對數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的再思考

馬　龍

國內(nèi)數(shù)字化城市管理系統(tǒng)始于2003年北京東城區(qū)建設(shè)的“網(wǎng)格化城市管理信息系統(tǒng)”，2004年系統(tǒng)正式運行，2005年鑒于該系統(tǒng)在城市管理中取得的成效，得到了北京市委、國信辦、中編辦、科技部和建設(shè)部的高度評價，并被建設(shè)部確認(rèn)為“數(shù)字化城市管理新模式”，在全國推廣。同時，為了指導(dǎo)各地的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的規(guī)范建設(shè)，建設(shè)部頒布了數(shù)字化城市管理系統(tǒng)新模式推廣的四個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范。

經(jīng)過近五年51個試點城市和其他城市的不懈工作，數(shù)字化城市管理系統(tǒng)已成燎原之勢，對提高城市管理效率，提升城市建設(shè)和管理的現(xiàn)代化水平發(fā)揮了極其重要的作用。正因如此，我們更有必要回過頭來，對數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的定位、功能、技術(shù)進行深入的研究，根據(jù)技術(shù)發(fā)展的實際，在理論層面上對數(shù)字化城市管理系統(tǒng)進行再思考、再認(rèn)識，以更加規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)來推進數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的大發(fā)展、大普及。

一、定位的再思考

近年來對數(shù)字化城市管理系統(tǒng)定位的認(rèn)識，建設(shè)部和有關(guān)專家、試點城市普遍認(rèn)為：“‘?dāng)?shù)字城市就是指在城市規(guī)劃建設(shè)與運營管理以及城市生產(chǎn)與生活中，充分利用數(shù)字化信息處理技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)，將城市的各種信息資源加以整合并充分利用?！?dāng)?shù)字城市將使城市規(guī)劃具有更高的效率，更為豐富的表現(xiàn)手法，更多的信息量，更高的分析能力和準(zhǔn)確性，更具前瞻性、科學(xué)性和及時性，并提高城市建設(shè)的時效性、城市管理的有效性、城市資源優(yōu)化配置水平、城市綜合實力以及城市生活質(zhì)量，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。尤其是GIS的空間信息綜合能力與直觀表現(xiàn)能力，在處理城市復(fù)雜系統(tǒng)問題時，能幫助人們更好地建立全局觀念與模擬直觀感?！保ㄕ浴皵?shù)字化城市管理工作簡報”（第6期）“以下簡稱‘簡報”）。

這樣的認(rèn)識是否到位？或者說數(shù)字化城市管理系統(tǒng)在城市管理信息系統(tǒng)中到底處于什么位置？城市管理到底管什么？這些都有必要再做一番探討。

現(xiàn)代城市管理的技術(shù)核心是“管人”、“管物”和“管事”三類系統(tǒng)并重（表1）。各城市已建成的公安110、衛(wèi)生120都是用于“管人”的系統(tǒng)，12345市長電話、12315投訴電話是“管事”的系統(tǒng)，但各城市普遍缺乏“管物”的系統(tǒng)，成為各級政府在城市精細化管理方面的主要差距之一?！皵?shù)字化城市管理系統(tǒng)”的建設(shè)彌補了城市管理的不足，符合現(xiàn)代城市管理的信息化潮流。

表1、城市管理技術(shù)分類表

再進一步，管理學(xué)上將社會分為常態(tài)社會（穩(wěn)態(tài)社會）和非常態(tài)社會（非穩(wěn)態(tài)社會）。當(dāng)人均GDP低于1000美元，社會處于是低水平的常態(tài)社會，如20世紀(jì)后50年的中國。在低水平常態(tài)社會，因為政府的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟，其管理以常規(guī)業(yè)務(wù)為主，輔以應(yīng)急業(yè)務(wù)。當(dāng)人均GDP在1000-3000美元之間，社會進入非常態(tài)社會，如目前的中國。在非常態(tài)社會，政府在發(fā)展經(jīng)濟的同時，必須著力化解社會矛盾，其管理以常規(guī)業(yè)務(wù)和應(yīng)急業(yè)務(wù)并重。當(dāng)人均GDP高于3000美元，是高水平的常態(tài)社會，如當(dāng)今的美、歐、日等國。在高水平常態(tài)社會，政府主要任務(wù)是預(yù)防社會矛盾，引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展，其管理以應(yīng)急業(yè)務(wù)為主，輔以常規(guī)業(yè)務(wù)。

