導致城市弱勢群體住房困難的政策因素分析

張道航

在住房不僅僅滿足人們居住需要，甚至成為財富重要象征的今天，那些買不起和租不起房子的城市弱勢群體，當屬缺乏財富獲取和積累能力的群體，或者說正是由于這種能力的缺乏才導致他們的低收入，因而才不具有住房的可支付能力。但是也不能不看到，與住房密切相關(guān)的某些政策的偏差、不到位乃至缺失，也是導致城市弱勢群體住房困難的重要因素。

一、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策是從產(chǎn)業(yè)性質(zhì)出發(fā)確立的保證房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的戰(zhàn)略方針及措施。但是由于近些年來對于房地產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)及其定位缺乏準確的認識和把握，并存在著一定的搖擺性，因此房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策也始終處于“鼓勵”與“限制”之間的搖擺不定態(tài)勢，從而直接影響了房地產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

迄今為止，我國尚未形成完整的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，這不能不說是一個缺憾。而我國房地產(chǎn)業(yè)在政策層面上存在的最大問題和缺憾，就是忽視房地產(chǎn)業(yè)的民生性質(zhì)，缺少促進社會和諧與公平正義的政策導向。國外許多國家的政府為了解決弱勢群體住房困難，都制定了相應(yīng)政策來約束乃至鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)為弱勢群體提供住房。例如在美國，政府不僅通過稅賦減免、信貸優(yōu)惠等政策，鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)弱勢群體能夠買得起的普通商品房，而且還通過一系列政策鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)或私人機構(gòu)為弱勢群體提供他們能夠付得起房租的出租房。但在我國，不但缺少這種為弱勢群體提供住房的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，相反某些政策本身所傷害的恰恰又都是弱勢群體的利益，讓他們愈加陷入住房困難的窘境。例如，許多城市為了促進商品房的銷售，出臺了買房送戶口的政策：再如，為應(yīng)對2008年國際金融危機帶來的房屋滯銷，有些城市出臺了對購房者實行政府送補貼的政策。購房送戶口的政策增加了住房的含金量，房價自然沒有不漲的道理：購房送補貼的政策實際上是變相地“托市”，為的是不讓房價跌下來。推動房價上漲、阻止房價下跌，這兩項政策所起到的作用橫豎都不利于弱勢群體。其實仔細分析起來，這樣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策不但不利于解決弱勢群體的住房問題。而且也不利于房地產(chǎn)業(yè)自身的健康發(fā)展，甚至會帶來災(zāi)難性后果。因為推動房價上漲勢必會助長房地產(chǎn)泡沫，而在危機當中阻止房價下跌又將延緩產(chǎn)業(yè)調(diào)整和泡沫釋放。這些政策作用的結(jié)果必然會讓房地產(chǎn)泡沫越積越大。而一旦泡沫破滅，風險集中釋放，一場由房地產(chǎn)引發(fā)的危機也就在所難免。遠的不說，1998年的東亞金融危機和2008年由美國次貸危機引發(fā)的金融危機，都與房地產(chǎn)泡沫有著直接關(guān)系。

近些年來，社會對于房地產(chǎn)業(yè)的指責，例如“嫌貧愛富”、“暴利掠奪”、“納稅侏儒”、“挾持國民經(jīng)濟”、“圈錢圈地”等等，盡管與房地產(chǎn)企業(yè)本身的不成熟和社會責任缺失有關(guān)，但是決不應(yīng)將其歸結(jié)為產(chǎn)業(yè)之“惡”，從根本上說還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策殘缺不全，產(chǎn)業(yè)定位不清、政策不明，以及房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略迷失所致。所以，弄清房地產(chǎn)業(yè)的基本定位，在此基礎(chǔ)上形成包括企業(yè)規(guī)模起點、工藝設(shè)備提高、房屋節(jié)能標準、外資進入限制，以及保障和改善人民群眾居住需求等一系列相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系，已成為房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和解決群眾住房問題的迫切需要。

