(chuàng)新階段。在許多居民眼里,“社區(qū)”只不過是過去“居委會”或“村委會”的翻版。社區(qū)的定位問題,既是社區(qū)建設必須把握的方向,也是社區(qū)建設要實現(xiàn)的目標。社區(qū)作為一種制度設計,它的形成與自治密不可分。

一、社區(qū)與社區(qū)自治

“社區(qū)”一詞最早由德國社會學家Ferdinand Tonnies于1887年在《社區(qū)與社會》一文中提出。他認為,社區(qū)是基于親族血緣關系而結(jié)成的社會聯(lián)合。中文“社區(qū)”一詞,最初是費孝通在1933年介紹美國芝加哥學派創(chuàng)始人帕克的社會學時,由英文community翻譯而來。帕克之后,不斷有社會學家對“社區(qū)”的涵義進行探索并形成了不同的理論流派。不同的流派之間雖然存在這樣那樣的差別,但在“社區(qū)是人們對其具有歸屬感和認同感的區(qū)域社會”這一點上已形成共識。后人又歸納出構(gòu)成社區(qū)的七大要素:人口、 地域、 經(jīng)濟、專業(yè)分工和相互依賴關系、共同的文化制度、居民的凝聚力和歸屬感、為公眾服務的公共設施。社會學家常把社區(qū)作為研究社會的起點。鄭杭生認為,社區(qū)是進行一定的社會活動、具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區(qū)域。

“社區(qū)”的學術內(nèi)涵與現(xiàn)實實踐是有一定距離的。唐忠新認為,中國社區(qū)屬于基層法定社區(qū),城市的區(qū)、街、居委會轄區(qū)都可視為社區(qū)。筆者認為,社區(qū)自治是社區(qū)建設的本質(zhì)所在,社區(qū)建設中要注重政府部門的指導作用,更要注重社區(qū)中居民的認同感、歸宿感和利益相關度,唯有如此才能順利開展社區(qū)建設,更為真實地體現(xiàn)社區(qū)建設的自治精神,推動基層民主的發(fā)展。要推行社區(qū)自治,首先必須將其操作化。所幸的是,當前我國社區(qū)自治在實踐上已經(jīng)突破了原有理論設定的框架,將社區(qū)重新定位于基層社會管理體制的平臺,社會結(jié)構(gòu)從“多體(單位)一元(國家權(quán)力)”向“多元一體”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,溝通國家與社會之間的橋梁已成為新型社區(qū)必須具備的功能,即基層自治必須以新型社區(qū)為載體,新型社區(qū)是具有中國特色的民間社會(市民社會),自治是其應有之意。

我國《憲法》規(guī)定:“我國城市的居民委員會和農(nóng)村的村民委員會,是基層群眾性自治組織”?！毒游瘯M織法》根據(jù)《憲法》的規(guī)定,在第2條中對居委會的性質(zhì)和職能做出了明確的法律解釋:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織?！睍r下所建立的新型社區(qū)體制,是在遵循憲法和居委會組織法的根本原則和精神的前提下所進行的一次改革,社區(qū)的自治性質(zhì)及其“三自職能”仍然沒有變。以自治為導向的社區(qū)定位與社區(qū)劃分是符合法律規(guī)定且受法律保護的行為。社區(qū)自治作為體現(xiàn)我國人民代表大會政治制度、推進民主政治建設、人民群眾參與國家管理、創(chuàng)造自己幸福生活的有效形式,是一種有限的自治,即在社區(qū)黨組織的領導下和政府的指導下,發(fā)揮社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會、社區(qū)居委會和社區(qū)內(nèi)各種協(xié)會組織的作用,實現(xiàn)依法自治。由于國家與社會之間的互動不是等值互補的,即社會自主性和獨立性的發(fā)展程度不單由國家權(quán)力從社會中退出的程度決定,在很大程度上還取決于社會結(jié)構(gòu)的變化、社會發(fā)展的水平、社會個體的素質(zhì)以及社會動員的程度。因此,基層自治發(fā)展所要求的政治發(fā)展還需要有政府對社會進行新的、有效的動員和整合,以充分培育基層群眾自治發(fā)展所需要的社會基礎?？梢?中國社區(qū)自治的推進必將是一個規(guī)劃性的變遷過程。