社會從非常態(tài)社會到常態(tài)社會一般需6到10年的時間，走出來社會穩(wěn)定高速發(fā)展，如韓國；走不出來社會動蕩徘徊不前，如拉美等國。中國從2003年進入非常態(tài)社會，這就是為什么近幾年突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生的原因。今后幾年是我國發(fā)展的關(guān)鍵時期，能否很好走出非常態(tài)社會，取決我國經(jīng)濟、社會的改革發(fā)展，也取決我們對非常態(tài)社會的管理是否到位。

表2、常規(guī)業(yè)務(wù)和應(yīng)急業(yè)務(wù)的異同

由此可以看出數(shù)字化城市管理系統(tǒng)在常態(tài)社會的城市管理中，處于“管物”的地位；在非常態(tài)社會的城市管理中，就被納入了應(yīng)急指揮信息系統(tǒng)（表3）。

表3、城市管理技術(shù)總分類表

最后，再來看看城市管理中“管人”、“管物”和“管事”系統(tǒng)之間的聯(lián)系。我們以管事12345、管物12319、管人110為例進行說明（圖1）。

12345接到咨詢，若是關(guān)于事件的，則自己解答；若是關(guān)于物件的，轉(zhuǎn)12319。12319接到投訴，若是關(guān)于物件的，則自己解決；若是關(guān)于交警的，轉(zhuǎn)110。110接到報警，立即出警。

因為社會公眾已對110有明確的認(rèn)識，一般不會就咨詢、投訴打110，所以110系統(tǒng)與12345、12319聯(lián)系不大。

圖1、12345、12319、110三系統(tǒng)關(guān)系圖

二、功能的再思考

為了推進數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的建設(shè)，明確系統(tǒng)的具體功能及其子系統(tǒng)，建設(shè)部汪光燾部長在全國數(shù)字化城市管理工作會議上講話上要求“對試點城市研發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)度高、通用性好、運行穩(wěn)定的信息系統(tǒng)，要組織專家研究在其他城市直接采用或經(jīng)過改造后采用的可行性”（摘自“簡報”），建設(shè)部仇保興副部長在揚州全國數(shù)字化城市管理工作會議上講話上指出“建立和優(yōu)化數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，要注意解決普遍性問題，避免以下幾類缺陷：一是系統(tǒng)設(shè)計內(nèi)容太多”（摘自“簡報”），數(shù)字化城市管理推廣領(lǐng)導(dǎo)小組專家組組長崔俊芝院士指出“沒有標(biāo)準(zhǔn)化就沒有工程化、產(chǎn)品化、社會化”（摘自“簡報”）。

建設(shè)部根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)、專家的意見，會同各試點城市、相關(guān)IT企業(yè)對數(shù)字化城市管理系統(tǒng)進行了較為深入的研究，基本達到了“對數(shù)字化城市管理的軟件可進行產(chǎn)品化研究，作為通用系統(tǒng)進行推廣使用，以避免試點過程中投資過大差異（摘自“簡報”）”。隨之，建設(shè)部出臺了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)CJJ/T 106-2005《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》（以下簡稱“規(guī)范”）。這成為各試點城市和其他所有準(zhǔn)備進行數(shù)字化城市管理系統(tǒng)建設(shè)城市的設(shè)計理論依據(jù)，為數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的推廣、應(yīng)用起到了至關(guān)重要的作用。

在“規(guī)范”3.1.1條中指出：“城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)應(yīng)包括監(jiān)管數(shù)據(jù)無線采集、監(jiān)督中心受理、協(xié)同工作、地理編碼、監(jiān)督指揮、綜合評價、應(yīng)用維護、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源管理等子系統(tǒng)，宜包括數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)；數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)可與上一級城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)配合建設(shè)”。這就是目前各城市開展數(shù)字化城市管理系統(tǒng)建設(shè)中所提到的九大系統(tǒng)。

但如果我們深入該“規(guī)范”進行研究，就會提出為什么是這九個系統(tǒng)？而不是其他的八個或七個系統(tǒng)的問題。會發(fā)問這九個系統(tǒng)是如何確定下來的？這個問題就如同都知道車有一個或兩個輪胎是不穩(wěn)定的，只有三個或以上才能穩(wěn)定，這是千百年來的實踐通過數(shù)學(xué)理論的證明后確認(rèn)下來的一樣，數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的功能或子系統(tǒng)的確定也應(yīng)有理論依據(jù)。

