淺析我國國有土地使用年限屆滿后的處理

國　頌

土地使用年限即指土地使用權(quán)受讓人在出讓地塊上享有土地使用權(quán)的總年期?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第13條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限由國務(wù)院規(guī)定?！薄吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》中也對(duì)各類土地使用最高年限做了規(guī)定。出讓土地使用權(quán)的最高年限并不是唯一年限，具體出讓項(xiàng)目的實(shí)際年限由國家根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和用地項(xiàng)目情況確定或與用地者商定，但其實(shí)際年限不得突破規(guī)定的最高年限。

一、相關(guān)法律演變——國有土地使用年限屆滿后處理問題

1990年5月實(shí)施的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第40條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并按照規(guī)定辦理注銷登記?！?/p>

1994年出臺(tái)的《城市房地產(chǎn)管理法》第21條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公眾利益需要收回該幅上地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用出讓金?！?/p>

2007年3月16日第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！?/p>

2008年，國土資源部起草了《土地管理法草案》，明確表述為“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的無償自動(dòng)續(xù)期”。

2009年3月，《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》開始在全國國土廳局系統(tǒng)“征求意見”，相比于“草案”，“征求意見稿”以“按照國家有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期”替換了“無償自動(dòng)續(xù)期”。（注：“按照國家規(guī)定”，可以認(rèn)為是有償，也可以認(rèn)為是無償）

二、處理方式及相關(guān)建議

歸納總結(jié)一些經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)狀而言，土地使用年限到期后的處理方式可以分為以下三種：到期后國家收回；永久使用；續(xù)期使用，以下將對(duì)此三種方式進(jìn)行相關(guān)論述并提出建議。

（一）到期后國家收回

此種方式是指土地使用權(quán)期滿后，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得的制度。

其優(yōu)點(diǎn)為：（1）有利于實(shí)現(xiàn)地價(jià)合理調(diào)整，保證國家得到應(yīng)得收益。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和投資的增加，土地總是處在不斷增值之中，而土地增值又主要是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家投資帶來的，應(yīng)當(dāng)讓土地增值收益部分收歸國有。（2）有利于土地資源的合理配置，有利于城市發(fā)展和國家進(jìn)行宏觀調(diào)控。因?yàn)樵趪覍⑼恋厥褂脵?quán)在一定的期限內(nèi)出讓給土地的使用者后，國家對(duì)土地資源進(jìn)行干預(yù)的手段只能是合理合法地征用土地，若土地到期后能被國家收回，那么城市就可以進(jìn)一步改變建設(shè)規(guī)劃，促進(jìn)土地資源的合理配置，而不會(huì)被有心人惡意霸占土地。（3）有利于土地流通，促進(jìn)土地市場(chǎng)發(fā)育。到期后國家收回土地，那么相對(duì)來說土地的供應(yīng)量就會(huì)增多，有利于市場(chǎng)競爭，從而控制城市地價(jià)上漲過快、減輕用地者負(fù)擔(dān)。

而缺點(diǎn)則為：（1）一種社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)，社會(huì)累積財(cái)富難以形成。隨著建筑技術(shù)的發(fā)展，建筑物越來越堅(jiān)固、耐用，可能建筑的壽命未結(jié)束，土地使用年限已經(jīng)屆滿，土地不得不收歸國有，重新調(diào)整用途，之后或?qū)⒌厣辖ㄖ锊鸪?，不能充分發(fā)揮其價(jià)值。另外，對(duì)社會(huì)資源的開發(fā)利用，投資者缺乏持續(xù)性理念，在利益驅(qū)動(dòng)下，往往竭澤而漁，不惜破壞環(huán)境資源，攫取利益的最大化，影響土地的可持續(xù)性發(fā)展。（2）土地使用權(quán)期限短意味著投資回收期短，這樣一方面勢(shì)必對(duì)土地使用權(quán)出讓價(jià)格和建筑物的市場(chǎng)交易價(jià)格產(chǎn)生消極的影響，另一方面，難免抑制用地人的投資積極性，同時(shí)還鼓勵(lì)他們的短期行為。（3）造成社會(huì)資本投機(jī)加劇，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大起大落。因?yàn)橥恋厥諝w國有，流通相對(duì)增多，那么便會(huì)推動(dòng)投機(jī)的加劇，甚至?xí)裏徨X的涌入，造成經(jīng)濟(jì)的動(dòng)蕩，加劇社會(huì)矛盾。

（二）永久使用

土地永久使用是指將國家所有土地的使用權(quán)實(shí)行永久性出讓，此時(shí)，土地使用權(quán)可以被繼承、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)、捐獻(xiàn)等，國家確因公共利益的需要，可以依法征用出讓土地，但要給予公平合理的補(bǔ)償。此種方式可以通過科學(xué)設(shè)置稅費(fèi)，來強(qiáng)化土地調(diào)控。