二、社區(qū)比較:非均衡狀態(tài)下的城市與農(nóng)村社區(qū)自治

我國城鄉(xiāng)基層自治制度建立的時間不長,其突出特點之一就是發(fā)展不平衡。農(nóng)村村民自治在1980年代初就開始出現(xiàn),但直到1998年才在全國廣泛實行。城市社區(qū)自治的萌芽形式從1950年代初期就已產(chǎn)生,但直到20世紀末才在全國廣泛推行。而在城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展中,農(nóng)村率先崛起,正向深度擴展;城市迅速突破,正向廣度蔓延。由于相關因素的制約,二者的走向有所不同。

從萌芽形式看,中國城市社區(qū)自治比農(nóng)村村民自治萌生更早。早在1950年代初期,城市就建立了居民委員會。但那時形成的城市社會多是“單位制”的。各個企事業(yè)單位從屬于各級政府,城市成員從屬于各個單位。單位自成一體,包攬其成員的所有事務。居民委員會只是由少數(shù)缺乏就業(yè)能力而未能進入單位的人組成,它不僅處于邊緣地位,而且高度依附于政府。城市社會被高度結(jié)構(gòu)化于國家體系,國家與城市社會幾乎是重合的,城市社會的自主性及城市居民自治空間十分狹小。1960年代,隨著城市人口的迅速增長,一部分成員因為難以進入單位而游離于“單位制”社會以外。成千上萬的城市居民“上山下鄉(xiāng)”,這一度緩解了城市就業(yè)壓力,但1980年代初這些“上山下鄉(xiāng)”者大規(guī)模返城造成更大的社會壓力,更多成員無法進入單位。這使得原有的國家統(tǒng)攝社會的體制不得不發(fā)生動搖。因為這一體制是以為社會成員提供充分就業(yè)等社會保障為前提的。而使這一體制發(fā)生根本性變化的則是“單位制”本身的解體。在以政企分開為起始的城市經(jīng)濟體制改革中,生產(chǎn)單位的自主性增強,企事業(yè)單位原來承載的社會功能在市場導向下被逐步剝離,政府承載的部分社會職能也被轉(zhuǎn)移。由此,城市社會發(fā)生兩方面重大變化:一是非固定單位的成員愈來愈多,二是“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變,人們的需要更多的是依靠社會而不是單位來滿足,一個自由自主的城市社會得以產(chǎn)生,并開始促進國家與城市社會的分離。在城市社會與國家的分離過程中,也伴隨著社會的無序和失范,城市治理面臨的公共秩序、公共衛(wèi)生、公共治安等公共問題愈益突出。如盡管國家數(shù)次嚴厲打擊犯罪活動,但城市公共安全仍然面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。特別是1990年代后期,“法輪功”團體大規(guī)模地挑戰(zhàn)政府權(quán)威,凸顯出加強和改進城市治理的緊迫性。因此,民政部在倡導社區(qū)服務的基礎上在全國范圍內(nèi)啟動了城市社區(qū)建設。

城市社區(qū)建設的實質(zhì)是在傳統(tǒng)“單位制”解體的過程中對社會進行整合,重新建構(gòu)一個以“社區(qū)制”為主體的治理體系。這一體系試圖在政府權(quán)威相對削弱的基礎上將一部分治理權(quán)力讓渡給社會,通過社會自身的力量管理社會,以達到社會的自我管理、自我教育和自我服務的目的。為實現(xiàn)這一目的,一方面重新劃分社區(qū),并以新的社區(qū)為基礎構(gòu)造居民組織;另一方面承繼居民自治傳統(tǒng),促使新建立的社區(qū)居民組織向自治回歸。城市社區(qū)自治由此產(chǎn)生并發(fā)展。

從制度變遷的初始路徑看,中國的城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治有著共同特點:其一,兩者都是由于經(jīng)濟體制改革引起國家與社會的分離,并開始出現(xiàn)一個自由自主社會空間而發(fā)生的; 其二,兩者都是為了解決國家與社會分離過程中出現(xiàn)的緊迫性公共問題而對治理體系的變革;其三,治理體系變革的重要特點是向基層社會及公民讓渡和下放部分治權(quán),以實現(xiàn)對社會的有效整合,結(jié)果是基層社會和公民通過運用這部分治權(quán)而行使民主權(quán)利,由此啟動了社會民主化進程。