那么，在“規(guī)范”3.1.1條中所包括的系統(tǒng)，其設(shè)計理論依據(jù)是什么？只有知道了這個理論依據(jù)，一是能解決目前數(shù)字化城市管理系統(tǒng)設(shè)計中的“知其然，而不知其所以然”情況，使我們的系統(tǒng)設(shè)計架構(gòu)在理論基礎(chǔ)上，成為真正的有理論依據(jù)的通用系統(tǒng)。二是也需要將2003年開始的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)建設(shè)，在技術(shù)上從實踐上升到理論的高度進行重新認(rèn)識或詮釋。

數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的理論依據(jù)有沒有？如果有，是什么？

首先，我們可以明確說數(shù)字化城市管理系統(tǒng)有理論依據(jù)。但很遺憾，在“規(guī)范”中并沒有給出理論依據(jù)，也就是說建設(shè)部出臺的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)CJJ/T 106-2005《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》，只是近幾年各地數(shù)字化城市管理系統(tǒng)建設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)，并沒有上升到理論層面，缺乏理論依據(jù)。

然后，我們從數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程入手進行分析，分五步逐步導(dǎo)出數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的理論依據(jù)。

第一步：“規(guī)范”3.3.3條規(guī)定：市政監(jiān)管業(yè)務(wù)流程應(yīng)包括信息收集、案卷建立、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋和核實結(jié)案六個階段（圖2）。

圖2、數(shù)字化城市管理工作流程

第二步：監(jiān)督、指揮兩個中心之間，兩中心與處置部門、監(jiān)督員之間的關(guān)系如圖3所示。

圖3.數(shù)字化城市管理系統(tǒng)中心、部門關(guān)系圖

第三步：由圖2、圖3可看出數(shù)字化城市管理系統(tǒng)是一個發(fā)現(xiàn)問題，解決問題的系統(tǒng)。要對所出現(xiàn)的問題能夠及時處置，從控制論上講該系統(tǒng)必須是一個閉環(huán)控制系統(tǒng)，即反饋控制系統(tǒng)（圖4），系統(tǒng)由輸入、輸出、控制器、對象和測量器五部分組成。

圖4.閉環(huán)（反饋）控制系統(tǒng)框圖

第四步：在數(shù)字化城市管理系統(tǒng)中，這五部分對應(yīng)分別是：輸入→城市管理事件及了解事件情況的采集系統(tǒng)；控制器→解決事件的受理和指揮系統(tǒng)；對象→城市管理事件和處置系統(tǒng)；測量器→反饋城市管理事件解決情況的采集系統(tǒng)；輸出→分析城市管理事件解決情況的評價系統(tǒng)。據(jù)此，得出數(shù)字化城市管理系統(tǒng)技術(shù)架構(gòu)如下（圖5）：

圖5.數(shù)字化城市管理系統(tǒng)技術(shù)架構(gòu)圖

第五步：我們將圖五的技術(shù)架構(gòu)中的功能與“規(guī)范”確定的功能一一對應(yīng)起來。

“規(guī)范”3.1.2對應(yīng)于采集系統(tǒng)，“規(guī)范”3.1.3對應(yīng)于受理系統(tǒng)，“規(guī)范”3.1.4對應(yīng)于處置系統(tǒng)，“規(guī)范”3.1.6對應(yīng)于指揮系統(tǒng)，“規(guī)范”3.1.7對應(yīng)于評價系統(tǒng)。

另外，鑒于城市基于地圖管理的特性，還應(yīng)該配置地理信息系統(tǒng)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)，對應(yīng)于“規(guī)范”3.1.5、3.1.9。

還有，只要是信息系統(tǒng)都需要維護系統(tǒng)作為系統(tǒng)的基礎(chǔ)保障，因此，應(yīng)用維護子系統(tǒng)并不是數(shù)字化城市管理系統(tǒng)所特有的，對應(yīng)于“規(guī)范”3.1.8。

城市建數(shù)字化城市管理系統(tǒng)時，若需要與上一級城市的系統(tǒng)進行聯(lián)系，可建設(shè)數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)；否則，不需要該系統(tǒng)。對應(yīng)于“規(guī)范”3.1.10。

