公共工程投資項(xiàng)目的工程績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的建立

喬　錦

摘要：公共工程投資項(xiàng)目績效審計(jì)是政府績效審計(jì)的組成部分，但由于績效審計(jì)是一種新興的審計(jì)，起步較晚，目前處于研究探索階段，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少，理論研究也相對(duì)滯后。鑒于公共工程投資項(xiàng)目績效審計(jì)的重要性，文章以政府公共工程投資項(xiàng)目作為研究對(duì)象，初步嘗試構(gòu)建了我國公共工程投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)的理論體系。

關(guān)鍵詞：公共工程投資項(xiàng)目；績效審計(jì)：評(píng)價(jià)體系

公共工程投資是資本運(yùn)營和資本增值的一種重要方式，是國家重新配置社會(huì)資源、自然資源的基礎(chǔ)性活動(dòng)，構(gòu)成財(cái)政支出的重要組成部分。公共工程投資管理也是財(cái)政管理的重要組成部分，是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。特別是近幾年，政府不斷加大社會(huì)公共工程投資，但是由于投資管理不到位，導(dǎo)致投資領(lǐng)域暴露出一些不容忽視的問題，突出表現(xiàn)為：低水平重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)重的損失浪費(fèi)和資產(chǎn)流失，建設(shè)市場秩序不規(guī)范，投資效益差、效率低。這說明今后一段時(shí)間內(nèi)公共工程投資項(xiàng)目的績效審計(jì)將是今后審計(jì)的重心和發(fā)展方向。開展公共工程投資項(xiàng)目績效審計(jì)，意味著我國投資審計(jì)層次的提升和審計(jì)內(nèi)涵的拓展。其中公共工程投資績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是公共工程投資績效審計(jì)評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容，也是公共工程投資績效審計(jì)理論框架中的不可缺少的一部分。為建立我國政府投資績效評(píng)估體系提供保證，政府投資績效審計(jì)是政府績效評(píng)估監(jiān)督中的一部分，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立完善了監(jiān)督體系，從而為整體的政府績效評(píng)估奠定了基礎(chǔ)。

一、我國公共工程投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)存在的問題

2003年，我國組織了全國范圍內(nèi)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)，深圳市審計(jì)局對(duì)對(duì)海上田園風(fēng)光、污水處理廠項(xiàng)目的績效審計(jì)，是我國真正意義上的公共工程績效審計(jì)的首次試點(diǎn)。但是我國的公共工程投資項(xiàng)目績效審計(jì)仍處于起步階段，存在問題較多。其中績效審計(jì)評(píng)價(jià)的突出問題表現(xiàn)在：制定績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的來源如組織的基本命令或基本計(jì)劃文件、有關(guān)法律和規(guī)章制度、方針性文件、公認(rèn)的管理實(shí)務(wù)準(zhǔn)則等內(nèi)容不詳細(xì)；審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不適用，衡量審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會(huì)有天壤之別；由于評(píng)價(jià)對(duì)象的不同，無法為績效審計(jì)提供一個(gè)統(tǒng)一的方法和技術(shù)，績效審計(jì)方法不明確，審計(jì)技術(shù)不夠成熟，導(dǎo)致審計(jì)內(nèi)涵沒有得到實(shí)質(zhì)性的提升；處于評(píng)價(jià)體系核心的評(píng)價(jià)指標(biāo)也很不完整，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的制定缺乏科學(xué)性；評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏橫向的可比性，沒有一套權(quán)威的績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)可供參考，各地審計(jì)機(jī)關(guān)在開展績效審計(jì)時(shí)，只能自行設(shè)計(jì)一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，由于評(píng)價(jià)指標(biāo)的不同，從而對(duì)績效的評(píng)價(jià)千差萬別。通過以上分析可以看出，績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系不完善是影響績效審計(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素，直接影響績效審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)的開展，因此，建立一個(gè)科學(xué)完善的績效評(píng)價(jià)體系，是今后績效審計(jì)理論研究的一個(gè)主要方向。

二、公共工程投資項(xiàng)目工程績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也應(yīng)該按照系統(tǒng)理論的方法來建立，它要受制于外部環(huán)境，并且與審計(jì)評(píng)價(jià)的相關(guān)因素相互依存，相互影響。這些方法大致都經(jīng)歷4個(gè)步驟：目標(biāo)確定、建立指標(biāo)預(yù)選集、指標(biāo)篩選、確定指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)指標(biāo)的分類等。

(一)目標(biāo)確定

公共工程投資項(xiàng)目績效審計(jì)是以經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性3項(xiàng)內(nèi)容為核心，評(píng)價(jià)公共工程投資項(xiàng)目的建設(shè)成本、建設(shè)效率及投資效益等相關(guān)問題，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因并提出改進(jìn)建議。從而完善公共資源管理，提高投資效益。理論上講，最理想的績效審計(jì)結(jié)果應(yīng)是在既經(jīng)濟(jì)又高效率的情況下實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。但是高效率也不一定能取得好效果，如我們高效率地建設(shè)一條高速公路，但是由于可行性研究不夠，實(shí)際車流量小，結(jié)果造成無法在預(yù)期內(nèi)回收投入資金。因此。要達(dá)到總體目標(biāo)的高水平，就需要綜合多方面因素全面分析和權(quán)衡，來確定一種目標(biāo)模式。