由于城市與農(nóng)村在制度變遷中的次序和城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)不同,城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治在制度變遷的路徑和特點方面有不同之處:(1)由于農(nóng)村經(jīng)濟改革率先從分散落后的地區(qū)開始,農(nóng)村村民自治一開始具有較強的自發(fā)性,村民自治的特點較為突出;城市社區(qū)自治則具有很強的規(guī)劃性,是在政府有意識地推進社區(qū)建設過程中產(chǎn)生的,社區(qū)自治只是蘊含在社區(qū)建設之中,其特性尚未充分顯現(xiàn)出來。(2)農(nóng)村村民委員會作為農(nóng)村的主要組織,對原有人民公社組織具有很強的替代性;而城市社區(qū)建設中建立的社區(qū)居民委員會更強調(diào)社區(qū)基礎,沒有也不可能全面取代原有的城市組織,它主要是為城市治理提供了一個嶄新的制度平臺。(3)在農(nóng)村村民自治活動中,自治主體多是自然人;而在城市,除了作為自然人的居民外,還大量存在各種單位和組織,因此在城市社區(qū)自治的制度平臺上,法人團體也是自治活動中的重要角色,只是其地位及作用與自然人有所不同而已。(4)農(nóng)村村民自治建立在土地等生產(chǎn)資料集體共有基礎上,村民一出生就是村莊的成員,享受自治權(quán)利;而城市社區(qū)沒有共同的經(jīng)濟基礎維系,社區(qū)成員的界定較為困難,其流動性較強,在某社區(qū)出生的人并不一定具有成為該社區(qū)成員的資格,不在某社區(qū)出生的人也可能成為該社區(qū)成員,并享受社區(qū)自治權(quán)利。(5)農(nóng)村村民委員會具有一定的經(jīng)濟管理職能,自治活動的內(nèi)容不僅有公共社會事務,還包括經(jīng)濟事務;在城市,經(jīng)濟事務主要由各種企業(yè)承擔,社區(qū)自治組織一般不承擔管理經(jīng)濟事務的職能,自治活動的內(nèi)容主要是非經(jīng)濟的社會發(fā)展方面。

社區(qū)自治與社區(qū)建設密切相關,自治與民主緊密相連,民主以平等的個人權(quán)利為基礎,平等的個人權(quán)利又來自平等的財產(chǎn)支配權(quán)。在中國農(nóng)村,土地等主要生產(chǎn)資料為集體所有,作為集體一員的農(nóng)民既是勞動者,同時又處于經(jīng)濟主權(quán)者地位。正因為如此,人民公社制將不同層級的管理權(quán)力賦予社員代表大會和社員大會,從而蘊含著一定的民主自治因素。但政社合一的行政統(tǒng)合和支配使這種民主自治實現(xiàn)的空間十分有限。只是隨著農(nóng)村“分田到戶”的經(jīng)濟改革和“政社分開”的政治改革,才為民主自治提供了廣闊的制度空間。 公社制廢除后的村民自治組織具有很強的替代性。村民委員會替代的是原生產(chǎn)大隊管理委員會,村民小組替代的是原生產(chǎn)隊,至今多數(shù)村民還習慣于稱村委會為大隊,稱村民小組為生產(chǎn)隊。但是,村民委員會組織畢竟與原公社組織有著根本的不同。主要是由于“分田到戶”后,它不再直接組織生產(chǎn);“政社分開”后,它不再直接行使政權(quán)職能。其主要功能是在一家一戶自主生產(chǎn)經(jīng)營基礎上從事公共事務管理和發(fā)展公共事業(yè)。村莊公共事務和公益事業(yè)直接關系到村民的切身利益,如承包經(jīng)營權(quán)的獲取、稅費的收取、村集體經(jīng)濟收益的分配、村辦學校與村建道路等公益事業(yè)的興辦及經(jīng)費的籌集、村干部的工作補貼及村集體的公共財務等。這就使得村莊公共事務和公益事業(yè)必須依靠村民的廣泛參與,村民處于主權(quán)者地位。因此,村民委員會一開始就是根據(jù)民主自治原則而建構(gòu)的。1998年修訂并經(jīng)全國人大通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條明確規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”同時,法律還規(guī)定了村民委員會要按照便于群眾自治的原則設立,村民委員會向村民會議負責并報告工作,村里的重要事項必須經(jīng)由村民會議討論決定。由此可見,農(nóng)村村民自治的組織體系建構(gòu)在形式上源于公社組織,但與公社組織的性質(zhì)又有著根本的不同,主要表現(xiàn)為村民的主權(quán)者地位得以通過相應的形式加以表現(xiàn)。為保障這一主權(quán)者地位,在村民委員會的運作中創(chuàng)立了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的機制。民主選舉指村民委員會成員必須經(jīng)由村民直接選舉產(chǎn)生;民主決策指村莊重要事項必須經(jīng)由村民會議或村民代表會議討論決定;民主管理指村務管理必須遵循村民共同制定的村民自治章程等制度,并廣泛聽取村民意見;民主監(jiān)督指村民委員會的工作必須接受村民的直接監(jiān)督,實行村務公開。因此,從制度創(chuàng)設看,農(nóng)村村民自治強調(diào)村民參與,具有較強的民間性、平等性色彩。

