小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生根源與治理對(duì)策探討

張　凱

摘要：近一段時(shí)間，小產(chǎn)權(quán)房作為一種不規(guī)范的房產(chǎn)形態(tài)，廣泛活躍于各地的房地產(chǎn)市場(chǎng)，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。以小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生原因?yàn)榛A(chǔ)進(jìn)行分析，對(duì)如何解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題提出了觀點(diǎn)與看法。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；產(chǎn)生根源；整治對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672—3198(2009)13-0131-02

1小產(chǎn)權(quán)房的界定

小產(chǎn)權(quán)房又稱(chēng)為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房，是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的商品性住宅。一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)與開(kāi)發(fā)商合作建設(shè)，或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)自行開(kāi)發(fā)建設(shè)，亦有小部分由村委會(huì)審批、村民自行建設(shè)，以較低的價(jià)格向村民以外的城市居民進(jìn)行銷(xiāo)售。這些房屋的土地使用沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)家的規(guī)劃、審批手續(xù)，也沒(méi)有繳納土地出讓金等費(fèi)用，故不能獲得國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)的房屋所有權(quán)證，其產(chǎn)權(quán)證也只是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)所頒發(fā)，故此稱(chēng)為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。相對(duì)于直接受法律保護(hù)的商品房所有權(quán)，這樣的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)以及所受到的產(chǎn)權(quán)保護(hù)比較“小”，所以亦稱(chēng)為小產(chǎn)權(quán)房。

小產(chǎn)權(quán)房在中國(guó)已經(jīng)存在了十余個(gè)年頭，只是一直處于半地下?tīng)顟B(tài)。由于不用交納土地出讓金和各種稅費(fèi)，“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格優(yōu)勢(shì)非常明顯。隨著近年城市房屋價(jià)格的節(jié)節(jié)攀高，越來(lái)越多購(gòu)買(mǎi)能力有限的城市居民開(kāi)始把目光瞄準(zhǔn)了處于“灰色”地帶的農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房。據(jù)悉，北京市的小產(chǎn)權(quán)房供應(yīng)量大約達(dá)到了整個(gè)住房市場(chǎng)的20％。伴隨著小產(chǎn)權(quán)房的曝光率不斷提高，各種非議和爭(zhēng)論也就隨之涌來(lái)。

2小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生根源分析

2.1土地產(chǎn)權(quán)雙軌制是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源

我國(guó)法律規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地屬于農(nóng)民集體所有。1995年以前，土地主管部門(mén)推行轉(zhuǎn)權(quán)讓利政策，規(guī)定集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國(guó)有，才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。1995年后，政策不再?gòu)?qiáng)調(diào)必須轉(zhuǎn)為國(guó)有，但并未明確新的合法流轉(zhuǎn)路徑。1998年修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第63條則規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)”。這兩條法律剝奪了集體土地的部分開(kāi)發(fā)權(quán)和處分權(quán)，即集體土地只能用來(lái)建設(shè)自用的村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施和公益事業(yè)，不能用于其他目的的建設(shè)用地開(kāi)發(fā)。法律雖規(guī)定“農(nóng)村宅基地屬集體所有，村民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，農(nóng)民將房屋賣(mài)給城市居民的買(mǎi)賣(mài)行為不受法律保護(hù)”，但它對(duì)農(nóng)民在舊宅基地上蓋樓房，把空余的部分賣(mài)給城市人的行為沒(méi)有明確規(guī)定，中間有許多法律空白或缺陷。按照現(xiàn)行法律“不禁止即可行”的法理，小產(chǎn)權(quán)房確實(shí)有法律上的漏洞可尋。2007年6月，北京市國(guó)土局對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的全面叫停，引來(lái)了眾多非議，對(duì)查處小產(chǎn)權(quán)房的執(zhí)法依據(jù)甚至執(zhí)法主體都存在爭(zhēng)議。國(guó)土資源管理部門(mén)的管轄范圍是國(guó)有土地和被征用的農(nóng)村集體土地，而集體土地則缺少一個(gè)統(tǒng)一的管理部門(mén)，尚處在灰色地帶。