(二)建立指標(biāo)預(yù)選集

指標(biāo)預(yù)選集是在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上收集了眾多影響公共工程投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的因素指標(biāo)。同時(shí)對(duì)指標(biāo)的內(nèi)涵與外延進(jìn)行分析，將某些指標(biāo)合并或分解，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行邏輯結(jié)構(gòu)分析，得到一個(gè)初步的指標(biāo)體系。分為影響經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、影響效率性指標(biāo)及影響效果性指標(biāo)，從多角度、全方位對(duì)公共工程投資項(xiàng)目的績效進(jìn)行評(píng)審。影響經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)：立項(xiàng)決策程序的規(guī)范性，建設(shè)成本的節(jié)約性等。影響效率性指標(biāo)：資金籌集方式是否合規(guī)合法、資金是否及時(shí)到位、資金使用是否合理、預(yù)算控制是否得當(dāng)、會(huì)計(jì)核算是否正確、相關(guān)資料與信息是否完整、工程進(jìn)度是否正常、工程質(zhì)量與成本的匹配程度、工程安全、內(nèi)部控制健全性與有效性等。影響效果性指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)如投資效果系數(shù)等，社會(huì)效益指標(biāo)如人均收入增長率等，環(huán)境效益指標(biāo)如水土流失率等。

(三)指標(biāo)篩選

績效審計(jì)評(píng)價(jià)候選指標(biāo)集非常龐大。有必要對(duì)其進(jìn)行篩選。在選取指標(biāo)時(shí)主要遵循以下原則：代表性，選取指標(biāo)要有代表性，要抓住反映公共工程績效主要方面的主要指標(biāo)；相關(guān)性，要注意指標(biāo)內(nèi)容的相關(guān)性，不但有個(gè)體指標(biāo)，還要有相關(guān)指標(biāo)；系統(tǒng)性，評(píng)價(jià)指標(biāo)需要有一定的系統(tǒng)性，能夠充分和全面的反映項(xiàng)目績效；定性與定量結(jié)合。

(四)確定指標(biāo)體系

工程項(xiàng)目總是獨(dú)一無二的。因此設(shè)置統(tǒng)一的指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)是不現(xiàn)實(shí)的，但從項(xiàng)目管理角度上研究，不論工程項(xiàng)目具體行業(yè)和性質(zhì)的差別，都可以按照管理經(jīng)營活動(dòng)分解為管理經(jīng)營行為和管理經(jīng)營效果兩方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。我們要以公共工程投資項(xiàng)目管理中存在的共性問題為切入點(diǎn)，并結(jié)合現(xiàn)代工程項(xiàng)目管理活動(dòng)中決定績效好壞的“關(guān)鍵點(diǎn)”，按照對(duì)績效的主要影響構(gòu)建公共工程投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本框架。例如，效率性影響指標(biāo)中的資金籌集、資金使用和財(cái)務(wù)管理對(duì)應(yīng)于管理經(jīng)營行為中的資金投入部分的關(guān)鍵點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)性影響指標(biāo)中的投資決策、建設(shè)成本對(duì)應(yīng)于管理經(jīng)營行為中的項(xiàng)目建設(shè)部分的關(guān)鍵點(diǎn)，效果性影響指標(biāo)中的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益與管理經(jīng)營效果中的產(chǎn)出效果的組成基本一致。

(五)評(píng)價(jià)指標(biāo)的分類

公共工程投資項(xiàng)目的效果性包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益等方面。

1、經(jīng)濟(jì)效益。在確立公共工程的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)時(shí)，可以參照“國有資本金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”財(cái)務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)和國民經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置。其中財(cái)務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要反映審計(jì)人員在國家現(xiàn)行財(cái)稅制度和價(jià)格體系的條件下，從項(xiàng)目財(cái)務(wù)角度分析、計(jì)算項(xiàng)目的財(cái)務(wù)盈利能力和清償能力，包括凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、動(dòng)態(tài)投資回收期、投資收益率、資本金利潤率、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率等指標(biāo)。國民經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)主要反映審計(jì)人員按照資源配置原則，從國家整體角度考慮，計(jì)算建設(shè)項(xiàng)目對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的凈貢獻(xiàn)，即需要國家付出的代價(jià)和對(duì)國家作的貢獻(xiàn)，據(jù)以判斷建設(shè)項(xiàng)目的效益性?；局笜?biāo)是國民經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值和國民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率國民經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值大于或等于零，該項(xiàng)目可行。

2、社會(huì)效益。社會(huì)效益是衡量公共工程的重要指標(biāo)。但是，社會(huì)效益可測性不強(qiáng)，大部分難以用貨幣計(jì)量，如改善居民生活條件、提高文化水平、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步等情況，至今國家也沒有明確的量化定義體系用于分析、觀察和預(yù)測，而且社會(huì)效益并非是一種純粹的獲利行為，很難設(shè)計(jì)出一個(gè)近似市場衡量標(biāo)準(zhǔn)或具有價(jià)格指標(biāo)的量化體系，真正以貨幣單位進(jìn)行效益評(píng)價(jià)的難度很大?，F(xiàn)階段的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)包括就業(yè)效益、收入分配效益、居民經(jīng)濟(jì)生活、人口影響等。

3、環(huán)境效益。環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展日益被社會(huì)關(guān)注，因?yàn)檫@關(guān)系著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的未來發(fā)展，因此，考察公共工程投資項(xiàng)目績效絕不能孤立起環(huán)境因素。對(duì)生態(tài)環(huán)境影響可通過污染破壞所造成的費(fèi)用損失和生態(tài)治理成本效益兩個(gè)基本方面來評(píng)價(jià)。常用的指標(biāo)有自然環(huán)境的污染破壞，如水質(zhì)空氣噪聲等污染，基層指標(biāo)主要有“水面污染綜合指數(shù)”、“區(qū)域環(huán)境噪聲平均值”、“人均廢物排放量”、“人均綠地變化率”、“人均森林植物覆蓋變化率”等。