與農(nóng)村村民自治不同,城市社區(qū)自治是在社區(qū)這一新的制度平臺上形成的。盡管社區(qū)自治的主體是居民,但更突出其社區(qū)地域性,特別是社區(qū)建設中的社區(qū)自治具有很強的政府規(guī)劃性。在社區(qū)建設初期,城市均按政府模式建構(gòu)社區(qū)組織,從而使社區(qū)組織具有較強的行政色彩。如在社區(qū)建設中,一些地方按照地方行政組織的模式成立社區(qū)管理委員會,社區(qū)負責人被稱為“小巷總理”;按照地方人大的模式建立社區(qū)成員代表大會而未建立社區(qū)成員大會制度,前者被稱為“小人大”;按照地方政協(xié)的模式建立社區(qū)協(xié)商議事會。如加上社區(qū)黨組織,社區(qū)與國家系統(tǒng)一樣,也建立了所謂“四大班子”領導機構(gòu)。 行政化的社區(qū)組織在運作機制方面具有較強的精英化色彩和代議性民主的特點,社區(qū)成員的廣泛直接參與嚴重不足。如在2000年中央兩辦23號文件下達之前,社區(qū)居民委員會的選舉多是實行社區(qū)成員代表大會間接選舉,社區(qū)干部實行招聘、考試與選舉相結(jié)合,社區(qū)事務的決策主要由社區(qū)居民委員會作出,很少經(jīng)過社區(qū)成員代表大會討論,更沒有召開過社區(qū)成員會議。

出于我國的傳統(tǒng)國情和由政府主導的改革與社會轉(zhuǎn)型,在社區(qū)建設之初,政府的主要目的是通過行政力量迅速建構(gòu)城市基層組織,社區(qū)組織的行政性較為突出。但是,社區(qū)畢竟不是一級政府,社區(qū)建設如果沒有社區(qū)成員的廣泛參與,也難以獲得持久的動力。隨著社區(qū)建設的擴展,一些地方開始按照民主自治的導向建構(gòu)社區(qū)組織,并得到中央政府的認可。中央兩辦23號文件將擴大民主、居民自治作為社區(qū)建設的基本原則之一。規(guī)定要按照便于社區(qū)居民自治的原則設立社區(qū),社區(qū)居民委員會屬于社區(qū)居民群眾自治性組織。在社區(qū)內(nèi)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督。該文件的下達,為地方的大膽探索提供了更為廣闊的制度空間,特別是一些地方運用農(nóng)村民主建設的經(jīng)驗建立新的社區(qū)組織。如在浙江、江蘇、上海的中小城市社區(qū)建設中,新建立的社區(qū)自治組織實行社區(qū)成員直接選舉,通過“門棟自治”、居民論壇、居務公開等方式為居民直接參與社區(qū)事務管理提供更多的制度化渠道。許多地方不再是按照國家系統(tǒng),而是根據(jù)社區(qū)自治的原則建立社區(qū)組織,如更強調(diào)社區(qū)成員會議的地位與作用。特別是在一些市場經(jīng)濟較發(fā)達的城市,非常重視社區(qū)中介組織的培育,使社區(qū)自治更能體現(xiàn)自下而上的特點。

三、我國社區(qū)自治的成績與問題

1.我國社區(qū)自治的成績

從總體上看,我國的城市社區(qū)自治的組織建構(gòu)正在由起初的行政主導向自治性復歸,運作機制正在由精英主導向廣泛直接參與擴展。我國城鄉(xiāng)基層自治制度盡管建立時間不長,但已展示了不可忽視的成績。