2.2中國(guó)城市化、工業(yè)化的高速進(jìn)程是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

中國(guó)目前的城鎮(zhèn)人口已高達(dá)5.8億。城鎮(zhèn)化水平也已超過(guò)45％，這是人類(lèi)歷史上最大規(guī)模的一次城市化轉(zhuǎn)型。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)的預(yù)期，按人口城鎮(zhèn)化率每年增加一個(gè)百分點(diǎn)測(cè)算，到2020年我國(guó)還將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出3億左右的人口。一方面是如此龐大的住房需求，另一方面則是城市里居高不下的房?jī)r(jià)，這種尖銳矛盾為小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生和發(fā)展提供了溫床。另外，隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，城市化的進(jìn)程不斷加快。原來(lái)位于城市郊區(qū)的集體土地不斷向城市靠攏，有的村鎮(zhèn)甚至從城市邊緣逐步演化成新的城市中心，形成“城中村”的格局。隨著房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)步伐的加快，早些年人們眼中偏遠(yuǎn)的小產(chǎn)權(quán)房與一般商品房已經(jīng)連成片，各種生活基礎(chǔ)設(shè)施也隨著城市化的進(jìn)程得到大大改善，為小產(chǎn)權(quán)房熱銷(xiāo)市場(chǎng)提供了地理優(yōu)勢(shì)條件。

總而言之，大規(guī)模的城市擴(kuò)展直接促成了小產(chǎn)權(quán)房以規(guī)模化的方式不斷蔓延。目前，小產(chǎn)權(quán)房住宅數(shù)量總體上已相當(dāng)于我國(guó)120億平方米城鎮(zhèn)住宅的40％以上，已經(jīng)成為中國(guó)最重要的房產(chǎn)權(quán)利類(lèi)型之一。而且，由于中國(guó)城鄉(xiāng)房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著高速度的城市化，小產(chǎn)權(quán)房的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)模將不斷擴(kuò)大。

2.3收益落差過(guò)大和違規(guī)成本過(guò)低是小產(chǎn)權(quán)房形成的直接原因

我國(guó)農(nóng)地征用補(bǔ)償制度所采用的核算標(biāo)準(zhǔn)是以該土地原用途年產(chǎn)值的倍數(shù)和農(nóng)民原有生活水平為依據(jù)，補(bǔ)償內(nèi)容中沒(méi)有體現(xiàn)土地的“發(fā)展權(quán)”，土地被用于非農(nóng)建設(shè)之后的市場(chǎng)價(jià)值與農(nóng)地補(bǔ)償?shù)穆洳顦O大。在此條件下，對(duì)于可能被城市建設(shè)征用區(qū)域的農(nóng)村集體土地而言，將土地直接用于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)也就不足為怪了。

當(dāng)然，除了放棄農(nóng)地補(bǔ)償外，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)還可能面臨違規(guī)處罰，這些處罰可能是行政的也可能是經(jīng)濟(jì)的。但是在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)很少有開(kāi)發(fā)主體受到處罰，僅有個(gè)別項(xiàng)目被勒令停止或強(qiáng)行拆除，損失也多由介入其中的開(kāi)發(fā)商承擔(dān)，而房屋銷(xiāo)售后可能面臨的處罰風(fēng)險(xiǎn)則完全轉(zhuǎn)移到購(gòu)房者身上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到懲罰的概率較低，受到懲治的力度也不強(qiáng)，相比高額的收益誘惑根本不能起到懲戒作用。

3關(guān)于整治小產(chǎn)權(quán)房的建議

3.1切實(shí)提升農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

自2006年以來(lái)，我國(guó)城市征用農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已有所提升，但城市政府和農(nóng)村集體對(duì)征地價(jià)格的商談仍不具對(duì)等性。隨著《物權(quán)法》的實(shí)施，切實(shí)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即將農(nóng)村土地所有權(quán)主體作為與城市政府對(duì)等的主體，用經(jīng)過(guò)公允評(píng)估的市場(chǎng)價(jià)值核定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將超過(guò)土地管理法規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)之上的土地增值收益同農(nóng)村集體共享成為了目前急需解決的任務(wù)。