二、財政金融政策

在以貨幣交換為基礎(chǔ)的經(jīng)濟形態(tài)中，任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都離不開一定的資金。房地產(chǎn)業(yè)作為資金密集型產(chǎn)業(yè)尤其需要資金支持。而無論是財政政策還是金融政策都可以從資金層面對房地產(chǎn)業(yè)施加影響，使其朝著既定的目標或方向發(fā)展。然而。由于政策取向的偏差以及政策本身的缺位，目前在我國與百姓住房密切相關(guān)的財政政策和金融政策并未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用，反而讓房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展偏離了民生軌跡，并進一步擴大了社會差距。

在2009年的全國兩會上，一份由“全國工商聯(lián)”署名的《我國房價何以居高不下》的發(fā)言，引起了業(yè)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。這份發(fā)言稿是由“全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會”于2008年7月至10月用了3個月時間，在北京、上海、廣州、深圳、青島、西安、成都、蘇州和呼和浩特9個城市，選取62個不同規(guī)模和不同所有制的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的81個項目，進行深入調(diào)查和分析研究后撰寫成的。它對于莫衷一是的房地產(chǎn)成本給出了四個方面的數(shù)據(jù)：一是開發(fā)企業(yè)直接成本主要為土地成本，占52.8％：二是開發(fā)項目總費用支出中，流向政府(土地成本+稅收)的占49.2％：三是開發(fā)項目總銷售收入中流向政府的份額占37.36％四是除土地成本支出外，房地產(chǎn)企業(yè)稅收占總成本的26.06％，除此之外還要繳納20多種收費。這組數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)行財政政策使得政府成為房地產(chǎn)開發(fā)中最大的受益方。誠然，降低稅費未必會讓高企的房價降下來，但是過高的稅費必然會推高房價則不言而喻，因為這些稅費最終都要加到房價中去。我國現(xiàn)行稅收政策不僅將房價定格在一個較高的價位上，而且稅收政策在某些方面的缺失又造成了房屋資源的浪費。近年來全國空置商品房呈逐年增加態(tài)勢，到2009年第一季度已達2億平方米，幾乎在所有的城市都會看到這樣一幅景象，一邊是大量的住宅被閑置，而另一邊卻是弱勢群體的住房困難。如果能夠通過開征不動產(chǎn)閑置稅和物業(yè)稅等財稅政策來調(diào)節(jié)，不但可以逼迫開發(fā)商降價促銷，也可以抑制過熱的房地產(chǎn)投資需求，從而為弱勢群體住房困難的解決提供條件。

金融政策對于房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來說更是舉足輕重。不僅從事房地產(chǎn)開發(fā)必需用銀行貸款，因為這對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)來說猶如一道防火墻，一旦開發(fā)的房子賣不出去，就可以用這些房子沖抵貸款而脫身。而對購房者來說，動輒幾十萬元乃至上百萬元一套的房子，如果沒有金融支持，幾乎所有普通家庭都是力所難及的。然而，我國的房地產(chǎn)金融政策一直是對房地產(chǎn)開發(fā)關(guān)注的多，對于幫助百姓解決住房問題，尤其是對于幫助弱勢群體解決住房困難關(guān)注的少。例如，經(jīng)濟適用房目前在許多城市不具有完全產(chǎn)權(quán)，因此有些城市的弱勢群體在購買經(jīng)濟適用房時便無法得到貸款，即使已經(jīng)取得了購買經(jīng)濟適用房的資格，也因為拿不出錢來而只好放棄。再如，住房公積金本屬一種合作性質(zhì)的住房金融政策，目的是為了解決城市中弱勢群體的住房困難，然而這項政策對于那些弱勢群體來說卻于事無補，尤其是對那些下崗失業(yè)人員來說，他們不可能申請公積金貸款，而且按照現(xiàn)行政策規(guī)定，他們的公積金賬戶只能封存不能提取。截至2007年底，全國累計向830.04萬人發(fā)放了住房公積金貸款，僅占建立住房公積金職工總數(shù)7187.91萬人的11.5％。不僅如此，由于住房公積金享受免稅政策，所以它又成了某些單位給職工多發(fā)報酬的避稅工具。這不僅違背了公積金政策的初衷，也人為地帶來了社會收入分配差距的擴大，不