其優(yōu)點(diǎn)為：（1）有利于社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)走平穩(wěn)健康、又好又快發(fā)展的道路。一方面，推行土地永久使用制度，能夠鼓勵(lì)社會(huì)投資實(shí)業(yè)，一定程度上抑制投機(jī)行為。另一方面，益于社會(huì)累積財(cái)富的形成，減少社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)。（2）有利于土地科學(xué)化開發(fā)治理與應(yīng)用。推行土地永久使用制度，才真正實(shí)現(xiàn)了土地的流轉(zhuǎn)，這樣利于對(duì)土地大規(guī)模集中應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)的規(guī)模效益。同時(shí)，因?qū)ν恋氐挠谰眯該碛?，人們才?huì)更加積極地參與到四荒土地的開發(fā)和土地沙漠化的治理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與自身利益的雙贏。（3）有利于三農(nóng)問題的解決。國有土地永久使用必然會(huì)對(duì)集體所有土地的承包體制產(chǎn)生相應(yīng)的影響，會(huì)促進(jìn)農(nóng)村土地的集中規(guī)?；芾砗蜕鐣?huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，有利于科學(xué)發(fā)展農(nóng)業(yè)，對(duì)土地資源和人力資源進(jìn)行集約化經(jīng)營，大幅度提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。(4)有利于廉政建設(shè)和社會(huì)風(fēng)氣的改善?，F(xiàn)在土地的拍賣、招標(biāo)、協(xié)議出讓中，存在大量的灰色交易，因土地的多次轉(zhuǎn)手，行賄受賄等不法行為將更多，難以防范。永久使用制度則降低了不法行為發(fā)生的可能性。

而缺點(diǎn)則為：（1）土地的所有權(quán)無法體現(xiàn)，虛化國家的土地所有權(quán)。在經(jīng)濟(jì)利益上，這降低了國家收入，一次性買斷必然比不上多次循環(huán)買賣。而且國家也無法調(diào)撥由單位無限期使用的國有土地，國有土地的使用權(quán)既不能收益也不能處分。（2）永久使用與土地私有化有異曲同工之妙，這與我國土地公有化相背離。因?yàn)樵谕恋厥褂脵?quán)存續(xù)期間，土地使用者在設(shè)定的權(quán)利范圍內(nèi)，對(duì)土地有使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、抵押權(quán)等，其他任何人不能非法干預(yù)。因而，土地使用權(quán)的出讓就是一種物權(quán)的轉(zhuǎn)移。如果土地使用權(quán)出讓變?yōu)橐环N無限期的讓渡，最終必然演變?yōu)橥恋氐馁I賣，這是我國憲法所禁止的。我國土地的所有權(quán)永遠(yuǎn)歸屬于國家。（3）不利于土地資源的合理配置以及城市的規(guī)劃發(fā)展。因?yàn)槿绻谰眯允褂?，國家?duì)土地資源的干預(yù)只能是合理合法地征用土地，這不利于城市進(jìn)一步改變其建設(shè)規(guī)劃，將土地改為其他用途，如從工廠改為商業(yè)街。（4）不利于土地的流通和土地市場(chǎng)的發(fā)育。土地永久使用再加上其為有限稀缺資源，人們就易將土地當(dāng)做黃金等投資，進(jìn)行資產(chǎn)保值，更不利于土地的流通。

綜上所述，土地到期后，無論是國家立即回收還是永久性使用都有利有弊，而且此兩種改革都是比較劇烈的，經(jīng)驗(yàn)表明，我國在社會(huì)主義建設(shè)道路上的探索宜溫和而不要激進(jìn)，以免引發(fā)社會(huì)的動(dòng)蕩和民眾的恐慌，所以折中而談，漸進(jìn)的制度變革便是一種很明智的策略，相應(yīng)來說，現(xiàn)期我國采用續(xù)期制度其實(shí)是最合適的。

（三）續(xù)期使用

土地的續(xù)期制度可分為有償續(xù)期和無償續(xù)期，其中無償自動(dòng)續(xù)期又與上文所述的永久使用有著異曲同工之妙，在此不做論述，而“有償續(xù)期”則是指土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿而土地使用者需要繼續(xù)使用土地的情況下，除根據(jù)社會(huì)公眾利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用出讓金。此舉在確保人們對(duì)住宅土地的長期使用權(quán)不受到侵犯的同時(shí)，也維持了對(duì)土地國有這個(gè)事實(shí)的尊重，同時(shí)也維護(hù)了政府對(duì)土地增值收益的索取權(quán)，而且從實(shí)際的制度演進(jìn)角度來看，“有償續(xù)期”相對(duì)有限期使用權(quán)來說，其實(shí)已經(jīng)是一個(gè)巨大的進(jìn)步，相信這也是現(xiàn)有制度框架下最大限度的妥協(xié)。