此外，除了真實(shí)發(fā)生征用的土地外，還必須承認(rèn)城市邊緣區(qū)農(nóng)村集體土地的“發(fā)展權(quán)”，即結(jié)合城市規(guī)劃區(qū)范圍的調(diào)整，事先劃定城市發(fā)展區(qū)，該發(fā)展區(qū)內(nèi)需要保留農(nóng)業(yè)用地形態(tài)的土地有權(quán)要求“發(fā)展權(quán)”補(bǔ)償。對(duì)此，以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家選擇了城市成長(zhǎng)邊界、開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等手段，確保維持農(nóng)業(yè)形態(tài)的土地可以獲取同改變用途的農(nóng)地近似的整合收益，降低不確定的土地征用行為對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的擾動(dòng)。

3.2合理確立規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的預(yù)期，降低規(guī)劃區(qū)外尋租可能

首先必須明確城市的成長(zhǎng)過(guò)程是動(dòng)態(tài)的，城市規(guī)劃區(qū)的邊界也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。因此，應(yīng)當(dāng)以更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光給予規(guī)劃區(qū)內(nèi)外明確的預(yù)期，降低投資主體在規(guī)劃區(qū)外尋租的可能。第二，必須對(duì)城市規(guī)劃區(qū)外的土地利用進(jìn)行強(qiáng)勢(shì)規(guī)制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿和行政力量降低其作為尋租空間的可能。第三，應(yīng)當(dāng)從城鄉(xiāng)結(jié)合、統(tǒng)籌發(fā)展的角度出發(fā)，在中國(guó)高速化的發(fā)展過(guò)程中，充分關(guān)注城市對(duì)周邊農(nóng)村的反哺，從而使得城市規(guī)劃區(qū)以外的農(nóng)村地區(qū)也可獲得良性的發(fā)展。

3.3提高違規(guī)的處罰成本

對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的違規(guī)處罰應(yīng)提升，使小產(chǎn)權(quán)房可能涉及的供給方農(nóng)村集體和建設(shè)方開(kāi)發(fā)商面臨極大的懲戒成本，減低小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的潛在收益。堅(jiān)決杜絕新的小產(chǎn)權(quán)房，對(duì)于已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)了小產(chǎn)權(quán)房的業(yè)主，有必要讓其通過(guò)補(bǔ)償稅費(fèi)包括罰款等方式，支付不低于城市正規(guī)房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，從而促使其“轉(zhuǎn)正”，將已有的小產(chǎn)權(quán)房復(fù)歸城市房地產(chǎn)市場(chǎng)。

3.4構(gòu)建合理有序的房地產(chǎn)市場(chǎng)

除了上述直接作用于小產(chǎn)權(quán)房的政策外，城市合理。有序的房地產(chǎn)市場(chǎng)也是降低小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)可能的重要支撐。對(duì)此，應(yīng)注重從幾個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行疏解。首先是需求引導(dǎo)——即促使本地居民需求合理顯現(xiàn)，減少超越消費(fèi)能力的超前需求和無(wú)效需求；其次，政府應(yīng)加強(qiáng)廉租房等保障性住房建設(shè)，使城市中低收入者居有定所；第三是健全政府的土地供給和土地投放調(diào)控監(jiān)督機(jī)制，確保城市合理的土地投放；第四是提升金融貨幣等宏觀政策的作用，通過(guò)利率、首付比率等杠桿壓縮城市房地產(chǎn)投機(jī)空間；最后是加強(qiáng)普法教育，提升市民對(duì)小產(chǎn)權(quán)房負(fù)面影響和違規(guī)購(gòu)買(mǎi)嚴(yán)重后果的認(rèn)識(shí)程度，從而自覺(jué)形成對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的抵制。