(1)創(chuàng)造了國家與社會分權(quán)治理的一種新范式。中國歷史上長期的專制集權(quán)體制使治理權(quán)高度壟斷于皇帝—官僚體系,雖然出于統(tǒng)治成本的考慮,社會有一定的自治空間,但這種自治權(quán)高度依附于國家政權(quán),且沒有法律保障。當代中國城鄉(xiāng)基層自治是在人民主權(quán)基本制度下國家將部分治權(quán)讓渡于社會,并為法律所認可。城鄉(xiāng)基層自治組織在法律的框架內(nèi)享有自主管理社會的自治權(quán),城鄉(xiāng)居民通過自治組織直接參與基層事務的管理,自己創(chuàng)造自己的幸福生活。由此改變傳統(tǒng)的一元治理結(jié)構(gòu),在基層社會層面為建構(gòu)國家與社會分權(quán)治理體系創(chuàng)設了基本的制度范式。

(2)促進了公民社會的形成。在中國走向民主化的過程中,必須建立一個以民主和法治為基本理念的公民社會。在中國,市場導向的經(jīng)濟體制改革推動了民主導向的政治體制改革。但是,市場化進程中出現(xiàn)的自由自主的市民社會并不能自然導致公民社會的產(chǎn)生。要將一個“自由人”變?yōu)橐粋€具有堅定的民主和法治理念的“社會人”,唯一方式就是民主實踐。中國城鄉(xiāng)基層自治制度第一次大規(guī)模地將民主與法治制度輸入到基層社會,成為城鄉(xiāng)全體居民最廣泛的民主與法治實踐活動,也成為全體居民學習民主、運用民主的大學校。正如時任全國人大委員長的彭真在通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》時所說的,村民自治是億萬農(nóng)民的民主訓練班。因此,城鄉(xiāng)基層自治的發(fā)展將有力地促進公民社會的形成,從而為中國的民主化進程奠定牢固的基礎。

(3)推進并改善了黨和政府的治理工作。與中國的經(jīng)濟體制改革一樣,中國的政治體制改革也是先從社會和基層開始的。社會和基層的改革一方面改變了原有治理體制的基礎,另一方面也要求進一步推進治理體制的適應性和創(chuàng)新性改革。中國城鄉(xiāng)基層自治制度是在黨和政府的主導下建立的,它的發(fā)展又推動著黨和政府治理方式的改變。如在村民自治的推動下,農(nóng)村黨支部實行“兩票制”選舉,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉,縣鄉(xiāng)基層政權(quán)實行政務公開。在城市社區(qū)自治的推動下,城區(qū)政府轉(zhuǎn)變職能,重心下移,公共服務意識得到強化;通過“民評官”發(fā)揮社區(qū)中的人大代表的作用,將政府置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下。這種底層變革所引發(fā)的擴展效應還在繼續(xù)延伸。

2.我國社區(qū)自治目前存在的問題

我國的城鄉(xiāng)基層自治是在黨和政府主導下興起和發(fā)展的,其發(fā)展進程取決于黨和政府所扮演的角色。這是城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展的重要制約因素和外部環(huán)境。在農(nóng)村,自1950年代以來,黨的組織體系一直延續(xù)下來,并成為領導核心。村莊事務的治理權(quán)力主要由黨支部特別是黨支部書記所執(zhí)掌,村民委員會受黨支部領導。但是村民委員會由全體村民選舉產(chǎn)生,其權(quán)力基礎在程序上更具有廣泛性。根據(jù)法律,村務大事必須經(jīng)由村民會議或村民代表會議討論決定。這無疑會改變原有的權(quán)力格局。在村莊內(nèi)部,如何處理好村黨支部和村民委員會的關系,如何處理村民會議或村民代表會議集體討論決策與村支部決策的關系,便成為村民自治能否有效貫徹的主要因素。而在村莊外部,村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系是指導與協(xié)助,而不是命令與服從。但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理要依托村民委員會加以實施,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會以各種方式影響和控制村民委員會的活動,從而壓縮村民自治的空間。所以,如何更好地處理“兩委(村支部與村委會)關系”和“鄉(xiāng)村(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會)關系”便成為農(nóng)村村民自治發(fā)展尚待突破的難題。