利于社會和諧。難怪有人對目前躺在賬戶上睡大覺的1.2萬億住房公積金發(fā)出質(zhì)疑，并提出應(yīng)當將其返還給個人。

三、住房保障政策

市場機制在促進效率提高的同時，也存在著將人群中的資源占有差距拉大的弊端，即經(jīng)濟學中所說的“社會發(fā)展目標異化”的現(xiàn)象。為了克服這一弊端，就需要建立起相應(yīng)的公共政策體系來保障基本人權(quán)，并通過資源的再分配維護社會公平、實現(xiàn)社會穩(wěn)定。住房保障政策就是公共政策體系中不可或缺的重要內(nèi)容，為維護社會整體和長遠利益，社會必須通過住房保障政策幫助那些依靠自身能力無法解決住房的弱勢群體，讓他們也能住有所居。

但在我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和住房分配制度改革的進程中，與之相適應(yīng)的住房保障政策的實施和保障體系的建設(shè)卻相對滯后。1998年的住房分配貨幣化改革盡管對解決城市弱勢群體的住房問題作了相應(yīng)的要求和部署，但由于在此后的時間里地方政府紛紛將主要精力傾注于住房分配貨幣化改革，許多地方又都奉行只售不租的改革取向，使得住房保障不可能提到應(yīng)有議程，從而出現(xiàn)了住房市場化改革與住房保障建設(shè)不同步的現(xiàn)象。隨著住房市場化程度的不斷提高，二者之間的不同步現(xiàn)象越來越明顯，弱勢群體的住房困難也越來越突出。于是，2005年5月9日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》(即國辦發(fā)[2005137號文)，明確提出要加強經(jīng)濟適用住房建設(shè)和完善城鎮(zhèn)廉租住房制度，國家建設(shè)部還進一步要求，到年底所有地級以上城市都要建立起廉租住房制度。但截至2005年底，全國291個地級以上城市中，仍有70個還未建立廉租房制度，即使那些已經(jīng)建立了廉租房制度的城市有許多是象征性的，與實際需要相距甚遠。截至2007年10月底，全國累計只解決了68.1萬戶城市低收入家庭的住房困難，按建設(shè)部的測算全國有1000萬戶住房困難家庭的話，這樣的解決速度需要將近30年才能完成。2007年是我國住房分配貨幣化改革后房價最為突飛猛進的一年，這一年全國70個大中城市房價同比上漲7.6％，漲幅比2006年高出2.1個百分點，其中普通商品住宅銷售價格上漲了8.6％。房價的“大躍進”讓決策層意識到，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的另一條腿一住房保障的短缺正在加劇著市場失衡。因此，2007年8月7日國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(即國發(fā)[2007]24號文件)，在這個文件中，住房保障被明確定性為政府公共服務(wù)的一項重要職責，這一年也被輿論稱之為“民生地產(chǎn)元年”。當2008年遭遇國際金融危機之際，為應(yīng)對危機中央啟動的10項措施中第一項就是安居工程，并計劃到2010年投資9000億元建設(shè)保障性住房，以此可解決750萬個家庭的住房困難。從1998年住房分配貨幣化改革算起至今已經(jīng)10年，住房保障才算真正提到了日程，并有了落實的時間表。2009年4月，胡錦濤在山東視察時叮囑當?shù)馗刹浚骸氨Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)既是民生工程，更是民心工程”。

不過也必須看到，建設(shè)好這項民生工程乃至民心工程仍然還有許多工作要做，就我國目前的住房保障政策來說還存在不少差距。一是住房保障政策體系還不健全，保障覆蓋面太?。憾潜Ｕ现黧w及政策界限不清晰，住房保障方式不規(guī)范：三是住房保障政策的落實還缺少組織保障和制度保障，大多數(shù)城市沒有明確的管理機構(gòu)，資金來源缺乏制度化。住房保障政策的滯后，已經(jīng)給一部分弱勢群體帶來住房困難，并延緩了社會的民生改善，所以在當前和今后的一段時間里，不僅要加快住房保障政策的完善和落實，還要加快住房保障制度體系的建設(shè)。以完善的制度體系澤被蒼生，才能實現(xiàn)民生的可持續(xù)發(fā)展并贏得民心。