當(dāng)前我國實(shí)行土地續(xù)期制度存在的主要問題有以下幾個(gè)方面：

第一，土地使用權(quán)出讓的最高年限過短。我國按照土地的不同用途將土地使用權(quán)出讓年限規(guī)定在40～70年間。但是根據(jù)實(shí)際情況，一般鋼混結(jié)構(gòu)的建筑物完全可以使用100年以上，即使普通磚混結(jié)構(gòu)的建筑物，也可以使用70～80年。而且隨著建筑技術(shù)的發(fā)展，人們?cè)絹碓蕉嗟卦诮ㄔ旆课輹r(shí)使用優(yōu)質(zhì)耐久的材料，在建筑物壽命自然增長。而我國土地使用權(quán)出讓的最高年限與現(xiàn)實(shí)還是有很大的差距，難以滿足人們的需要。

第二，續(xù)用土地補(bǔ)交出讓金的標(biāo)準(zhǔn)模糊。國有土地使用年限屆滿續(xù)期，需要補(bǔ)交土地出讓金，但在提出有償續(xù)期時(shí)，我國法律就沒有規(guī)定補(bǔ)交的土地使用權(quán)出讓金的金額、確定方式、執(zhí)行部門等問題，之后幾年也一直未對(duì)其進(jìn)行修正，直到提出無償自動(dòng)續(xù)期和現(xiàn)在的自動(dòng)續(xù)期（可能有償也可能無償）。

第三，城市出讓土地續(xù)期規(guī)定缺乏操作性。土地續(xù)期需要再次審批，同意后還要重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同。然而當(dāng)前城鎮(zhèn)住房物業(yè)多以多層樓房的形式存在，一棟樓宇的產(chǎn)權(quán)往往是多元化的，在此情況下，若部分業(yè)主申請(qǐng)續(xù)期，另外的則不愿續(xù)期，那么處理的執(zhí)行難度和行政成本便會(huì)非常高。

面對(duì)以上問題，關(guān)于國有土地使用權(quán)期滿后續(xù)期問題的完善，有以下幾點(diǎn)建議：

1．借鑒他國和我國特別行政區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

例如日本《民法典》第269條規(guī)定：“地上權(quán)人于其權(quán)利消滅時(shí)，可以恢復(fù)土地原狀，收去工作物及竹木。但是土地所有人通知愿以時(shí)價(jià)買取時(shí)，地上權(quán)人無正當(dāng)理由，不得拒絕。”而其《借地法》又有規(guī)定：“借地權(quán)消滅時(shí)，如果建筑物仍存在，則借地權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求續(xù)期。在土地所有人不同意續(xù)期時(shí)，借地權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求土地所有人以時(shí)價(jià)買取建筑物及其它附著物?！边@種規(guī)定既可以減少社會(huì)資源的浪費(fèi)，還有力地保障了土地使用權(quán)所有人的利益。

香港也是實(shí)行有償、有期、有條件地使用土地，土地屬于國有。其實(shí)，其相關(guān)規(guī)定更貼近我國大陸國有土地制度改革的需要。香港主要是《政府租契條例》、《新界土地契約（續(xù)期）條例》等法律對(duì)其土地續(xù)期問題進(jìn)行規(guī)定，處理方式為自動(dòng)續(xù)期，期限同上一次土地批租年限，并在土地注冊(cè)處登記簿上注明。另外，續(xù)期不需補(bǔ)繳地價(jià)，僅需每年繳納新地稅，標(biāo)準(zhǔn)為年度差餉的3％。而按照香港法律，差餉是按照房產(chǎn)年度總租金的5％進(jìn)行計(jì)算，這樣，續(xù)期業(yè)主的年應(yīng)繳新地稅僅為房產(chǎn)租金的1.5‰。

2．對(duì)因公共利益收回土地的法律規(guī)定進(jìn)行限制和解釋

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第21條，因?yàn)樯鐣?huì)公共利益的需要收回該土地，這種情況下可以對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)不予批準(zhǔn)。這一限制是必要的，但對(duì)“公共利益的需要”應(yīng)該作嚴(yán)格的解釋，并對(duì)可能用于公共利益需要的土地的現(xiàn)時(shí)使用人提前通知。這可以切實(shí)保證土地使用者的合法權(quán)益，有利于其考慮對(duì)土地的續(xù)期繼續(xù)使用問題，還可以部分杜絕土地的暗箱操作和腐敗問題。

3．盡快完善相關(guān)法律并進(jìn)行宣傳普及

一定要注重法律的嚴(yán)肅性，所以要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，防止朝令夕改，同時(shí)通過法律法規(guī)的制定和完善解決逐漸顯露出的問題，保證各方的權(quán)益。當(dāng)前人們對(duì)土地使用年限問題了解不夠，甚至很多人都沒有使用年限的概念，在此情況下，以后執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定即使不會(huì)有人反抗，也一定會(huì)有所抵觸，降低黨在人們心目中的威望，所以一定要加大宣傳普及，使人民盡早地形成相關(guān)觀念。