而在城市社區(qū)自治發(fā)展中,黨組織和自治組織的關系較為寬松。為了創(chuàng)建城市治理的新的制度平臺,在社區(qū)建設的一開始,一些實驗區(qū)的政府就注意按照自治的原則構(gòu)造一種新型的政府與社區(qū)的關系。如沈陽市在賦予社區(qū)組織自治權(quán)的過程中,明確規(guī)定社區(qū)自治包括社區(qū)組織有權(quán)拒絕政府部門不合理的任務攤派。武漢市江漢區(qū)更是從社區(qū)建設一開始就強調(diào)為保障社區(qū)自治,政府工作必須重心下移,變過去單向的行政管理為以服務為基礎的管理,將政府工作置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下,實行“民評官”。這種在社區(qū)建設中構(gòu)造的政府與社區(qū)組織之間的新型關系無疑為社區(qū)自治的發(fā)展提供了較為寬松的外部環(huán)境。

當然,城市社區(qū)自治在黨組織與自治組織、政府與自治組織的關系方面的突破性進展,與城鄉(xiāng)自治組織所承擔的功能和面臨的治理壓力不同有關。在農(nóng)村,村民委員會承擔區(qū)域內(nèi)所有事務的管理,包括促進經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟管理的職能。政府往往將包括經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的各種行政指標直接下達到村。為保證這些任務的完成,政府更多地運用直接的行政干預方式,由此必然壓縮村民自治的發(fā)展空間。特別是政府在下達行政任務時,不僅不向村支付行政費用,反而要求村里承擔更多的財力支持,導致為獲利而行權(quán)。這勢必增加農(nóng)民負擔,并加劇村民與村干部的緊張關系,從而影響村民自治的開展。與農(nóng)村不同,城市的經(jīng)濟功能主要由企業(yè)組織承擔,社區(qū)居委會主要承擔的是非經(jīng)濟的社會事務。政府沒有必要向社區(qū)居委會下達經(jīng)濟指標,并以行政壓力的方式促使其完成。這是政府與社區(qū)的關系較為和諧的重要原因。特別是城市的經(jīng)濟實力較強,政府不僅不向社區(qū)收取行政管理費用,而且為社區(qū)提供財政支持,不僅放權(quán),而且讓利。如武漢市江漢區(qū)在社區(qū)建設中明確提出“費隨事轉(zhuǎn),權(quán)隨責走”,要求社區(qū)協(xié)助政府部門做事,政府必須支付相應的費用。不僅政府為社區(qū)干部支付工資,而且社區(qū)干部的報酬取決于其社區(qū)工作狀況及社區(qū)成員的評價。這自然有利于保障社區(qū)干部努力為社區(qū)居民服務,建立和諧的社區(qū)關系。

雖然城市社區(qū)自治發(fā)展的環(huán)境較為寬松,但與村民自治相比,也面臨社區(qū)成員參與不足的問題。在農(nóng)村,村莊是一個經(jīng)濟、政治、文化和社會融為一體的共同體,經(jīng)濟利益的關聯(lián)度較高,為維護和擴展經(jīng)濟利益,村民積極參與公共事務。這正是村民委員會實行直接選舉能夠取得較好成效的重要原因。而在城市,居民的經(jīng)濟利益與其工作單位密切相關,與社區(qū)的關聯(lián)性不大,在缺乏經(jīng)濟利益牽引的情況下,城市居民對于社區(qū)公共事務缺乏足夠的參與熱情,這在公共意識較為薄弱的中國現(xiàn)階段尤其突出,也是城市社區(qū)自治組織大多實行間接選舉的重要原因所在。所以,就公民參與的深度和廣度而言,城市尚不如農(nóng)村。

在我國城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展中,還共同面臨著一個重要問題,這就是自治能力的培育。農(nóng)村村民自治的行政壓力較大和城市社區(qū)自治的公眾參與不足都與此相關。這是因為,無論是農(nóng)村村民委員會還是城市社區(qū)委員會都帶有很強的政府建構(gòu)性,公民的自我組織性較弱,而公民的自我組織則是自治的重要條件。只有當農(nóng)民通過自我組織學會和掌握依法自治,才能有效抵制不適當?shù)男姓深A;而社區(qū)群眾組織的發(fā)展,又有利于擴大居民的參與?？傊?公眾積極參與并發(fā)揮主導作用,才是社區(qū)自治的根本之意。

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