因此，“規(guī)范”所確定的九大功能，按照控制論進行重新的理論設(shè)計應(yīng)為七大功能（不包含“規(guī)范”所確定的應(yīng)用維護和數(shù)據(jù)交換功能），若考慮城市之間的數(shù)據(jù)共享，擴展后的系統(tǒng)應(yīng)為八大系統(tǒng)（在七大功能中再加入數(shù)據(jù)交換）。

總之，數(shù)字化城市管理系統(tǒng)應(yīng)由管理、采集、地理三大系統(tǒng)，及其所包含的子系統(tǒng)和各種硬軟件、網(wǎng)絡(luò)、地圖、數(shù)據(jù)等組成（圖6）。

圖6.數(shù)字化城市管理系統(tǒng)組成圖

由此，采用控制論原理設(shè)計數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的功能及子系統(tǒng)，使各系統(tǒng)的運行、管理符合了理論和技術(shù)規(guī)范，徹底解決了目前國內(nèi)數(shù)字化城市管理系統(tǒng)建設(shè)中功能不清、流程不暢和邊界不分的情況，將實踐結(jié)果上升到了理論層面，確保了系統(tǒng)功能設(shè)計的完善和統(tǒng)一。

三、技術(shù)的再思考

數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的技術(shù)難點主要有：管理系統(tǒng)中的受理、指揮、處置、評價子系統(tǒng)和大屏幕顯示系統(tǒng)，采集系統(tǒng)中的城管通、呼叫平臺，地理系統(tǒng)中的地理信息系統(tǒng)等。

這些技術(shù)即涵蓋IT技術(shù)，也包含了CT技術(shù)，是一個ICT相結(jié)合的技術(shù)復(fù)合體。對于這些技術(shù)，“規(guī)范”也進行了具體的定義。經(jīng)過對定義的分析和思考，我們認(rèn)為有些技術(shù)指標(biāo)不需要進行調(diào)整，有些技術(shù)指標(biāo)需要進行微調(diào)，還有一些技術(shù)指標(biāo)需要進行較大的修改。

（一）地理信息系統(tǒng)和呼叫平臺。“規(guī)范”對它們的要求，一就地理信息系統(tǒng)而言，符合目前各城市地理信息系統(tǒng)建設(shè)的現(xiàn)狀，技術(shù)指標(biāo)不需要調(diào)整。二就呼叫平臺而論，因為呼叫平臺是成熟的通信技術(shù)，且許多城市基本上采用租用通信運營商的方式解決，技術(shù)指標(biāo)也不需要調(diào)整。

（二）大屏幕顯示系統(tǒng)和監(jiān)管指揮系統(tǒng)。應(yīng)對“規(guī)范”對它們的要求進行微調(diào)。一是大屏幕顯示系統(tǒng)此指標(biāo)對監(jiān)督、指揮中心工作人員用一機二屏或二屏設(shè)備可行，對大屏幕顯示設(shè)備則應(yīng)加入是DLP一體機，還是硬幕背投或硬幕正投的技術(shù)指標(biāo)。二是因監(jiān)管、指揮系統(tǒng)是基于流程進行程序設(shè)計的，應(yīng)此需加入對中間件軟件的描述。

（三）城管通?！耙?guī)范”及新出臺的《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng) 監(jiān)管數(shù)據(jù)無線采集設(shè)備》（編號為CJ／T293－2008）需要進行較大的修改。應(yīng)根據(jù)技術(shù)發(fā)展實際，適時在城管通中采用移動通信最新和今后發(fā)展方向的3G和手機集群技術(shù)，在原有功能基礎(chǔ)上，實現(xiàn)新功能、新應(yīng)用，拓寬城管通的應(yīng)用范圍。

將3G手機引入數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，可使監(jiān)督員對城市部件的核查從靜態(tài)提升為動態(tài)，實現(xiàn)取證的全程化、視頻化；使監(jiān)督員成為真正的城市移動監(jiān)控點，解決固定監(jiān)控被動采集視頻的弱點；解決中心與處置部門之間網(wǎng)絡(luò)部署依賴固網(wǎng)的限制，使中心與處置部門的遷移便利化；通過計算機化的手機和人工智能加搜索引擎將使監(jiān)督員獲取城市管理知識的方式發(fā)生根本的改變，將使監(jiān)督員從被動采集逐步進化到主動管理。手機集群的引入將使監(jiān)督員如同公安一樣具備了集群通話功能，極大方便中心和監(jiān)督員之間的溝通能力。

(作者單位：威海市信息產(chǎn)業(yè)局)